本刊記者 邱曉穩(wěn)

城市管理隨著城市的形成應運而生，城市管理也當順應城市的發(fā)展需求因時而異。如今我國開始進入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，在現(xiàn)代化的城市建設進程當中，如何實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的希冀，亟需解決的是城市管理的“短板”問題。提高城市管理現(xiàn)代化水平，既是城市現(xiàn)代化建設和發(fā)展的內在要求，也是促進城市現(xiàn)代化建設和發(fā)展的內在動力。

城市發(fā)展催生城市管理現(xiàn)代化變革

1978年改革開放初期中國城鎮(zhèn)化率約為18%，2016年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%。改革開放以來我國的城鎮(zhèn)化進程規(guī)模空前，速度驚人，城市工作的復雜程度今非昔比。我國有一半以上的人口生活在城市，城市環(huán)境好壞與否以及城市競爭力的強弱，既要靠建設，更要靠管理。管理工作跟不上，城市功能和形象都會大打折扣。

要想實現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化，解決好城市治理問題十分關鍵。黨的十八屆三中全會決定把創(chuàng)新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，提出了“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”的目標要求。

2015年的中央城市工作會議中就明確指出，在“建設”與“管理”兩端著力，轉變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題。

2015年12月底，《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》印發(fā)，這是新中國成立以來中央層面首次對城市管理執(zhí)法工作做出全面部署。根據(jù)部署，到2017年底，實現(xiàn)市、縣人民政府城市管理領域的機構綜合設置。到2020年，城市管理法律法規(guī)和標準體系基本完善，執(zhí)法體制基本理順，機構和隊伍建設明顯加強，保障機制初步完善，服務便民高效，現(xiàn)代城市治理體系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。深入推進執(zhí)法體制改革、改進城市管理工作是一項戰(zhàn)略性、全局性、系統(tǒng)性工程，需要立足全面和長遠統(tǒng)籌謀劃。《意見》共8條、36款，明確了深入推進執(zhí)法體制改革和改進城市管理工作的指導思想、基本原則和總體目標，并從理順管理體制、強化隊伍建設、提高執(zhí)法水平、完善城市管理、創(chuàng)新治理方式、完善保障機制等方面，系統(tǒng)提出了改革的主要任務和具體措施，并部署了組織保障和落實機制。

為全面貫徹落實《意見》精神，加強城市管理執(zhí)法隊伍建設，2016年11月，國家住建部印發(fā)《全國城市管理執(zhí)法隊伍 “強基礎、轉作風、樹形象”專項行動方案》，該《方案》為加強全國城市管理執(zhí)法隊伍建設，提升城市管理和服務水平提供了行動規(guī)范。

2017年3月30日，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法》，《辦法》從執(zhí)法范圍、執(zhí)法主體、執(zhí)法保障、執(zhí)法規(guī)范、協(xié)作與配合以及執(zhí)法監(jiān)督等六方面，全方位地對城市管理執(zhí)法活動進行了規(guī)范。

《辦法》還明確城管執(zhí)法制服、標志標識應當全國統(tǒng)一，由住建主管部門制定式樣和標準。到2017年底，實現(xiàn)執(zhí)法制式服裝和標識統(tǒng)一。住建部、財政部已公布統(tǒng)一的城市管理執(zhí)法制式服裝和標志標識。城市管理隊伍的統(tǒng)一著裝，絕不僅僅是換個形式，更不是福利待遇，其根本目的是要通過統(tǒng)一服裝制式，進一步推進規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，建設一支管理精細化、執(zhí)法規(guī)范化、服務人性化的城管隊伍，更好地為城市發(fā)展和民生服務。

2017年11月，住房和城鄉(xiāng)建設部在全國城市管理工作現(xiàn)場會上曾提出，在城市執(zhí)法體制改革和管理方面，已取得“破解多頭執(zhí)法問題”等進展。同時，要求加大城市執(zhí)法體制改革推進力度，改進城市管理和服務，構建共建、共治、共享的城市治理新格局。住建部相關負責人指出，新時代對城市管理工作提出了新要求、賦予了新使命，加強城市管理工作，提高城市的承載力、包容度和宜居性，事關增進人民群眾獲得感、安全感和幸福感。

黨的十九大報告進一步強調，要“打造共建共治共享的社會治理格局”“實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，城市管理已經成為社會治理的一個重要方面。

共建共享開創(chuàng)城市治理新格局

城市是人群、機構、資源和財富的積聚之處，也是問題、矛盾、風險和危機的積聚之處，城市管理水平關乎民生、發(fā)展、宜居，集中體現(xiàn)城市政府的行政能力。在日常語境中，“城市管理”有不同的含義。狹義的“城市管理”，也常表述為“城管執(zhí)法”，是針對城市生活中影響市容市貌的“臟、亂、差”問題，對占道經營、污染環(huán)境、妨礙鄰里等問題行使街頭執(zhí)法權的行為，具有鮮明的地域特色。最廣義的“城市管理”，也被稱為“城市治理”，是對城市管理最寬泛的認知，它強調多主體共治的作用，認為城市管理主體不僅是政府，社會團體、公私企業(yè)、自治組織、市民也應在城市管理中發(fā)揮積極作用。十八屆三中全會以來， “治理”一詞逐漸取代了“管理”。習近平總書記強調，要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強市政設施運行管理、交通管理、環(huán)境管理、應急管理，推進城市管理目標、方法、模式現(xiàn)代化。這為城市的現(xiàn)代化治理指明了方向，明確了思路。

中國城鎮(zhèn)化加速過程中，城市承載功能越來越多，原有管理模式已不能適應發(fā)展需求。在過去的城市管理工作中，由于部門分工過細，職責交叉、各自為政、推諉扯皮等問題突出。如何化解這些城市問題成為難題。在這一背景下，城市治理日益成為整個社會非常關注的問題。我國城市治理重點是服務、共享、融合。城市治理作為多元主體共治行為，需要政府、市民、企業(yè)、社會組織、社區(qū)組織等共同參與，打造共建共治共享的城市治理新格局。

2015年中央城市工作會議提出，“轉變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”。2016年《中華人民共和國第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，“創(chuàng)新城市治理方式，改革城市管理和執(zhí)法體制，推進城市精細化、全周期、合作性管理”。2017年黨的十九大明確指出，“從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化……人民平等參與、平等發(fā)展權利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)……現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序……”

2017年3月5日，習近平總書記在全國人大十二屆五次會議上海代表團審議時強調，走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子，是關系上海發(fā)展的大問題。城市管理應該像繡花一樣精細。城市精細化管理，必須適應城市發(fā)展。要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強社會發(fā)展活力。

精細化無疑是城市治理的發(fā)展方向。以城市治理網格化、信息化為抓手，通過統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，厘清“為誰治、誰來治、和誰治”三個層面的問題，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設治理工作，實現(xiàn)城市共同建設、共同治理、共同分享。

黨的十九大開啟新時代城市治理偉大征程。十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”。從城市管理走向城市治理，是國內外城市管理發(fā)展的共同趨勢?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》還從引入市場機制、推進網格管理、發(fā)揮社區(qū)作用、動員公眾參與、提高文明意識等角度，提出推動形成多元共治的城市治理模式，逐步形成現(xiàn)代城市治理體系。

城市治理和城市管理最主要的差別就是主體的變化，城市治理強調社會力量參與管理，可以說城市管理向城市治理轉型是中國城市管理向前推進的必由之路。城市治理體現(xiàn)了“共建共享的”管理理念，進而實現(xiàn)人民城市人民建，人民城市人民管。

探索城市治理創(chuàng)新模式

城市治理能力是衡量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要標志之一，習近平總書記在中央城市工作會議上指出，要“完善城市治理體系，提高城市治理能力”。我國正在經歷世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，并逐步實現(xiàn)由城市管理向城市治理的跨越。近年來，數(shù)字城市、感知城市、無線城市、智慧城市等新概念層出不窮，“互聯(lián)網+”正在付諸實踐，這為解決城市治理的難點和痛點提供了難得機遇。

大數(shù)據(jù)的發(fā)展為城市治理提供了新的工具和手段，在城市治理中的作用越來越明顯。全球已有很多國家將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略，中國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要中明確提出要實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)作為基礎性戰(zhàn)略資源，全面實施促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動，加快推動數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應用，助力產業(yè)轉型升級和社會治理創(chuàng)新。

智慧城市對當前經濟轉型發(fā)展、城市職能管理優(yōu)化起著重要的推動作用，同時在面向大眾提供智慧服務方面前景廣闊，促使人與城市更加協(xié)調。智慧城市是基于物聯(lián)網與城市數(shù)字化的現(xiàn)實世界與數(shù)字世界的融合，大數(shù)據(jù)的運用在智慧城市建設中起著引導性與決定性的作用。近年來，全國各地紛紛推出“數(shù)字城管”提升城市管理水平，把城市管理向現(xiàn)代化、信息化、規(guī)范化、法治化推進，在“以人為本、服務至上”的基礎上，引進先進科學技術，加快城市數(shù)字化建設，向“智慧城市”轉型升級。

2004年，北京東城區(qū)首創(chuàng)“網格化城市管理新模式”，被國家住建部界定為“數(shù)字化城市管理”實踐并大力推廣，全國各地積極響應；2005年8月，國家住房和城鄉(xiāng)建設部召開專題會議，安排部署網格化城市管理試點及推廣工作。據(jù)住建部最新統(tǒng)計，截止2017年7月份，全國通過住建部驗收的數(shù)字化城管試點城市達45個，江蘇、浙江、河北、北京、上海、天津、重慶等12個省市已實現(xiàn)地級城市全覆蓋，已有251個地級以上城市實行了數(shù)字化城市管理，占全國地級城市數(shù)量（343個）的73%（經濟發(fā)達的中東部地區(qū)已占95%以上）；全國356個縣級市、1220個行政區(qū)、1580個縣中，已有146個縣級市、854個行政區(qū)和332個縣實行了數(shù)字城管，分別占全國數(shù)量的41%、70%和21%。

2015年，《中共中央、國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發(fā)〔2015〕37號）強調指出，要“積極推進城市管理數(shù)字化、精細化、智慧化，到2017年底，所有市縣都要整合形成數(shù)字化城市管理平臺，綜合運用物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，拓展數(shù)字化城市管理平臺功能”。

2016年5月19日和2017年6月30日，中共山西省委、山西省人民政府先后印發(fā)了《山西省開展城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作推進方案》和《深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施方案》，明確提出“加快推進城市管理數(shù)字化，到2017年年底，各市、縣（市、區(qū)）都要整合形成數(shù)字化城市管理平臺，整合城市管理相關電話服務平臺，加快數(shù)字化城市向智慧化升級，推進智慧城市創(chuàng)建工作”。

2016年11月，住房城鄉(xiāng)建設部城市管理監(jiān)督局發(fā)布《關于推行城市管理執(zhí)法全過程記錄工作的通知》，其中強調推進城市管理信息化建設，積極利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網等信息技術，結合數(shù)字化城市管理平臺建設和辦公自動化系統(tǒng)建設等，探索成本低、效果好、易保存、不能刪改的音像記錄方式，提高執(zhí)法記錄的信息化水平。做好執(zhí)法文書和視音頻資料的管理和存儲，逐步實現(xiàn)與數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)關聯(lián)共享。

數(shù)字化城市管理在城市管理中發(fā)揮著重要的作用，關鍵在于數(shù)字。其有利于提高城市管理效率。在城市規(guī)模不斷擴大、城市管理難度不斷加大的情況下，數(shù)字城管有效克服管理職能交叉，將相關單位部門資源進行有效整合，發(fā)揮協(xié)同效應。有利于降低城市管理成本。數(shù)字城管能夠有效促進市政、規(guī)劃、環(huán)保、園林、市容、執(zhí)法等部門力量共同參與，改變各部門獨立奮戰(zhàn)的局面。有利于創(chuàng)新城市管理模式。借助標準化的管理流程和工作模式，依托網格巡查員實現(xiàn)城市管理區(qū)域無縫拼接，消除了城市管理盲區(qū)，實現(xiàn)城市管理流程再造和制度重構；有利于調整城市管理體制。通過信息資源共享、協(xié)同辦公等方式，打破“小城管”模式，建立“大城管”格局，從制度上解決了部門之間職責不清、多頭管理、推諉扯皮等問題。

推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，順應新時代人民對美好生活的新期待，頂層設計通過綜合運用經濟、行政、法律、科技、文化等手段，構建權責明確、服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市治理體制，打造共建共治共享的城市治理新格局，從而向實現(xiàn)人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的解決更近一步。