李錦

摘 要：農(nóng)作物秸稈焚燒不僅造成資源浪費，而且會帶來環(huán)境污染、威脅交通安全等危害。多年來，江蘇省對秸稈焚燒采取多種治理措施，但收效并不明顯。通過對政策系統(tǒng)梳理和實地調(diào)研，摸清全省的治理現(xiàn)狀、分析問題存在的矛盾根源，并結(jié)合江蘇省實際，提出綜合治理的對策措施。

關(guān)鍵詞：秸稈禁燒；矛盾分析；綜合治理

中圖分類號：X322 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）05-0009-01

江蘇作為我國經(jīng)濟強省和農(nóng)業(yè)大省，多年來，在秸稈焚燒治理工作上，一直采取嚴(yán)厲的治理措施。但無論是“禁燒”政策還是秸稈綜合利用政策都沒有有效解決問題，政策失靈使秸稈焚燒治理陷入困境，亟需尋找新的破解思路。

1 治理現(xiàn)狀

江蘇省歷來重視秸稈焚燒治理工作。2009年出臺了《江蘇省秸稈焚燒工作考核辦法》，制定了嚴(yán)格的秸稈禁燒考核指標(biāo)及評分標(biāo)準(zhǔn)，2012年開始對全省秸稈焚燒的“第一把火”進(jìn)行處罰，從全省通報到對責(zé)任人停職、處分、免職，處罰力度不斷加大。除了嚴(yán)格的行政命令外，江蘇省還采取了給予秸稈還田補貼、支持用秸稈培植食用菌等一系列綜合措施。2013年發(fā)布了《江蘇省秸稈機械化還田推進(jìn)工作實施辦法》，規(guī)定省級秸稈還田補助資金標(biāo)準(zhǔn)。其次，利用秸稈進(jìn)行生物質(zhì)發(fā)電、培植食用菌等方式也在江蘇部分地區(qū)進(jìn)行推廣。

但多年過去了，無論是行政命令還是秸稈綜合利用促進(jìn)政策，從效果上來看并不理想。從衛(wèi)星監(jiān)測結(jié)果還是從現(xiàn)場監(jiān)測結(jié)果看，全省13個地級市，無論經(jīng)濟發(fā)展情況如何、秸稈禁燒工作力度多大，全省秸稈焚燒治理工作并沒有從根本上得到好轉(zhuǎn)，形勢不容樂觀。

2 矛盾分析

2.1 秸稈焚燒的合理性和秸稈禁燒的合法性分析

對秸稈焚燒行為進(jìn)行治理，看似只是政府部門治理環(huán)境的一項舉措，但是，在依法行政、建設(shè)法治國家的大環(huán)境下，我們有必要對政府治理秸稈焚燒行為的合法性與合理性進(jìn)行分析，為政府開展治理行動取得法律上的支持。

根據(jù)《憲法》第13條、《民法通則》第71條和《物權(quán)法》第4條等相關(guān)法律規(guī)定，對于作為農(nóng)民私有財產(chǎn)的農(nóng)作物秸稈，農(nóng)民依法對其享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。秸稈焚燒是農(nóng)民對私有財產(chǎn)行使處分權(quán)的一種方式，而秸稈禁燒是對農(nóng)民個人權(quán)利限制。因此，秸稈焚燒的行為對農(nóng)民來講具有合理性。

但依照《憲法》第51條規(guī)定，公民在行使個人權(quán)利時，不得損害國家、社會、集體和他人的自由和權(quán)利。由于焚燒秸稈破壞了生態(tài)環(huán)境、加重了大氣污染程度、容易釀成火災(zāi)等危害，損害了大多數(shù)人的“公共利益”。因此，政府禁止焚燒秸稈的行為又具有合法性。當(dāng)農(nóng)民的個人權(quán)利與社會公共利益發(fā)生沖突時，國家基于維護(hù)社會公共利益的需要，對農(nóng)民焚燒秸稈的自由進(jìn)行限制，理應(yīng)對其進(jìn)行合理補償。但在江蘇省的禁燒秸稈規(guī)定中，明確了禁燒以及違反規(guī)定的處罰，而補償額度極低，秸稈還田補助資金為每畝10元，對于經(jīng)濟強省、人均收入較高的江蘇來說，10元的補貼根本無法調(diào)動農(nóng)民的積極性。政府一味用行政手段來限制農(nóng)民的合法權(quán)利，其做法本身存在質(zhì)疑。

2.2 秸稈禁燒的投入和秸稈還田的收益分析

采用秸稈還田補貼政策在一定程度上可以降低農(nóng)戶焚燒秸稈的意愿和行為，但要真正將農(nóng)民的秸稈還田意愿轉(zhuǎn)化為秸稈還田行為，還存在很大障礙。當(dāng)前秸稈還田補貼的標(biāo)準(zhǔn)過低，江蘇省補貼標(biāo)準(zhǔn)僅為每畝10元，加上地方配套補貼，最多能達(dá)到每畝20元。而秸稈還田需要經(jīng)過秸稈收集、粉碎、拋撒等工序，其畝均機械投入成本約為40元，再加上人工成本，費用會更高，20元的補貼額度占秸稈還田成本的不足50%。同時，根據(jù)對丹陽市的一項調(diào)查顯示，近70%的農(nóng)戶認(rèn)為秸稈還田達(dá)不到預(yù)期的增產(chǎn)增收效果，說明農(nóng)民自身對秸稈還田的作用并不認(rèn)可。

確定的投入成本和不確定的成果收益，造成了農(nóng)民秸稈還田的積極性大大降低。而對于利用秸稈制作沼氣、發(fā)電等方式，由于技術(shù)受限、成本過高等因素，短期內(nèi)難以推廣實施。因此，如前文提到的，國家基于保護(hù)“公共利益”而對農(nóng)民的焚燒行為進(jìn)行限制具有合法性，但是單純站在社會公益的角度對農(nóng)民私益進(jìn)行限制，又沒有合理的經(jīng)濟補償，對于原本處于弱勢的農(nóng)民群體來說是不公平的。

2.3 秸稈禁燒的立法困境和基層執(zhí)法困境分析

從立法層面看，目前，我國現(xiàn)行高位階的法律、法規(guī)關(guān)于治理秸稈焚燒的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性。低階位的法律規(guī)范性文件又缺乏執(zhí)行力。例如，2009年江蘇省人大常委會通過的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》第2條規(guī)定“縣級以上地方人民政府建立由發(fā)展和改革、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、財政、科技、公安、交通等部門參加的協(xié)調(diào)機制，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)分工，密切配合，共同做好秸稈綜合利用和禁燒工作?！钡劣谶@些部門如何協(xié)調(diào)、由誰牽頭協(xié)調(diào)以及怎樣的分工等問題，并沒有詳細(xì)的規(guī)定，因此，缺乏可操作性。

從執(zhí)法層面看，由于查處成本高，面對焚燒范圍廣、焚燒周期長、焚燒速度快執(zhí)法對象不確定的特點，有限的執(zhí)法人員很難做到執(zhí)法到位。江蘇省尤其是蘇南地區(qū)，由于河流穿梭其中，土地較為支離，秸稈焚燒零星分散，存在大量管控盲區(qū)，不利于執(zhí)法管控。同時，由于立法規(guī)定過于模糊，沒有明確誰是主導(dǎo)誰是輔助，各環(huán)境保護(hù)主管部門和相關(guān)聯(lián)合執(zhí)法部門聯(lián)合監(jiān)管時，常?；ハ嗤普?，執(zhí)法人員常常無法處理違法行為。

3 綜合治理

3.1 建立健全現(xiàn)有法規(guī)體系，加大執(zhí)法監(jiān)管力度

江蘇省2009年通過的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》，屬于地方性規(guī)章，具有一定的法的效力，但在實踐中的影響力和執(zhí)行力明顯不足。全省13個地級市相關(guān)法律文件，多為通知、通告、實施意見等形式，其執(zhí)行力和強制力不夠。必須要制定具體的地方性法規(guī)，給予較高位階的法律規(guī)制。完善各地秸稈禁燒法律文件的具體規(guī)定，對處罰標(biāo)準(zhǔn)和補貼政策予以明確和詳細(xì)的規(guī)定，增強秸稈禁燒工作的可操作性和可實施性，為秸稈禁燒中各政府部門的聯(lián)合執(zhí)法提供具體、可行的執(zhí)法依據(jù)。受秸稈焚燒行為發(fā)生的地理環(huán)境影響，秸稈禁燒工作亟須基層政府和基層群眾自治性組織的干部的鼎力支持，層層簽訂秸稈禁燒工作目標(biāo)責(zé)任狀，并確保層層落實。同時為了杜絕多個部門推諉責(zé)任，踢皮球的現(xiàn)象出現(xiàn)，還需確定各處理主體的具體責(zé)任和義務(wù)。

3.2 建立合理的補償機制，創(chuàng)新綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈

秸稈焚燒得不到有效遏制的一個重要原因是缺乏有效的補償和激勵機制。必須建立一套政策上可行、所需成本較低、操作性較強的補償機制，讓農(nóng)民從新政策中獲得更多的經(jīng)濟利益，提高農(nóng)民秸稈禁燒的積極性。由于江蘇省的蘇南、蘇中和蘇北三個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異較大，補貼制度應(yīng)由省級政府牽頭，各地級市制定符合本地實際的補償制度。同時，應(yīng)該看到，對農(nóng)民進(jìn)行合理的經(jīng)濟補償只是治標(biāo)，要想從根本上治理秸稈焚燒問題，政府必須想方設(shè)法促進(jìn)和完善秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈的形成，通過技術(shù)創(chuàng)新和制度扶持，培育一批秸稈綜合利用企業(yè)，使秸稈真正有“用武之地”。

3.3 利用多種教育形式，提高農(nóng)民環(huán)保參與意識

農(nóng)民自覺參與環(huán)境保護(hù)，是控制秸稈焚燒污染的最有效途徑?？梢酝ㄟ^正規(guī)教育和非正規(guī)教育來增強農(nóng)戶的環(huán)境意識。前者是通過在義務(wù)教育階段設(shè)置相關(guān)課程，從小培養(yǎng)孩子的環(huán)保意識。后者是通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、傳單等形式，向公眾講授農(nóng)業(yè)污染對環(huán)境和人體健康的影響。政府可充分利用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)和宣傳欄等多種形式，積極向農(nóng)民宣傳有關(guān)禁燒秸稈的法規(guī)和政策，宣傳秸稈焚燒對環(huán)境、交通運輸、農(nóng)民自身身體健康和土壤結(jié)構(gòu)等造成的危害性，提高農(nóng)民對焚燒秸稈危害性的認(rèn)識程度，增強農(nóng)民的法律意識，增強秸稈禁燒的意愿自覺。

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