高鵬 馮秋季

農村勞動力轉移對分流農村人口、加速城鎮(zhèn)化建設、促進城鄉(xiāng)一體化進程有著積極的推動作用。但農村勞動力轉移的速度和規(guī)模要適度，轉移超出或不足，都會對農業(yè)生產和農村社會生活造成消極影響。改革開放后，空心化問題已經(jīng)從對村落空間的影響，逐步擴展到對農村人口結構、經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等諸多方面的影響。河南省作為農業(yè)大省和人口轉移大省，農村“空心化”現(xiàn)象比較突出，選取河南省作為樣本研究“空心村”社會治理問題具有典型意義。

一、河南省農村勞動力轉移和農村“空心化”情況

河南省是人口大省，勞動力資源豐富。截至2016年年末，全省總人口10788.14萬人，其中常住人口達到9532.42萬人。這為河南帶來一些“包袱”。一是農村人口比重仍然較大，城市反哺農村的任務較重。截至2016年年末，全省農村人口4909.20萬人，占常住人口的51.5%，總量居全國第一位。二是城鎮(zhèn)化水平低，48.5%的城鎮(zhèn)化率遠低于全國57.35%的平均水平，僅高于云南、甘肅、貴州、西藏4省區(qū)。三是農村勞動力轉移的數(shù)量大，農村“空心化”程度高。2016年年末，全省農村勞動力轉移就業(yè)2876萬人，占全省農村常住人口的58.6%，其中向省外輸出勞動力近1200萬人。

人口的流出對傳統(tǒng)家庭和社會結構的穩(wěn)定性造成沖擊。調查顯示，在外出務工的農民工群體中，有超過3/4的人只能半年或一年回家一次，影響外出務工人員回家探望的主要因素為“怕耽誤工作、影響收入”和“路程較遠、路費太貴”。75%的被訪者表示只能讓留守兒童吃飽穿暖，在教育、溝通、引導和保障安全等方面“心有余而力不足”。55.4%的被訪者認為外出務工是導致農村離婚率上升的主要原因。將近一半的人認為，青年人外出務工導致老人過度勞累，無法安度晚年。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中鄰里互助關系也在逐漸被瓦解，社會日趨個體化；親戚之間的社會互動頻率降低，親屬關系逐漸疏離。

二、河南省“空心村”社會治理存在的主要問題及其成因

（一）“空心村”社會治理主體與治理對象同時缺位

青壯年是農村經(jīng)濟社會各項建設的主力軍和農村基層政治建設的合適人選，但研究表明，近年來這些人群流出的速度在不斷增加?；趯Πㄊ杖氩罹嘣趦鹊姆N種城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實考慮，青壯年大多選擇離開農村去城市發(fā)展，造成農村精英階層斷代的局面。留守群體由于受年齡、知識、體力、精力等種種限制，缺少參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會建設和社會治理的能力和精力，使得一些鄉(xiāng)村公共事務出現(xiàn)無人問津的情況，有的鄉(xiāng)村已無法組織起正常的公共生活，進一步降低了商業(yè)服務投向農村的規(guī)模效益和愿望。

（二）基層黨建和民主政治建設工作出現(xiàn)“空心化”

常年在外的農民工與農村的利益關聯(lián)不斷弱化，雖然他們不愿意放棄農村戶口和土地，但一般不愿意自付成本回鄉(xiāng)參加“選舉”。由于村“兩委”選舉時間跨度較長，離家較遠的農民工回鄉(xiāng)參選的意愿非常低，58.1%的受訪者表示不會因選舉而中止打工、經(jīng)商。留守群體成為參與“空心村”基層黨建和民主政治建設的真實主體。村“兩委”換屆面臨著“誰選舉”和“選舉誰”雙重主體缺失的尷尬境地。有些村的村干部換屆甚至無人競爭，不得不由年齡較大、無力外出打工的人擔任。

（三）“一元化”鄉(xiāng)村組織治理能力不足

改革開放后，“鄉(xiāng)政”不斷萎縮，部分農村地區(qū)出現(xiàn)了“權威真空”。薄弱的經(jīng)濟基礎和落后的管理模式難以支撐“空心村”治理結構由管理型向服務型轉變。一些村基礎公共設施損壞后無力維修，公共服務供需矛盾突出。在資源整合、發(fā)展經(jīng)濟、提供公共服務等方面能力不足。村黨支部和村委會缺乏自主意識和自主能力，“等”和“靠”的思想較為濃重。絕大多數(shù)“空心村”的“兩委”既抓黨建、政務，又經(jīng)營集體經(jīng)濟，同時還負責提供公共服務，因角色和利益沖突難以形成工作合力，并不時造成掣肘。農村新型股份合作經(jīng)濟形態(tài)發(fā)展滯后、數(shù)量少，其他社會組織發(fā)育更加緩慢，力量弱小，難以有效承接政府職能轉移。村“兩委”權力比較集中，容易導致村官腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，以及引發(fā)干群沖突、引發(fā)上訪告狀等群體性事件。

（四）農民的家庭保障能力較低，社會保障水平不高

在“空心村”中，老年人參加農業(yè)勞動的現(xiàn)象十分普遍，60歲至70歲的老人仍有78%參加農業(yè)勞動，70歲以上的老人也有41%以上參加農業(yè)勞動。大量青壯年勞動力紛紛外出，留下了大量的空巢老人，傳統(tǒng)家庭原來能提供給他們的家庭保障和精神慰藉越來越少。目前，農村社會保障主要由新型農村養(yǎng)老保險制度、農村最低生活保障制度、農村合作醫(yī)療制度及農村五保制度等構成。由于農村經(jīng)濟發(fā)展水平低，農民對農村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心，大多數(shù)地區(qū)農民投保時都選擇了最低的檔次（2元）。經(jīng)專家測算發(fā)現(xiàn)，按照這一標準，農民60歲后每月最低只能領取73元養(yǎng)老金，即便按照最高標準繳費，最多也只能獲得每月129元的養(yǎng)老金，顯然無法滿足老年人基本的生活需要。

（五）治安狀況惡化，影響社會穩(wěn)定，加劇農村人口流出

治安狀況惡化是農村“空心化”的“副產品”。由于留守群體受年齡和身體狀況的局限，法律意識、防范意識較薄弱，防范能力不足，犯罪分子在“空心村”的違法犯罪活動更加“肆無忌憚”?！翱招拇濉绷羰厝后w的生命安全得不到較好的保障。另外，由于部分“空心村”村委對違法人員不敢管，怕得罪人，對村民的生產、糾紛和文化生活不想管，放任自流，村民參與賭博、封建迷信活動、治安刑事案件和群體性事件均時有發(fā)生。

三、河南省“空心村”社會治理的實現(xiàn)路徑

（一）構建多元化治理體系，解決鄉(xiāng)村社會多元化利益需求

首先，要合理劃分村“兩委”的權限和職責，在鄉(xiāng)村推動“政、經(jīng)和服務分離”改革，恢復其自治組織的本來面目。村黨支部主抓基層黨建工作，村民委員會承擔鄉(xiāng)村社會治理和服務職能，集體經(jīng)濟組織負責管理集體資產，其他社會組織協(xié)助村“兩委”開展各項社會活動。其次，要依靠行政力量和政策扶持給“空心村”一個“原動力”，使各種經(jīng)濟組織和社會組織快速壯大起來。培育龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會等多元主體，拓展服務范圍，重點加強農產品加工、銷售、儲藏、包裝等服務。最后，運用資金扶持政策，引導社會力量參與農村社區(qū)建設，在農村公益、文化活動、科技服務等領域推行政府購買服務制度，拓寬農村社會組織發(fā)展空間。鼓勵建立村民理事會等民間社會組織，協(xié)同參與農村社會建設和社會治理工作。

（二）加大城市反哺農村、財政轉移支付力度，提高村干部待遇，強化“空心村”經(jīng)濟發(fā)展“內核”

“空心村”集體經(jīng)濟薄弱，相當一部分村子只有負債，沒有集體收入。所以，要突出“城市反哺農村、財政為群眾服務”的理念，構建財權與事權相匹配的社會事務公共資源配置機制，由省、市兩級建立利益協(xié)調和補償機制，對“空心村”加大財政轉移支付力度，尤其是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化建設，加大交通等基礎設施建設力度，提升“空心村”公共服務能力。

由于人口流失嚴重，精心準備的好政策、好點子和技術培訓班少有人問津，難以發(fā)揮作用。調查顯示，如果回鄉(xiāng)就業(yè)家庭經(jīng)營性年收入能達到3萬元上下，有相當一部分50歲以上的農民工會返回鄉(xiāng)村。如果能在農業(yè)規(guī)模經(jīng)營、民宿經(jīng)濟或旅游服務業(yè)等方面提供更多創(chuàng)業(yè)空間，那么40歲以下的中青年農民工也會樂意回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。“火車跑的快，全靠車頭帶”，發(fā)展農村經(jīng)濟，就要發(fā)揮好“帶頭人”的作用，一要做好在外人員情況調查和資產情況摸排，選出一批有資金實力的“帶頭人”。二要做好本村經(jīng)濟資源、文化資源、歷史資源、旅游資源的排查和挖掘工作，與“帶頭人”實現(xiàn)項目對接，運用政策杠桿、財政杠桿、金融杠桿吸引“能人”回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動外出務工群體回鄉(xiāng)就業(yè)。

在許多“空心村”中，村干部領著最基本的補貼，做著最低限度的管理工作，甚至要靠兼職補貼家用，這顯然無法對青壯年人形成吸引力。為解決這一問題，建議創(chuàng)新村干管理和保障機制，把村級工資、經(jīng)費納入縣級年度財政預算，把村干部納入事業(yè)人員隊伍管理，提高村干部的待遇，建立工資正常增長機制，實行基本養(yǎng)老保險，統(tǒng)籌安排好農村基層干部生活保障、發(fā)展空間和退休保障。例如廣東省翁源縣每年為每個村從縣財政劃撥工作經(jīng)費，村“兩委”干部月平均工資達2000余元，有效提升了村“兩委”班子的戰(zhàn)斗力和凝聚力。在解決村干待遇的基礎上，嚴格推行考核制度，對年齡大、身體差、違規(guī)違紀、考核末位的村干部問責淘汰。

（三）強化源頭治理、動態(tài)管理，扭轉“空心村”治安頹勢

要解決“空心村”分散冷清、缺乏視頻監(jiān)控、缺少治安巡邏力量、留守人員自我保護意識不強、抵抗能力弱的現(xiàn)實情況，就要在“空心村”中堅持人防、物防、技防相結合，推進網(wǎng)格化服務管理，推動“天網(wǎng)工程”向農村地區(qū)的覆蓋，在“空心村”重要出入地段安裝監(jiān)控探頭。對于“空心村”地區(qū)的群眾，要加大治安防范宣傳力度，增強村民維護自身安全的意識，將“空心村”地區(qū)村民自我防范能力和意識提高到一個新水平。抓好村民群防群治，重點照顧“空心村”地區(qū)。充分整合各種社會資源，將防范巡邏、矛盾調解、幫扶工作等各種群防群治力量結合起來，對“空心村”及其周邊地區(qū)加大治安防范力度，盡力提高群眾的環(huán)境安全感。實踐證明，但凡防范巡邏工作能正常堅持的村落，各類可防性案件的發(fā)生率都會顯著下降。深化駐村警務工作，對“空心村”要定期和不定期進行治安巡查、暗訪和走訪，多關心孤寡老人，多關心留守人員，不給心懷叵測的人造成有機可乘的僥幸心理。駐村民警要有意識地增加對“空心村”地區(qū)治安的關注度，關心群眾的生產生活安全，及時檢查各類治安隱患，想方設法堵塞各種治安漏洞。

【本文系2016年度河南省政府決策研究招標課題“空心化趨勢下農村社會治理問題研究”（2016B296）的階段性成果】

（作者單位：新鄉(xiāng)醫(yī)學院）