陳楓楠，文衛(wèi)兵，洪 倩，梁 冬，嚴福章

(國網(wǎng)經(jīng)濟技術(shù)研究院有限公司，北京 100029)

0 引言

生態(tài)文明理念自2012年起被提升到與經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)同等重要的地位，十八大報告做出了大力推進生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策，生態(tài)監(jiān)管也隨之發(fā)展。自2015年初生效的《中華人民共和國環(huán)境保護法》實施以來， 環(huán)境執(zhí)法的新范式被開啟。2015年提出了對自然生態(tài)進行整體保護的要求[1]。2017年明確提出了嚴守生態(tài)紅線的責(zé)任，并給出了劃定生態(tài)保護紅線的時間表和路線圖[2]。2018年3月國務(wù)院機構(gòu)改革，重塑了生態(tài)環(huán)境治理的頂層機構(gòu)，將生態(tài)環(huán)境保護職能整合到新組建的生態(tài)環(huán)境部和自然資源部[3]。由此可見，隨著生態(tài)文明路線圖的具體化和高效化，生態(tài)監(jiān)管將呈現(xiàn)更加嚴格和規(guī)范的態(tài)勢。輸變電工程需考慮的生態(tài)敏感區(qū)包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、海洋特別保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)和生態(tài)保護紅線。鑒于輸變電工程幾乎不涉及到海洋特別保護區(qū)，因此選取其中幾個生態(tài)敏感區(qū)進行研究。

1 自然保護區(qū)的生態(tài)監(jiān)管政策

1.1 自然保護區(qū)生態(tài)監(jiān)管政策的發(fā)展

1999年原國家環(huán)?？偩謱ι婕白匀槐Ｗo區(qū)的環(huán)境影響報告書的審批權(quán)限提出要求，涉及國家級自然保護區(qū)的地方管理項目，其環(huán)境影響報告書的審批必須事先征得國家環(huán)?？偩滞?。涉及地方級自然保護區(qū)的地方管理項目，由省環(huán)境保護行政主管部門審批。在自然保護區(qū)外圍保護地帶建設(shè)但對自然保護區(qū)的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能有影響的項目，在批復(fù)環(huán)境影響報告書前須經(jīng)該自然保護區(qū)相應(yīng)級別的環(huán)境保護行政主管部門同意。2015年原環(huán)境保護部對涉及自然保護區(qū)的環(huán)境影響報告書的審批權(quán)限進行了調(diào)整，將涉及國家級自然保護區(qū)的省級(市級、縣級)管理的建設(shè)項目，有關(guān)生態(tài)影響的審查由國家環(huán)境保護總局調(diào)整為省級環(huán)境保護部門，涉及國家級自然保護區(qū)的項目，建設(shè)前須征得省級以上自然保護區(qū)主管部門同意并接受監(jiān)督。2016年，原環(huán)境保護部輻射司對輸變電建設(shè)項目的重大變動提出要求，一是在項目開工建設(shè)前，要對工程最終設(shè)計方案與環(huán)評方案進行梳理對比，若構(gòu)成重大變動則對變動內(nèi)容進行環(huán)境影響評價并重新報批；二是在項目建設(shè)過程中，若發(fā)生重大變動則在實施前對變動內(nèi)容進行環(huán)境影響評價并重新報批。其中，因輸變電工程路徑、站址等發(fā)生變化導(dǎo)致進入新的自然保護區(qū)列為重大變動之一[4]。2018年要求，即以穿越或者占用國家級自然保護區(qū)的方式修筑臨時設(shè)施和永久設(shè)施，應(yīng)當向國家林業(yè)局提出申請，并提交相關(guān)材料。在項目建設(shè)可能影響到自然保護區(qū)域內(nèi)野生動物遷徙洄游通道時，針對國家重點保護野生動物，要征求國務(wù)院野生動物保護主管部門意見，針對地方重點保護野生動物應(yīng)當征求省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動物保護主管部門意見?？赡苡绊懙阶匀槐Ｗo區(qū)域內(nèi)野生植物生長環(huán)境時，需征求野生植物行政主管部門意見。

1.2 自然保護區(qū)功能區(qū)保護要求

自然保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三類功能區(qū)。禁止在自然保護區(qū)內(nèi)開礦、開墾、挖沙、采石，核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施，實驗區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施，禁止破壞國家和地方重點保護水生野生動物、野生動物生息繁衍的水域、場所和生存條件；禁止或限制在水土流失嚴重及生態(tài)脆弱地區(qū)可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動，嚴格保護植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等；禁止在荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原上采挖植物和從事破壞草原植被的其它活動。外圍保護地帶內(nèi)不得損害環(huán)境質(zhì)量。未分區(qū)則依照核心區(qū)和緩沖區(qū)的規(guī)定。

2 風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)監(jiān)管政策

2.1 風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)監(jiān)管政策的發(fā)展

1993年，建設(shè)部要求在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)工程需經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)審查同意，按規(guī)劃進行建設(shè)的項目，必須與周圍景觀和環(huán)境相協(xié)調(diào)。2006年，國務(wù)院要求在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)從事建設(shè)活動應(yīng)當經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)審核后辦理審批手續(xù)。已建的與風(fēng)景名勝資源保護無關(guān)的建筑物需要逐步遷出。2014年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要求，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃未經(jīng)批準的不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動。2016年，原環(huán)境保護部輻射司對輸變電建設(shè)項目的重大變動提出要求，其中，因輸變電工程路徑、站址等發(fā)生變化導(dǎo)致進入新的風(fēng)景名勝區(qū)列為重大變動之一[5]。

2.2 風(fēng)景名勝區(qū)功能區(qū)保護要求

2006年新條例施行后，不再有外圍保護地帶，功能區(qū)劃分為核心景區(qū)和其它景區(qū)，其中，核心景區(qū)內(nèi)不能建設(shè)與風(fēng)景名勝資源保護無關(guān)的建筑物。禁止在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進行開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動；禁止修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設(shè)施；禁止在景物或者設(shè)施上刻劃、涂污；在風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護地帶內(nèi)，禁止建設(shè)和游覽無關(guān)以及破壞景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的項目和設(shè)施；禁止在游人集中的游覽區(qū)和自然環(huán)境保留地內(nèi)建設(shè)大型工程設(shè)施。

3 世界文化和自然遺產(chǎn)地的生態(tài)監(jiān)管政策

1972年，根據(jù)聯(lián)合國教科文組織公約要求，除按照世界遺產(chǎn)總體規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和其它公共設(shè)施外，在世界文化和自然遺產(chǎn)地范圍內(nèi)，嚴禁一切污染環(huán)境、破壞生態(tài)和造成水土流失的活動。2016年，原環(huán)境保護部輻射司對輸變電建設(shè)項目的重大變動提出要求，其中，因輸變電工程路徑、站址等發(fā)生變化導(dǎo)致進入新的世界文化和自然遺產(chǎn)地列為重大變動之一。

文化遺產(chǎn)一般分為核心區(qū)和緩沖區(qū)；文化遺產(chǎn)中的文物保護單位，一般劃定有保護范圍和建設(shè)控制地帶；自然遺產(chǎn)與自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等交錯分布，其功能區(qū)劃分形式相對多樣。世界遺產(chǎn)地范圍內(nèi)實行絕對保護，不能建設(shè)污染環(huán)境、破壞生態(tài)和造成水土流失的設(shè)施；不能進行損害或破壞世界遺產(chǎn)資源的活動；禁止工程建設(shè)。

4 飲用水水源保護區(qū)的生態(tài)監(jiān)管政策

1984年，中華人民共和國水污染防治法明確了優(yōu)先保護飲用水水源的要求。1989年，國家環(huán)境保護局聯(lián)合衛(wèi)生部、建設(shè)部、水利部、地礦部共同提出了對飲用水水源保護區(qū)內(nèi)建設(shè)活動的要求，禁止一切破壞水環(huán)境生態(tài)平衡的活動以及破壞水源林、護岸林、與水源保護相關(guān)植被的活動。1991年，中華人民共和國水土保持法提出了國家加強飲用水水源保護區(qū)水土流失的預(yù)防和治理的要求。2006年，原國家環(huán)境保護總局提出，涉及生活飲用水水源保護區(qū)的建設(shè)項目，應(yīng)當符合環(huán)境管理規(guī)定，并事先取得有關(guān)部門同意。2012年，原環(huán)境保護部提出要加強涉及飲用水水源保護區(qū)建設(shè)項目的環(huán)評監(jiān)管，對擅自在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)開工建設(shè)的，依法予以處罰。2016年，原環(huán)境保護部輻射司對輸變電建設(shè)項目的重大變動提出要求，其中，因輸變電工程路徑、站址等發(fā)生變化導(dǎo)致進入新的飲用水水源保護區(qū)列為重大變動之一[6]。

飲用水地表水源的一級保護區(qū)內(nèi)，禁止新建、擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目，禁止從事可能污染飲用水水體的活動，禁止向水域排放污水；二級保護區(qū)內(nèi)，禁止新建、改建、擴建排放污染物的建設(shè)項目；準保護區(qū)內(nèi)，禁止新建、擴建對水體污染嚴重的建設(shè)項目，改建項目不得增加排污量。飲用水地下水源的一級保護區(qū)內(nèi)，禁止建設(shè)與取水設(shè)施無關(guān)的建筑物；二級保護區(qū)，礦物油類堆放場所必須有防雨、防滲措施。禁止向飲用水水源保護區(qū)內(nèi)水域傾倒廢棄物；禁止設(shè)置排污口；禁止向水體排放油類；禁止在水體清洗裝貯過油類的車輛和容器。

5 生態(tài)保護紅線的生態(tài)監(jiān)管政策

2011年10月，國務(wù)院明確要求加大生態(tài)保護力度，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。2013年11月，中共中央提出加快生態(tài)文明制度建設(shè)，要劃定生態(tài)保護紅線，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制[7]。2014年4月，環(huán)境保護法提出在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。2016年7月，原環(huán)境保護部將生態(tài)保護紅線列為建設(shè)項目環(huán)境影響評價中需重點關(guān)注的對象，要求以生態(tài)保護紅線等為手段，改進環(huán)評管理體系。2017年2月，給出了劃定生態(tài)保護紅線的時間表和路線圖，同時確立了生態(tài)保護紅線優(yōu)先地位。隨著生態(tài)保護紅線劃定方案的逐步出臺，輸變電工程越來越多受到生態(tài)紅線的制約，目前生態(tài)紅線存在“納入類別不一致”、“納入級別不一致”、“劃定類別不一致”、“分級管控要求不一致”、“分級區(qū)劃不一致”等問題，地區(qū)差異較大。

6 結(jié)論與建議

對于輸變電工程而言，自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)不能進行工程建設(shè)，原則上，實驗區(qū)內(nèi)不得建設(shè)變電站(換流站)，在無法避讓的情況下，輸電線路可以經(jīng)過實驗區(qū)，但要取得相應(yīng)行政主管部門同意。風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)內(nèi)不能進行工程項目建設(shè)，在其它景區(qū)建設(shè)時，應(yīng)當經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)審核后辦理審批手續(xù)。世界文化和自然遺產(chǎn)地范圍內(nèi)不能進行工程建設(shè)。飲用水源保護區(qū)的一級保護區(qū)內(nèi)不能進行工程建設(shè)，二級保護區(qū)和準保護區(qū)內(nèi)建設(shè)要征求飲用水源保護區(qū)主管部門的同意，并且在不能向二級保護區(qū)內(nèi)水體排放污染物，保證在準保護區(qū)內(nèi)的廢水排放符合國家及地方標準。生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)以避免涉及生態(tài)紅線為原則，在無法避讓的情況下，需要提前明確主管部門對不同管控區(qū)內(nèi)穿越和跨越的要求。

鑒于新一輪的國務(wù)院機構(gòu)改革，在輸變電工程生態(tài)環(huán)境保護工作中，環(huán)境保護部(自然保護區(qū)、飲用水源保護區(qū))、國土資源部(自然保護區(qū))、水利部(飲用水源保護區(qū))、農(nóng)業(yè)部(自然保護區(qū))、國家海洋局和國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會的部分都歸屬到生態(tài)環(huán)境部，自然資源部也明確了劃定生態(tài)紅線和管理自然保護區(qū)主管單位的職能，未來是否將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地)、文化及文物部門(世界文化和自然遺產(chǎn)地)的管理職能整合并調(diào)整，需要持續(xù)關(guān)注。