摘 要：居民身份證是作為證明持有人身份的唯一證件，隨著社會的發(fā)展，由于我國身份證制度不夠完善，身份證的權利保障缺失，侵權救濟制度不完善，導致實踐中出現(xiàn)了身份證應有功能錯位。本文從比較行政確認和行政許可的區(qū)別出發(fā)研究身份證應有功能錯位的問題，并提出還原居民身份證應有功能的對策。

關鍵詞：居民身份證；行政確認；行政許可

中圖分類號：D922.14 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0162-02

作者簡介：徐曉艷（1990-），女，漢族，河南濮陽人，華東交通大學，研究生在讀，研究方向：憲法學與行政法學。

一、我國居民身份證的立法目的

《中華人民共和國居民身份證法》第1條明確規(guī)定：“為了證明居住在中華人民共和國境內(nèi)的公民的身份，保障公民的合法權益，便利公民進行社會活動，維護社會秩序，制定本法?！痹摋l關于居民身份證立法目的的規(guī)定具有原則性和抽象性，因此只有窮本極源，追溯立法者思想，才能維護公民權利，還原身份證的應有功能。

綜合來看居民身份證法的立法目的，主要包括以下三個方面：

（一）證明公民身份

居民身份證是行政機關依法確認、證明公民身份的法定證明文件。在日常生活中，身份證被廣泛應用于公民的社會活動中，具有使用頻率高、法定性、便捷性等特點。因此制發(fā)統(tǒng)一的身份證，在公民參與社會活動和辦理各種相關事務時便能發(fā)揮身份證身份證明的功能，得到社會的普遍認可的效果。

（二）保障公民合法權益，便利公民參加社會活動

身份證作為行政機關確認、證明公民身份的行政工具，由國家統(tǒng)一制作頒發(fā)，具有法定性和權威性。居民身份證的實行一方面有利于社會信用體系的建設和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，身份證簡單便攜，科技含量高，有利于保障公民的合法權益，便利公民參加社會活動。

（三）維護社會秩序，便于社會管理

身份證對于政府進行科學的社會管理，維護社會安定秩序具有重要作用。首先，政府進行社會管理是以收集個人信息為基礎，身份證恰恰有利于政府進行個人信息收集；其次，身份證在政府外來流動人口管理和社會生產(chǎn)、公共秩序的管理中起了舉足輕重的作用；最后，身份證管理制度對于公安機關追查犯罪分子，打擊違法犯罪活動也起了重要作用。

二、我國現(xiàn)行居民身份證的功能錯位現(xiàn)狀及后果

經(jīng)濟體制改革和政府行政權的變化使得居民身份證在從權利向義務過渡的進程中，將行政確認與行政許可的特殊關系相混淆，導致我國現(xiàn)行身份證功能出現(xiàn)了錯位：

（一）削弱了其他身份證明證件的效力

《居民身份證法》第十三條：“公民從事有關活動，需要證明身份的，有權使用居民身份證證明身份，有關單位及其工作人員不得拒絕?！闭麄€法律條文并沒有對身份證的法律效力作出規(guī)定，也沒有區(qū)分其與戶口薄等其他身份證明文件在使用上的區(qū)別，而且目前我國也沒有相關法律規(guī)定其他身份證明證件的效力。實踐中身份證起到的是行政許可功能，“無證就無權利”，即使有其他證件也不能用于證明身份。

（二）身份證權利保障缺失

根據(jù)《居民身份證法》規(guī)定，我國公民申領身份證具有強制性。公民有選擇使用身份證證明身份的權利，“應該”出示身份證的情況僅限于法律、行政法規(guī)的規(guī)定?，F(xiàn)如今，居民身份證的性質(zhì)和功能發(fā)生了變化。不但在諸如出境、資格審查、注冊、考試、等行政執(zhí)法領域要求公民出示居民身份證，而且在收養(yǎng)、個人存款、領取郵件等民事行為領域，相關的法律、法規(guī)也為公民規(guī)定了廣泛的需要出示身份證的義務。無居民身份證，則這些活動都不能參加，甚至于公民的一些基本權利例如受教育權、勞動權都得不到保障。

（三）身份證侵權救濟制度不完善

身份證制度在實踐中基本功能定位的偏差，使得在立法上對身份證侵權責任的承擔也出現(xiàn)種種問題?！毒用裆矸葑C法》只規(guī)定了身份證侵權的行政和刑事責任，但卻沒有規(guī)定民事?lián)p害賠償責任。此外，我國目前還沒有隱私權的相關法律規(guī)定，也沒有“個人信息保護”的相關法律法規(guī)。

三、我國居民身份證的應有功能

（一）行政確認功能

行政確認功能是身份證的首要功能。無論是對合法行為的肯定，還是處理違法行為，都需要首先確定其行為的性質(zhì)和狀態(tài)。身份證作為一種官方認定，有政府公信力和強制力做保障。獨一無二的身份證號碼是對公民主體的獨特標識，行政機關用以確定、認可、證明公民的身份、權利義務關系和法律事實的行政工具。

（二）政府社會管理功能

社會管理功能是身份證制度的基本功能。一方面，政府進行社會管理是以收集公民個人信息為基礎的。另一方面，當政府掌握了個人信息的基礎數(shù)據(jù)后，在各部門之間實現(xiàn)信息共享便必不可少。不可置否，身份證使政府管理人口和維護社會秩序變得更加容易，將有利于實現(xiàn)依法治國，有利于全面建成小康社會，建設中國特色社會主義社會。

（三）公民權利保障功能

公民隱私權是公民合法權益之一，隱私權是公民個人私生活安寧和私密信息依法受到保護，不為他人知悉、非法侵擾、利用和公開的一種人格權。在當前信息化時代，個人生活是以數(shù)據(jù)化的形式存在的。身份證記錄了個人的商業(yè)活動、社會交往、興趣愛好乃至財產(chǎn)信息。雖然二代身份證提升了防偽功能和解決了身份證重號的現(xiàn)象，但是偽造、編造身份證進行違法犯罪活動依然存在，公民隱私權正在不斷受到挑戰(zhàn)。所以為保護公民的合法權益，身份證應具有權利保障功能應當全面體現(xiàn)出來。

四、我國身份證應有功能的還原與完善

“一證行天下”是身份證制度發(fā)展的必然趨勢，還原身份證的應有功能有利于政府進行社會管理，保護公民的合法權益和維護安定的社會秩序，是實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化和信息化的必然要求。結合我國國情，現(xiàn)提出如下對策：

（一）立法機制先行，完善身份證相關立法

完善居民身份證法，通過立法明確居民身份證的行政確認功能。一方面，準確定位居民身份證的法律地位。在身份證中增加公民個人及其家庭成員的相互關系的電子信息，增強身份證身份證明功能的權威性，而戶口簿僅單純承擔人口信息統(tǒng)計和社會管理職能，其他身份性證明證件只能發(fā)揮補充和輔助的身份證明功能；而另一方面是要通過立法保障公民個人信息收集的知情權、個人信息查詢權、個人信息錯誤更改權以及要求個人信息和目的性使用等權利。

（二）擴大行政訴訟受案范圍

無救濟就無權利。筆者建議通過司法解釋將行政機關工作人員的身份證侵權行為納入行政訴訟的受案范圍。當公民個人身份信息安全受到侵害時，法定的救濟機制將有利于保護公民的合法權益，也利于督促政府合法行政。其次，應著重保護“黑戶們”的合法權益，例如，當“黑戶女孩”李某出具出生證明請求行政機關證明其身份，而行政機關拒絕認定或者不作為認定時，李某就享有提起行政復議或行政訴訟的權利，所以，也應把類似的無身份證的侵權行為納入行政訴訟受案范圍。

（三）發(fā)揮其他身份證明證件的作用

在通過立法提高身份證權威性的身份證明功能的同時，也要發(fā)揮其他身份證明證件的作用，通過立法或者司法解釋規(guī)定其他身份證明證件的補充和輔助功能。當公民的身份證遺失時，戶口薄、人事檔案可以作為身份證明證件，起到補充性的作用。

（四）提高身份證科技含量，實現(xiàn)身份證智能化

身份證功能設計單一、儲存信息少、使用安全無保障是身份證身份明功能權威性不足和政府社會管理功能效力低的原因之一，所以創(chuàng)新身份證科技含量功能勢在必行。實現(xiàn)身份證智能化可以吸收外國智能身份證的經(jīng)驗，例如，美國的社會安全碼不但包括性別、年齡、出生日期等自然狀況，還包括教育背景、工作經(jīng)歷、銀行信用狀況等信息。此外，在身份證中添加生物防偽科技以杜絕偽造、仿造身份證的普遍違法現(xiàn)象發(fā)生也十分重要。

[ 參 考 文 獻 ]

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[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2002.11.

[3]杜玉韜.論行政確認[D].內(nèi)蒙古大學，2009.