劉振軍　劉錦鑫　林海

摘 要：中央全面深化公安改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上對警察執(zhí)法能力提出了新的要求。論文結(jié)合法治政府建設(shè)的實施背景，進一步闡釋了法治政府對警察執(zhí)法能力建設(shè)的具體要求，并通過實地調(diào)研及文獻研究等研究方法分析出警察執(zhí)法能力弱化或缺失的表現(xiàn)，最后提出強化法治思維理念、健全基本制度體系、創(chuàng)新行政監(jiān)督機制等方面提升警察執(zhí)法能力建設(shè)水平。

關(guān)鍵詞：法治政府；警察；執(zhí)法能力；建設(shè)

中圖分類號：D631 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0035-04

作者簡介：劉振軍（1984-），男，吉林四平人，管理學(xué)博士，廣東警官學(xué)院治安學(xué)教研室，講師，研究方向：治安基礎(chǔ)理論、公安機關(guān)人力資源開發(fā)與管理；劉錦鑫（1983-），女，吉林四平人，順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院團委辦公室，主任，副教授，研究方向：思想政治教育；林海（1978-），男，廣東汕頭人，廣州市公安局，大隊長，研究方向：公安管理。

2016年5月20日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上指出，“深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，要著眼完善公安執(zhí)法權(quán)力運行機制，構(gòu)建完備執(zhí)法制度體系、規(guī)范執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)執(zhí)法管理體系、實戰(zhàn)執(zhí)法培訓(xùn)體系、有力執(zhí)法保障體系，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法流程信息化，以保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力不斷提高?！盵1]警察作為執(zhí)法公權(quán)力代表，其執(zhí)法能力建設(shè)面臨著改革發(fā)展的新的時代與政治使命，深層次上也反映出法治政府進程中的隊伍建設(shè)需要。本文主要結(jié)合法治政府的背景意義，通過分析當(dāng)前警察執(zhí)法能力弱化或缺失的表現(xiàn)，力求從理念強化、制度完善、監(jiān)督機制創(chuàng)新等方面探討提升警察執(zhí)法能力的對策思路。

一、法治政府的內(nèi)涵

所謂法治政府，是指“依法治理的政府或法律之下的政府。它有廣義和狹義之分，廣義的法治政府是指狹義的法治國家，即全國國家機關(guān)體系，包括國家立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)都嚴格依法行使職權(quán)，在法律的統(tǒng)治、管理和規(guī)范之下。狹義的法治政府的基本內(nèi)涵是指作為行使國家行政權(quán)力的各級政府及其組成單位根據(jù)憲法和法律產(chǎn)生和建立，其職權(quán)和職責(zé)由法律來規(guī)定，其行使權(quán)力的方式和程序由法律來確定，其是否越權(quán)和濫用權(quán)力由法律來評價，其權(quán)力的行使過程及其結(jié)果受到法律的監(jiān)督和控制?！盵2]在具體的表現(xiàn)形式上主要具備以下特征：

（一）法治政府是有限政府

一般來說，法治政府有別于傳統(tǒng)政府組織的突出特征是有限性，一方面要求政府權(quán)力范圍的有限性，另一方面要求政府權(quán)力行使方式的有限性，政府的一切行使權(quán)力的活動必須都是在憲法和法律框架之內(nèi)的，所謂“法無規(guī)定不可為”，也就是“職權(quán)法定”的原則要求，如韋德所說的“任何事情都必須依法而行。將此原則適用于政府時，它要求每個政府當(dāng)局必須能夠證實自己所做的事是有法律授權(quán)的，幾乎在一切場合這都意味著有議會立法的授權(quán)。否則，它們的行為就是侵權(quán)行為（例如征購某人的土地）或侵犯了他人的自由（例如不批準(zhǔn)他人的建設(shè)計劃）?！盵3]

（二）法治政府是透明政府

法治政府模式下，知情權(quán)是每個公民的基本權(quán)利，行政公開是推進社會主義法治體系的基本要求，也就是將政府行使權(quán)力的過程中除了涉及到國家機密和個人基本隱私外都要將過程中依據(jù)、過程、結(jié)果等各個環(huán)節(jié)公諸于眾，接受公民的廣泛監(jiān)督，這是現(xiàn)代民主政治的必然要求。如果沒有依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)，屬于程序違法，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）法治政府是服務(wù)政府

“所謂服務(wù)型政府，是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。”[4]而服務(wù)型政府的職能之一是提供公共服務(wù)，這在本質(zhì)上和法治政府是相通的。政府接受人民的授權(quán)行使公共權(quán)力，目的就是代表人民整合社會資源，實現(xiàn)公共利益最大化，在這個過程中始終秉承服務(wù)人民的價值理念，也是法治政府合法性和合理性存在的基礎(chǔ)。

（四）法治政府是誠信政府

孔子曰：“人而無信，不知其可也。大車無，小車無，其何以行之哉？”，這是對一個人品格的基本要求，政府講究誠信更是不容置疑的。在政府推動型的國家治理模式之下，政府行為在社會上始終發(fā)揮著方向標(biāo)的意義，政府在行政過程中如果缺乏誠信，就難以形成社會整體信用體系，損失政府公信力，也很難說是真正意義上的法治政府。誠信政府公布的行政信息或者行使的行政行為要準(zhǔn)確、全面、真實，要具有相對穩(wěn)定性，需要變更和撤銷生效決定的要按照法定權(quán)限和程序進行修改。

二、法治政府對警察執(zhí)法能力的新要求

警察作為政府行使公共權(quán)力的重要載體，在推進法治政府建設(shè)的過程中，警察執(zhí)法能力提升自然是法治政府建設(shè)的基本內(nèi)容。一般來說，我們理解警察執(zhí)法能力是警察依法履行職責(zé)、行使權(quán)力所必需具有的能力內(nèi)容，簡言之就是掌握并運用法律的能力。[5]

（一）養(yǎng)成法治理念

法律是政府依法行使權(quán)力的行為根據(jù)，警察在代表政府行政公共權(quán)力的過程中要始終以法律為職業(yè)活動的原則和底線，尊重法律，敬畏法律，不僅是對他人權(quán)利的尊重，也是對自身權(quán)利的珍惜。警察作為社會的一種特殊職業(yè)，要養(yǎng)成法律至上的職業(yè)理念，將法律內(nèi)化于心，杜絕一切高于法律的思想和行為現(xiàn)象發(fā)生。

（二）型塑法治思維

思維作為人腦對客觀現(xiàn)實的概括，反映的是事物的本質(zhì)和事物間規(guī)律性的聯(lián)系，包括形象思維和邏輯思維。法治思維就是指公務(wù)員在法治理念基礎(chǔ)上運用法律規(guī)范、原則、精神和邏輯對需要處理的問題進行分析、綜合、判斷而形成結(jié)論的思想認識的活動和過程。實質(zhì)就是要求警察在執(zhí)法過程中自覺將法律付諸于實踐，善于用法律手段解決問題。

（三）掌握法律知識

法律知識一般來說是指對憲法和法律體系的認識，擁有潛在的能力并為特定目的而使用，這種基于法律而存在的事實或狀態(tài)就稱為法律知識。法律知識是警察執(zhí)法的基礎(chǔ)條件，執(zhí)法的前提需要以堅實的法律知識作支撐，警察要根據(jù)自身崗位要求學(xué)習(xí)掌握相關(guān)的法律知識，養(yǎng)成法律學(xué)習(xí)的慣性行為，要形成對執(zhí)法過程中各種行為的法律辨別能力。

（四）養(yǎng)成法治行為

法治行為是指警察的執(zhí)法行為必須遵循法定的范圍、力度、方式和程序，不能謀求凌駕于法律之上的特權(quán)。警察個體要自覺將法治觀念內(nèi)化于執(zhí)法行為當(dāng)中，行政行為都要在法律允許的框架之內(nèi)，確定依法行政的正確價值取向，要做到服務(wù)于民、執(zhí)政為民。

三、警察執(zhí)法能力弱化或缺失的表現(xiàn)

（一）“官本位”思想嚴重

“官本位”思想是封建社會的政治文化產(chǎn)物?！肮佟?，在傳統(tǒng)意義上指的是階級社會的權(quán)力掌控者?！氨疚弧奔粗行牡匚?，主導(dǎo)地位?！肮佟焙汀氨疚弧濒酆显谝黄穑褪且怨贋楸?，官處于中心位置。封建社會中，整個社會處于國家權(quán)力體系的控制之下，體系中存在著明顯的層級關(guān)系，各層級最終服從最高的權(quán)力中心，底層人員實現(xiàn)向上層流動的唯一方式就是通過考取功名取得官位。[6]而公安機關(guān)“官本位”思想顯然與法治政府的要求不相吻合，但筆者通過比較權(quán)威的公務(wù)員報考論壇以抽樣咨詢的方式進行了調(diào)查，隨機選取其中20個警察備考者作為調(diào)查對象，調(diào)查內(nèi)容主要是報考警察的目的，調(diào)查結(jié)果顯示排名為：1.為了掌握權(quán)力，提升自己在社會上的地位；2.為了謀求穩(wěn)定的工作，退休后有保障；3.個別職位可以有灰色收入；4.沒有明確目的，反正有機會就去報考。排名第一位的結(jié)果直接反映了“準(zhǔn)警察”的“官本位”思想，這直接決定著其正式進入公安隊伍后的行為價值取向。警察群體本是人民的公仆，是為人民服務(wù)的特定群體，最基本的職業(yè)要求在目前卻很少被提及，不得不說復(fù)雜原因的背后隱藏著一種潛在的危機。

（二）法律意識淡薄

我國警察執(zhí)法的法律意識還比較淡薄，與法治政府的要求還相差甚遠，個別警察個體將法律異化為管制百姓、謀求私利、滿足私欲的工具，認為依法行政就是“用法行政”，或者是“以權(quán)行政”，而將自己置身于法治之外，也有個別高級警官甚至無視法律而謀取個人私利，十八大之后公安隊伍中高級警官落馬的不在少數(shù)，這種驟增式的落馬現(xiàn)象反映出個別警察法律意識的淡薄。

（三）法律知識缺失

警察執(zhí)法需要具備相應(yīng)的法律知識，要求警察在自身崗位上將業(yè)務(wù)工作與法律規(guī)范相融合，實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)的法治化。但我國警察法律知識缺失現(xiàn)象比較普遍，一些警察沒有經(jīng)歷過法律學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，甚至缺乏最起碼的法律常識，以致在行政工作中出現(xiàn)“野蠻執(zhí)法”、“暴力執(zhí)法”的現(xiàn)象。警察個體本身依據(jù)法律行使職權(quán)，但此行為自身卻構(gòu)成了嚴重違法行為，這種暴力執(zhí)法的現(xiàn)象直接反映出我國警察法律知識缺乏的普遍問題，無法鑒別在行政過程中的行為是否具備合法性，以致出現(xiàn)很多警察執(zhí)法過程中的違法現(xiàn)象。造成警察執(zhí)法過程中定性不準(zhǔn)、適用法律法規(guī)不當(dāng)?shù)韧怀鰡栴}[7]。

造成這些問題的原因是多方面的。首先，行政執(zhí)法權(quán)分散，多頭執(zhí)法現(xiàn)象嚴重。執(zhí)法主體的權(quán)力配置并沒有形成一套科學(xué)有效的行政程序，依法行政的體制障礙是阻礙警察執(zhí)法的主要原因之一。其次，執(zhí)法中權(quán)責(zé)錯位現(xiàn)象仍然普遍嚴重。在我國，警察執(zhí)法的責(zé)任追究機制仍需完善，在實際執(zhí)法決策中，往往是行政領(lǐng)導(dǎo)決策，但責(zé)任往往不是領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)，而是由具體的執(zhí)法人員承擔(dān)。顯然，這種有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象直接影響了行政執(zhí)法的良性運行，也影響了警察執(zhí)法水平的提升。

四、如何提升警察執(zhí)法能力

（一）強化法治思維理念

法治理念是人們對法治的本質(zhì)及其規(guī)律的理性認識與整體把握而形成一系列理性的基本觀念，它根植于一定社會的經(jīng)濟、文化、政治等諸方面必然性要求中，作為法治的靈魂，它體現(xiàn)了法治的精神實質(zhì)和價值追求，所要解決的是為什么實行法治以及如何實現(xiàn)法治的問題。警察在職業(yè)活動中要高度重視法治理念的重要屬性，要將這種理念轉(zhuǎn)化到行動當(dāng)中，進行法治觀念和法律知識教育，培育其崇尚法律的意識和法律運用能力，形成法律思維，使遵守法律轉(zhuǎn)化為其履行職責(zé)的內(nèi)在渴望[8]。

一方面，樹立"民本"思想。所謂“公民本位”，即要求警察在尊重每個公民的基礎(chǔ)上牢記權(quán)力的來源，學(xué)會合法合理運用權(quán)力，在這個過程中逐步形成權(quán)力是為公民服務(wù)的思想。警察實現(xiàn)從“官本位”思想到“公民本位”思想的轉(zhuǎn)變，這一過程是培育警察契約精神的重要方面，它需要體制機制的創(chuàng)新，使得每一位公民都能依法享受到知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過完善的法律規(guī)范約束警察執(zhí)法行為，意識到警察要對公民負責(zé)，而不是對上負責(zé)，要依法行政，而不是依權(quán)行政，這樣才能建立真正的法治政府，成為人民滿意的政府。

另一方面，強化法律意識。警察的法律意識和法律水平是依法行政的基本前提和重要基礎(chǔ)。警察法律意識水平直接影響人民群眾對法律的認同遵守和對政府的信任。警察的法律意識包括三個方面：一是警察應(yīng)準(zhǔn)確定位自身角色。警察在社會生活中具有公民和公職人員雙重身份，在工作和生活的行為中應(yīng)明確自身不同的法律角色從而嚴格界定法律關(guān)系的構(gòu)成，按照法律規(guī)則準(zhǔn)確執(zhí)行。二是警察應(yīng)當(dāng)樹立公正執(zhí)法的服務(wù)理念。依法行政倡導(dǎo)所有社會成員“法律面前人人平等”，這就要求警察必須通過學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變在行政觀念上的落后認識，遵循現(xiàn)代行政的職能，做到“嚴格執(zhí)法，規(guī)范行政”。三是警察應(yīng)具備權(quán)力制約的法律責(zé)任意識，自覺接受公開的社會監(jiān)督和法律制約，這樣依法行政才能變?yōu)楝F(xiàn)實。[9]

（二）健全基本制度體系

警察的依法行政行為必須在法律框架內(nèi)進行，受到法律制度的約束和規(guī)范，依法行政能力需要完善的制度體系作支撐。一要完善警察職業(yè)錄入制度。警察錄入要加大法律知識和技能要求，在錄入環(huán)節(jié)提升法制化要求，根據(jù)不同崗位適當(dāng)增加法律知識考核比例，建立法律職位的專業(yè)人才準(zhǔn)入制度。二要完善警察職業(yè)考核制度。在警察職業(yè)考核過程中，要將警察執(zhí)法行為中法律意識、法治行為的測評指標(biāo)增加到考核體系當(dāng)中，讓遵守法律、依法辦事成為警察職業(yè)考核的重要指標(biāo)，提升考核主體的法律專業(yè)水平，保證考核結(jié)果的客觀性和科學(xué)性?？己嗽u估機制是提升警察執(zhí)法能力的關(guān)鍵措施之一。一是設(shè)定依法行政工作績效考核評估流程。明確考核的內(nèi)容，提升到對依法行政工作績效的評估，以績效衡量工作，評價警察職業(yè)能力素質(zhì)。二是建立考核評估的量化指標(biāo)體系。要將警察法治理念、法律知識、法治行為等方面作為指標(biāo)加入到警察職業(yè)考核體系中。三是完善考核評估的方式。通過報告工作、述職評議、領(lǐng)導(dǎo)班子考核、專業(yè)組織評估、組織公民評議等方式，逐步把依法行政工作的考核評估納入監(jiān)督范圍之內(nèi)，從組織角度提升警察執(zhí)法水平。[10]

三要完善警察職業(yè)問責(zé)制度。警察有違法失職行為，自然要承擔(dān)法律上的責(zé)任，主要包括：行政責(zé)任，就是指警察違反其行政法上應(yīng)負之義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；刑事責(zé)任，警察違法行使職權(quán)造成公民權(quán)益損害時，構(gòu)成犯罪的應(yīng)該追究刑事責(zé)任；民事責(zé)任，《憲法》第41條“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！盵11]行政規(guī)范性文件在依法行政工作中發(fā)揮著重要作用，依法行政要求行政活動必須依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，要根據(jù)不同崗位完善警察職業(yè)責(zé)任制度，實現(xiàn)責(zé)權(quán)對等。在行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督方面，要建立和完善行政執(zhí)法批評投訴制度、行政處罰與行政許可聽證制度、重大違法案件舉報獎勵制度、行政違法媒體曝光制度和行政執(zhí)法民主評議制度。[12]

四要規(guī)范教育培訓(xùn)機制。教育和培訓(xùn)是警察執(zhí)法能力建設(shè)的有效手段，是提高公安隊伍整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的重要途徑。依照《公務(wù)員法》及《人民警察法》的有關(guān)規(guī)定，警察培訓(xùn)主要包括初任培訓(xùn)，任職資格培訓(xùn)、專業(yè)知識培訓(xùn)和更新知識培訓(xùn)等各個階段、各種形式的培訓(xùn)。通過教育培訓(xùn)，使廣大警察樹立規(guī)范執(zhí)法的觀念，學(xué)習(xí)了解與其工作相關(guān)的有關(guān)法律法規(guī)及國家相關(guān)政策，培養(yǎng)和提高執(zhí)法能力。其一，要持續(xù)優(yōu)化教育培訓(xùn)主體結(jié)構(gòu)。教育培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)把規(guī)范執(zhí)法的培訓(xùn)列入對警察進行初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和更新知識培訓(xùn)的主要內(nèi)容。各級各類警察培訓(xùn)基地及學(xué)校，要把規(guī)范執(zhí)法培訓(xùn)列進對警察各個階段、各種形式的培訓(xùn)過程中去，認真組織實施，努力提高培訓(xùn)效果。其二，持續(xù)優(yōu)化教育培訓(xùn)方法。在教學(xué)方法上既要重視理論法律法規(guī)學(xué)習(xí)，又要重視案例教學(xué)和案例分析，使警察更加清楚地認識到個體執(zhí)法的法定職權(quán)、法定程序、法律責(zé)任；組織編寫一批適應(yīng)各級警察執(zhí)法和培訓(xùn)的高質(zhì)量的教材，或?qū)⒁?guī)范執(zhí)法內(nèi)容列進有關(guān)警察教育和培訓(xùn)教材中。完善執(zhí)法資格準(zhǔn)入制度和執(zhí)法民警持證上崗制度，每年對執(zhí)法警察進行一次法律知識測試。[13]其三，優(yōu)化法律專業(yè)教師隊伍結(jié)構(gòu)。要依托教育培訓(xùn)機構(gòu)建立一只業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬、隊伍結(jié)構(gòu)合理的法律專業(yè)教師隊伍。同時，要豐富教師聘任方式，留意選聘黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任兼職教師，逐步建立一支符合公安隊伍執(zhí)法能力建設(shè)的專兼職師資隊伍。

（三）創(chuàng)新行政監(jiān)督機制

監(jiān)督的作用不可忽視，規(guī)范行為的同時也是在提升能力。警察執(zhí)法的被監(jiān)督范圍和內(nèi)容要進一步拓寬，除了繼續(xù)加強廉政監(jiān)督外，還要加強對警察履行職責(zé)能力的監(jiān)督，保持其能在法律的規(guī)范下行使公共權(quán)力，確保警察職責(zé)范圍內(nèi)各項工作的順利完成。首先，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，向其報告工作、接受質(zhì)詢，自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督，虛心聽取其對公安工作的意見和建議；警察要自覺接受公安機關(guān)內(nèi)部的常規(guī)監(jiān)督的同時也要接受公安機關(guān)外部的監(jiān)督，并將外部監(jiān)督形式加入到警察職業(yè)考核機制中。其次，要創(chuàng)新層級監(jiān)督新機制，強化上級對下級的監(jiān)督。上級對下級的監(jiān)督要依托于行政機關(guān)建立起健全完善的監(jiān)督制度，合理運用好民主集中制，探索層級監(jiān)督的新方式，加強對下級行政機關(guān)及其警察執(zhí)法行為的監(jiān)督。此外，監(jiān)督機關(guān)的權(quán)力范圍可以進一步擴大，監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關(guān)要切實履行職責(zé)，依法獨立開展專門監(jiān)督。

[ 參 考 文 獻 ]

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