關(guān)鍵詞 責(zé)任倫理 行政自制 制度化 行政問責(zé) 民本

作者簡介：朱志瓊，廣州市司法職業(yè)學(xué)校。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.285

近年來我國學(xué)者提出行政自制這一研究新課題。這一研究論點指的是行政機關(guān)對內(nèi)部機構(gòu)責(zé)任人員進行內(nèi)部約束和管理的形式。行政自制的主要工具和載體是內(nèi)部行政法，包括內(nèi)在約束和外在約束等不同的形式。行政自制即行政主體包括行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織的自我規(guī)制，是行政系統(tǒng)內(nèi)部或者行政主體對自身行使行政職權(quán)時違法或不當(dāng)行為的自我控制調(diào)整以及懲罰，包括上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)、專門行政監(jiān)督機關(guān)對其他機關(guān)的制約，反映在公務(wù)員這一行政管理權(quán)力的具體運行者上，則體現(xiàn)為各種道德性約束與規(guī)范性約束。公務(wù)員的責(zé)任倫理作為一種內(nèi)向的價值，是確立各種道德性約束和規(guī)范性約束必須慮及的前提。加強公務(wù)員的行政責(zé)任意識，保障責(zé)任倫理制度化，是行政自制的有效約束途徑。本文在行政自制視野下探討行政主體責(zé)任倫理與我國傳統(tǒng)行政文化的契合點、責(zé)任倫理制度化進程以及對實現(xiàn)行政自制的作用。

一、責(zé)任倫理的傳統(tǒng)行政文化契合點

學(xué)者張康之在分析中國傳統(tǒng)治理理念與公共行政責(zé)任關(guān)系時說道：“考察中國傳統(tǒng)的治理理念就會發(fā)現(xiàn)，它是一種通過完善‘官的道德修養(yǎng)來提高其道德責(zé)任感的。中國傳統(tǒng)文化注重人的內(nèi)在德性的修養(yǎng)，追求的是‘人皆可為圣人的道德自覺?！?這種道德自覺表現(xiàn)為傳統(tǒng)民本思想，其中包含了“以人為本”的具體理論和思想價值，包括：（1）民為邦本。孟子提出“民為貴，社稷次之。”古代賢明的君主和大臣都明白民眾是國家的根本，“得民心者則得天下”，要使國家繁榮，政局穩(wěn)定，統(tǒng)治者必須為民眾著想，為官者必須清正廉明，發(fā)動百姓的力量，使他們過上豐衣足食的日子。（2）民貴君輕。這一思想在封建社會時期處于絕對的統(tǒng)治地位，是君主集權(quán)從文化、精神、物質(zhì)等方面共同壓制和約束的不平等發(fā)展思想。統(tǒng)治階級要以民為貴，才能夠更加長久的掌握政權(quán)。歷史證明暴政苛政雖然能在短時間內(nèi)讓統(tǒng)治階級將自己的專制擴展到全社會，但水能載舟，亦能覆舟，官逼民反，長期的暴政施壓導(dǎo)致民眾對于政局和生活的無望衍生出反抗情緒，當(dāng)其走投無路時，通過聚集同樣具有反抗情緒的民眾和有一定政治意識的突出領(lǐng)導(dǎo)者，就能夠引起暴亂，威脅統(tǒng)治者統(tǒng)治，從而達(dá)到政權(quán)更替的效果。因此唐太宗愛民，江山社稷穩(wěn)定。而夏桀王、商紂王、秦始皇、漢靈帝對民眾專橫野蠻，最終被廣大民眾所唾棄，落得了亡國的下場。（3）安民與息民。此為諸葛亮提出的重農(nóng)政策之一。每個朝代開始的一段時間里，君主為了恢復(fù)國家的元氣，都會對民眾采取修養(yǎng)生息的措施，力圖依靠民眾的力量發(fā)展國家。朝廷官員和地方官員都必須重視百姓，行政倫理的首要目標(biāo)便是為民著想，做百姓的父母官。（4）富民，這一行政倫理將民生工作推上了前所未有的高度，使民生建設(shè)成為了治理國家的重要思想和手段。歷史上不少開明的君主在農(nóng)、工、商業(yè)上采取惠民措施，提高民眾的生活水平。

民本思想的積極作用在于促使君主和政府官吏以民為重，加強自身的責(zé)任意識和道德境界，做到廉潔、誠信、慎獨、內(nèi)省。傳統(tǒng)的民本思想有其局限性，它絕對不等同于近現(xiàn)代提倡的民主和法治。傳統(tǒng)民本思想是以維護封建君主的專制統(tǒng)治為最終目的，它只是君主實施統(tǒng)治的一種策略和手段。民本思想只是一種行政倫理意識，對封建君主和政府官吏并沒有硬性的約束力，也沒有制度規(guī)范的保障。民本思想也暗含前提：統(tǒng)治階級是父母官，由他們決定為民眾所做的事?，F(xiàn)代公務(wù)員責(zé)任倫理建立在民主基礎(chǔ)上，與法治相融通。民本思想所提倡的為民、內(nèi)省、修身的責(zé)任意識能為現(xiàn)代公務(wù)員責(zé)任倫理提供一個主體建構(gòu)的方向。

二、我國責(zé)任倫理制度化進程：行政問責(zé)視角

責(zé)任倫理一詞最初由西方理論界提出，通過探討人類行為的道德評價準(zhǔn)則，意在說明符合長遠(yuǎn)發(fā)展的人類行為及未來。

在責(zé)任理論中，公共權(quán)力具有強制性的特點。行政機關(guān)在現(xiàn)實生活中的優(yōu)勢地位和權(quán)力擴張態(tài)勢相當(dāng)明顯，因此行使行政管理權(quán)力的行政主體必須具有強烈的責(zé)任意識，尤其應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)，這樣才能從源頭上保證良好的行政自制效果。庫珀結(jié)合“如何處理卡邁克夫人問題”這一案例問題對行政責(zé)任實現(xiàn)途徑從行政倫理學(xué)上進行突破 。解析了責(zé)任沖突的類型，揭示了維持公共組織中的負(fù)責(zé)任行為：即外部控制和內(nèi)部控制兩種方法。從這些定義中看到，責(zé)任倫理實際上是一種行政主體對于其行政行為過程和結(jié)果的預(yù)測和擔(dān)負(fù)起道德責(zé)任的倫理訴求。它并非僅僅要求行政主體停留在道德的內(nèi)在本質(zhì)的提升和內(nèi)在道德境界的凈化層面，更強調(diào)要有相應(yīng)的社會輿論、制度作為其體制性的、條件性的支持。

行政問責(zé)是我國責(zé)任倫理制度化上一項重要體現(xiàn)。行政問責(zé)要求行政主體肩負(fù)起與其行政管理權(quán)力相當(dāng)?shù)牧x務(wù)，對其所作出的行政行為過程和結(jié)果追溯責(zé)任，從制度約束中塑造行政主體的責(zé)任倫理人格。改革開放至今，我國行政問責(zé)經(jīng)歷了由概念提出到制度化發(fā)展的過程，體現(xiàn)為從權(quán)力問責(zé)到制度問責(zé)，由制度問責(zé)趨向于法治問責(zé)。 九十年代末，以權(quán)力問責(zé)為主的行政問責(zé)還沒有明確的制度規(guī)定，主要根據(jù)上級組織或領(lǐng)導(dǎo)的意圖建議，根據(jù)相關(guān)的紀(jì)律處分規(guī)定和法律法規(guī)的個別條款，集中于有重大過錯的、發(fā)生重大事故的領(lǐng)導(dǎo)干部，給予相應(yīng)的行政處分，但隨意性較大。從本世紀(jì)初至今，形成了相對明確或有針對性的問責(zé)制度，在問責(zé)主體、對象、范圍、方式等方面進行了規(guī)定，一定程度上減小了問責(zé)的隨意性。尤其2003年非典事件之后，不同層次、不同區(qū)域的規(guī)定相繼出臺。如2003年5月國務(wù)院頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、2003年7月《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》、2004年1月《天津市人民政府行政責(zé)任問責(zé)制暫行辦法》、2005年1月《海南省行政首長問責(zé)暫行規(guī)定》、2008年9月《廣東省各級政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》、2009年3月《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法（試行）》，等等。這一階段對行政問責(zé)的認(rèn)識集中在提升行政主體行政效能和對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督制約上，如2009年上半年廣東各地有8個單位182人受行政問責(zé)和過錯責(zé)任追究，問責(zé)官員多為違反工作紀(jì)律和工作作風(fēng)不實，受到群眾投訴。但這種制度建設(shè)多是政府和黨在經(jīng)濟不景氣，民眾對于政治問題反映強烈時期所采取的帶有自由裁量性的行為，主要針對個別領(lǐng)域或某一地區(qū)，國家并沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有形成規(guī)范的制度，同時缺乏民主性和廣泛性，難以保證問責(zé)的公平公正。同時，行政問責(zé)的制度設(shè)計突出對行政權(quán)力的外在約束功能，責(zé)任倫理作為制度價值基礎(chǔ)的功用并未得到重視。因而，在行政問責(zé)制度化進程中，對基于責(zé)任倫理基礎(chǔ)上的行政問責(zé)法制化訴求越來越高。2009年7月中共中央、國務(wù)院共同頒布實施了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（簡稱《暫行規(guī)定》）向前邁進一步，盡管在本質(zhì)上這仍然是加強反腐倡廉和完善領(lǐng)導(dǎo)干部行為規(guī)范的制度建設(shè)，但從規(guī)范構(gòu)成上看，《暫行規(guī)定》第一次在國家層面上對問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)范圍、問責(zé)適用、問責(zé)程序、問責(zé)救濟等作了規(guī)定，盡管規(guī)定的內(nèi)容還比較抽象，但一定程度上展現(xiàn)了問責(zé)法律制度的雛形；從功能作用上看，《暫行規(guī)定》對全國各部門、各地區(qū)提供了一個統(tǒng)一的行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，有利于避免各部門、各地區(qū)間的隨意性和差異性，保證問責(zé)的相對公平公正?！稌盒幸?guī)定》是責(zé)任倫理制度化的實踐需要，是邁向行政問責(zé)法制化的開頭。這一過程應(yīng)看到，我國責(zé)任倫理制度化需要自上而下得到落實，行政問責(zé)法治化大勢所趨。

三、責(zé)任倫理：作為行政權(quán)力的自我規(guī)制途徑

中國傳統(tǒng)行政文化突出“內(nèi)圣外王”，民本思想實質(zhì)強調(diào)行政官員對百姓的責(zé)任感，盡管這種責(zé)任感具有較濃厚的道德色彩，沒有從制度上予以保證，與基于人民主權(quán)的現(xiàn)代行政責(zé)任倫理有本質(zhì)區(qū)別，但其倡導(dǎo)個人審慎的責(zé)任倫理使命仍為責(zé)任倫理制度化提供內(nèi)省的價值。行政機關(guān)及其公務(wù)員的責(zé)任既可能源于外部規(guī)則的被動強加，也可能源于內(nèi)部規(guī)則的主動創(chuàng)設(shè)。責(zé)任倫理是以行政機關(guān)及其公務(wù)員行政行為的過程和結(jié)果為邏輯出發(fā)點，適應(yīng)于內(nèi)部規(guī)則的完善，屬于自我約束與自我克制的范疇，構(gòu)成了行政自制的一個有效途徑。當(dāng)然，責(zé)任倫理需要制度化實踐，行政問責(zé)邁出了一步。然而，當(dāng)前的行政問責(zé)只是責(zé)任倫理制度化的雛形，規(guī)范的行政問責(zé)還應(yīng)強化以下方面：（1）完善行政問責(zé)的法理依據(jù)。行政問責(zé)的法律法規(guī)僅僅限于《公務(wù)員法》或一些條例，適用的范圍和內(nèi)容不夠明確細(xì)化。（2）確定行政問責(zé)主體范圍。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則追究責(zé)任的主體僅限于行政機關(guān)首長還是擴大至行使行政權(quán)力的公務(wù)員以及行政公務(wù)人員，不同的行政執(zhí)行主體所受到的處分和懲罰類型。（3）行政問責(zé)程序不健全。在問責(zé)程序啟動之后，執(zhí)行聽取報告、質(zhì)詢、調(diào)查、罷免、撤職、撤銷等問責(zé)環(huán)節(jié)不夠明確。（4）問責(zé)的種類設(shè)置。責(zé)任的種類包括，法律責(zé)任和政治責(zé)任。其中：教育談話、書面檢查、取消當(dāng)年評優(yōu)資格、取消當(dāng)年年度考核獎、通報批評、暫扣或注銷行政執(zhí)法證件、調(diào)離執(zhí)法或工作崗位、免職、辭退、給予行政處分屬于內(nèi)部行政行為的處分種類，主要針對有行政公務(wù)員。然而對于行政委托下行政公務(wù)人員承擔(dān)責(zé)任的形式不明確。應(yīng)該有針對性的對行政級別、崗位性質(zhì)以及職能專業(yè)化屬性設(shè)置責(zé)任種類。（5）被追究責(zé)任者的救濟途徑。目前大多數(shù)地方政府的問責(zé)規(guī)定沒有重視被追究者權(quán)利的保護，救濟渠道有限，如申訴、仲裁等。 行政問責(zé)以責(zé)任倫理為依據(jù)，目的是以制度約束、塑造行政機關(guān)和公務(wù)員的責(zé)任倫理人格，為實現(xiàn)行政自制提供內(nèi)部規(guī)則運轉(zhuǎn)，因此要避免實踐中行政問責(zé)的隨意性和形式化，從公正的角度確保行政問責(zé)功能的實現(xiàn)。

責(zé)任倫理雖然是西方實踐與理論的產(chǎn)物，但它強調(diào)個人對行為和結(jié)果的前瞻意識和責(zé)任意識，這與我國傳統(tǒng)行政文化中民本思想強調(diào)的個人責(zé)任感和使命感在人格維度上有契合處。這使得當(dāng)前的行政問責(zé)完善上更具目標(biāo)性和價值性，是作為具有行政行為能力的行政機關(guān)以及實際履行行政管理權(quán)力的公務(wù)員主動規(guī)制自我權(quán)力的制度實踐，是行政自制實現(xiàn)途徑之一，與其他類型行政自制、他制共同構(gòu)成行政權(quán)力監(jiān)督和制約體系。

注釋：

崔卓蘭、于立深. 行政自制與中國行政法治發(fā)展.法學(xué)研究.2010（1）.

張康之. 公共行政中的責(zé)任與信念.中國人民大學(xué)學(xué)報.2001（3）.

韓鍇. 中國民本思想特點芻議.浙江社會科學(xué). 2006（4）.

[德]馬克斯·韋伯著. 馮克利譯.學(xué)術(shù)與政治.上海：三聯(lián)書店.1998.116.

[美]特里·L·庫珀著.張秀琴譯.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑.北京：中國人民大學(xué)出版社.2001.66-84.