陳文艷，易　斐，李亞非，高媛媛

（1.水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局，100038，北京；2.湖北省發(fā)展和改革委員會，430071，武漢；3.山東省調(diào)水工程技術(shù)研究中心有限公司，250000，濟南）

水資源時空分布不均，水資源分布與土地資源和生產(chǎn)力布局不相匹配，降水和河川徑流年內(nèi)集中程度較高，年際變化較大，是我國的基本水情。根據(jù)中國水資源公報，2016年我國水資源總量32 466.4億m3，全國總供水量達6 040.2億m3，占當年水資源總量的18.6%，其中地表水源供水量4 912.4億m3，地下水源供水量1 057.0億m3，其他水源供水量70.8億m3；生活用水821.6億m3，工業(yè)用水1 308.0億m3，農(nóng)業(yè)用水3 768.0億m3，人工生態(tài)環(huán)境補水142.6億m3。從用水指標來看，2016年全國人均綜合用水量438 m3，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值（當年價）用水量81 m3，萬元工業(yè)增加值（當年價）用水量52.8 m3，水資源利用水平和效率逐步提高，但與世界先進水平相比還存在一定差距。

一、經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源配置的基本需求

隨著我國人口的持續(xù)增加，GDP的快速增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，城市化、工業(yè)化和全球經(jīng)濟一體化進程的日益加快，以及國家宏觀與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，在糧食安全、防洪安全、供水安全、生態(tài)安全以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面都對水資源配置與管理提出新的需求。從糧食安全來看，按照糧食自給率穩(wěn)定在95%以上的要求，據(jù)有關(guān)預(yù)測，必須在強化節(jié)水的前提下，通過新增供水以保障和支撐糧食增產(chǎn)；從防洪安全來看，我國大江大河基本具備了防御中華人民共和國成立以來發(fā)生最大洪水的能力，但防洪減災(zāi)體系非工程措施薄弱，洪水風險管理研究基礎(chǔ)薄弱；從供水安全來看，部分城市由于供水不足長期超采地下水和擠占河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水，北方地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量缺口達幾百億立方米，南方地區(qū)水資源較為豐富，但一些地區(qū)工程性缺水嚴重；從生態(tài)安全來看，目前華北和西北主要流域的水資源開發(fā)均已超過水資源可利用限度，海河更是高達120%以上，河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水被擠占、河流湖泊污染現(xiàn)象時有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境惡化問題亟須通過合理的水資源配置來緩解或根治。

二、水資源配置對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障作用分析

1.工程措施的保障作用分析

近年，我國陸續(xù)建設(shè)了一大批水利工程，其中跨區(qū)域調(diào)水工程成為重要部分。主要包括為解決城市和工業(yè)用水的調(diào)水工程，如南水北調(diào)、引灤入津、引黃濟青、東深供水等；為解決生態(tài)環(huán)境問題的生態(tài)調(diào)水工程，如塔里木河、黑河的生態(tài)調(diào)度以及引黃補淀生態(tài)調(diào)水等；為保障2008年奧運會用水需求利用南水北調(diào)中線京石段向北京市應(yīng)急供水工程。這些工程的實施在進一步優(yōu)化水資源配置的基礎(chǔ)上，為城市供水安全、保護河湖生態(tài)提供了重要保障。

2.非工程措施的保障作用分析

伴隨著水利改革發(fā)展進程加快，我國水資源管理和節(jié)水型社會建設(shè)穩(wěn)步推進，制度建設(shè)不斷加強。最嚴格水資源管理制度劃定了水資源管理“三條紅線”，實行嚴格的水資源論證和取水許可制度，促進了經(jīng)濟發(fā)展量水而行，對高耗水、高污染項目限制審批，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，水資源有償使用制度和水價制度不僅促進了水資源的優(yōu)化配置，還成為促進節(jié)約用水和節(jié)水型社會建設(shè)的有力舉措。

水資源配置工程措施和非工程措施一定程度上為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了堅實的水資源保障，但不可忽視的是現(xiàn)狀水資源配置工作依然存在薄弱環(huán)節(jié)，水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護水平有待進一步提高，水資源配置工程體系有待進一步健全。

三、水資源配置與區(qū)域發(fā)展的適應(yīng)性分析

黨中央、國務(wù)院先后推出了一系列重大戰(zhàn)略，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展、西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略相繼出臺，逐步形成了東部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)四大經(jīng)濟板塊。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，水資源短缺的壓力與日俱增，局部地區(qū)的水資源短缺問題十分突出，因此，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的具體情況，開展區(qū)域水資源短缺風險評價十分必要。

近年，一些學者嘗試建立協(xié)調(diào)度指標模型來定量反映區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源開發(fā)利用的協(xié)調(diào)程度。目前較常采用的指標適應(yīng)度是相對于全區(qū)域平均水平而言的，其計算公式為：

式中，CIj為指標適應(yīng)度，WPCRj為人均水資源相對數(shù)，OPCRj為其他指標相對數(shù)。

綜合以往學者關(guān)于水資源短缺問題評價的方法和經(jīng)驗，本文選取水資源及其利用、區(qū)域發(fā)展和生態(tài)環(huán)境狀況3個方面的代表性指標，對我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源配置適應(yīng)度進行定量評價。主要指標有：

①選取人均水資源量和人均供水量兩個指標反映水資源及其利用情況。人均水資源量可綜合反映區(qū)域發(fā)展的水資源條件，為區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)性指標；人均供水指標反映水資源對區(qū)域發(fā)展支撐能力的影響，人均供水量超過人均水資源量的地區(qū)，一般來說存在利用客水資源的情況，要考慮客水對區(qū)域發(fā)展的影響。

②區(qū)域發(fā)展指標選取人均GDP和人均耕地面積。GDP為區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展水平的綜合性指標，人均GDP則反映區(qū)域人口的富裕程度和生活水平；人均耕地面積是區(qū)域發(fā)展中水資源支撐能力的一個重要方面，體現(xiàn)水資源對區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食生產(chǎn)的保障能力。

③選取Ⅳ類及以下水質(zhì)河長所占比例作為反映區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況的指標。Ⅳ類及以下水質(zhì)基本不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的供水需要，所占比例既反映了區(qū)域水質(zhì)污染的嚴重程度，也考慮了水體本身的自凈功能，該比例越大，則對該地區(qū)的水資源配置能力要求越高，具有一定的區(qū)域可比性。

由于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的水資源支撐能力是上述各項指標的綜合反映，因而需加權(quán)計算這些指標的綜合適應(yīng)度，來反映水資源開發(fā)利用與區(qū)域發(fā)展的適應(yīng)程度。在此設(shè)定綜合適應(yīng)度小于0.25為極不匹配，0.25～0.75為不匹配，0.75～2.5為基本匹配，大于2.5為匹配。據(jù)此評價我國各省（自治區(qū)、直轄市）區(qū)域發(fā)展的水資源支撐能力。

綜合適應(yīng)度模型考慮了區(qū)域內(nèi)水資源及其利用情況、經(jīng)濟社會發(fā)展情況和生態(tài)環(huán)境狀況，對各地區(qū)水資源配置與經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)程度進行了比較全面、合理的評價分析。適應(yīng)程度越低，說明水資源承載能力越差，水資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的制約作用越明顯，更需要通過開源節(jié)流、加強管理、提高用水效率等工程、非工程措施保障區(qū)域的供水安全。

根據(jù)評價結(jié)果，山東、山西、河南、遼寧4個省的區(qū)域發(fā)展與水資源極不匹配，這些地區(qū)的持續(xù)發(fā)展受到水資源嚴重制約；天津、河北、內(nèi)蒙古、吉林、安徽、陜西、甘肅7個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的發(fā)展與水資源不匹配，未來的發(fā)展將進一步受到水資源的制約；基本匹配的有北京、上海、江蘇、浙江、福建、湖北、廣東、海南、四川、寧夏、黑龍江11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），這些地區(qū)通過當?shù)厮Y源或通過實施外調(diào)水，基本實現(xiàn)了水資源配置與區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào)；江西、湖南、廣西、云南、西藏、貴州、青海、重慶、新疆地區(qū)發(fā)展基本不受水資源制約。總體來看，全國近40%的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域發(fā)展與水資源配置不匹配，水資源支撐能力將成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展的限制因素。

四、相關(guān)建議

水資源作為支撐區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)資源，在區(qū)域發(fā)展中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。區(qū)域發(fā)展與水資源配置是相互作用的，一方面區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展要考慮當?shù)氐乃Y源和水環(huán)境承載條件，合理的水資源配置能夠促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化；另一方面，區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也對水資源的配置具有清晰的導向作用。因此統(tǒng)籌做好水資源優(yōu)化配置工作，對保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。

1.必須從宏觀整體全局的角度做好水資源配置工作

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。水資源配置離不開經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境與生態(tài)等組成的復雜系統(tǒng)，做好水資源配置工作必須從宏觀整體全局著眼，把水資源配置工作與我國改革發(fā)展的階段性特征緊密結(jié)合起來，與黨中央、國務(wù)院的系列方針政策和重大戰(zhàn)略部署結(jié)合起來，與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢緊密結(jié)合起來，與國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展布局緊密結(jié)合起來，與建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會緊密結(jié)合起來，在經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境和生態(tài)這一復雜系統(tǒng)中找到水資源坐標，根據(jù)水資源自身的分布特點、循環(huán)規(guī)律和開發(fā)利用情況，統(tǒng)籌兼顧，合理配置。

2.有針對性地做好區(qū)域水資源配置相關(guān)工作

要針對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和水資源稟賦特點，因地制宜，分類指導。西部地區(qū)由于自然歷史原因水利發(fā)展滯后，需要加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高水資源配置能力，促進實現(xiàn)跨越式發(fā)展，同時加強水土保持生態(tài)建設(shè)，保障區(qū)域生態(tài)安全。東北地區(qū)作為國家重要的糧食生產(chǎn)基地和工業(yè)基地，需要在夯實水資源配置基礎(chǔ)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，更加注重加強水資源的節(jié)約和保護，建設(shè)高效、節(jié)水、防污型社會。中部地區(qū)承東啟西、連接南北，是重要的商品糧基地、能源原材料基地和制造業(yè)基地，需要進一步加強防洪減災(zāi)綜合體系建設(shè)，提高水資源利用效率。東部地區(qū)作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的排頭兵，需要進一步強化水資源管理，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，保障重點城市供水安全，加強水污染治理和生態(tài)保護，提高水資源和水環(huán)境承載力。

3.要全面落實最嚴格水資源管理制度，強化水資源節(jié)約集約循環(huán)利用

要加快推進水資源利用方式根本性轉(zhuǎn)變，大力開展國家節(jié)水行動，全面建設(shè)節(jié)水型國家。深入落實最嚴格水資源管理制度，堅持以水定產(chǎn)、以水定城，充分發(fā)揮“三條紅線”約束作用，建立水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，強化節(jié)水指標考核，堅決守住水資源管控紅線。全面推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)，強化高耗水行業(yè)用水管理，淘汰高耗水落后產(chǎn)能，落實新建改建擴建項目節(jié)水 “三同時”制度，加快城市供水管網(wǎng)技術(shù)改造，加大生活節(jié)水力度。同時加大節(jié)水資金投入，加快節(jié)水科技成果轉(zhuǎn)化，全面實施階梯水價，建立健全節(jié)水激勵約束機制。要凝聚全社會節(jié)水合力，大力開展節(jié)水宣傳教育，全面推進節(jié)水型機關(guān)、企業(yè)、學校和社區(qū)建設(shè)。

4.要著力構(gòu)建水利現(xiàn)代化體制機制，不斷提高水資源優(yōu)化配置的“軟實力”

充分考慮水利公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性特點和水流自然資源資產(chǎn)特征，堅持政府和市場兩手發(fā)力，在落實好最嚴格水資源管理、水利“放管服”等舉措的同時，進一步完善水權(quán)水市場、水利工程產(chǎn)權(quán)、水利投融資等體制機制，推進水資源稅、水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)等改革，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。鼓勵各地區(qū)因地制宜創(chuàng)新水利發(fā)展機制，進一步加大依法治水管水力度，著力增強水利管理能力。

5.要積極踐行人與自然和諧共生理念，全面推進水生態(tài)文明建設(shè)

要堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代水利工作方針和水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害統(tǒng)籌治理的治水新思路，著力提升水安全保障能力；堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，全面推進水生態(tài)環(huán)境保護和修復。強化水生態(tài)空間管護，保障河湖生態(tài)流量水量，維護河湖健康生命。統(tǒng)籌生活生態(tài)生產(chǎn)用水，優(yōu)化水資源配置和水工程調(diào)度，引導和促進發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局與水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載能力相均衡。

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