邢鴻飛 顧 菁

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)的概念述評(píng)

學(xué)者們基于不同角度，對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的概念提出了不同看法。有學(xué)者主張，政府購(gòu)買公共服務(wù)，是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費(fèi)用。①王浦劬、[美]萊斯特.M.薩拉蒙等：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究：中國(guó)與全球經(jīng)濟(jì)分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第1-2頁(yè)。該觀點(diǎn)通過事實(shí)數(shù)據(jù)或現(xiàn)象的收集與實(shí)證性的分析研究，在人們面前具體清楚地展現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)是什么樣的事物或現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)是指政府將原來由其直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，這是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)價(jià)兌現(xiàn)”的新型政府提供公共服務(wù)方式。②焦述英：《關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的探討》，《行政與法》2010年第5期。該觀點(diǎn)從政府購(gòu)買公共服務(wù)的原因、目標(biāo)角度闡述其核心內(nèi)容。還有學(xué)者認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)是指根據(jù)預(yù)先訂立的合同，由政府財(cái)政提供資金并由政府向服務(wù)提供者購(gòu)買其提供的商品、服務(wù)或公共設(shè)施，以滿足使用者服務(wù)需求的一種制度安排和實(shí)施機(jī)制。③彭浩：《借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)》，《財(cái)政研究》2010年第7期。該觀點(diǎn)從政府購(gòu)買公共服務(wù)的本質(zhì)屬性為內(nèi)容說明了什么是政府購(gòu)買公共服務(wù)。

上述觀點(diǎn)對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵表達(dá)各有優(yōu)勢(shì)，但鑒于政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種實(shí)踐性很強(qiáng)的新模式，對(duì)其界定既要經(jīng)得起理論推敲，又要經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)。經(jīng)過分析研究，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種新型公共服務(wù)供給模式。因傳統(tǒng)的政府全局、全能地提供社會(huì)公眾所需的公共服務(wù)模式已不能滿足社會(huì)公眾需求和不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，為了有效利用有限資源，保證公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，由更專業(yè)的組織做其專業(yè)內(nèi)的事，政府將原本應(yīng)由自己提供的公共服務(wù)，通過公平競(jìng)爭(zhēng)選定有資質(zhì)的營(yíng)利性組織、非營(yíng)利性組織、自然人等第三方作為承接主體，與其簽訂合同，將公共服務(wù)的供給交由簽約的第三方實(shí)施，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督合同履行，并以財(cái)政資金支付報(bào)酬。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)的政府監(jiān)管責(zé)任的基本屬性

西方盛傳授權(quán)原理，據(jù)此認(rèn)為政府與服務(wù)提供商簽訂的政府購(gòu)買公共服務(wù)合同是授權(quán)的產(chǎn)物，通過簽訂合同，將部分政府職能轉(zhuǎn)移到服務(wù)提供商身上，進(jìn)而構(gòu)建了公私混合的體系。①[以色列]Daphne Barak-Erez：《民營(yíng)化時(shí)代的政府行為》，胡敏潔譯，載《行政法論叢》第13卷，法律出版社2010年版，第429-450頁(yè)。根據(jù)上述背景下的政府將職權(quán)授予承接主體的授權(quán)理論，實(shí)質(zhì)意義上被授權(quán)組織是政府職權(quán)的延伸，當(dāng)被授權(quán)組織行使被授予的職權(quán)時(shí)，其法律地位等同于政府機(jī)關(guān)。這種制度設(shè)計(jì)不太契合我國(guó)實(shí)踐，我國(guó)行政職權(quán)的授予必須采用法律、法規(guī)的授權(quán)模式，基于公務(wù)特許合同不能引發(fā)授權(quán)后果，只能產(chǎn)生委托效力。

根據(jù)我國(guó)憲法法律體系，政府職責(zé)在于管理公共事務(wù)，維護(hù)公共利益，政府購(gòu)買公共服務(wù)正是政府履行職責(zé)的具體體現(xiàn)。雖然國(guó)家法律、政策積極提倡、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)的供給，這只是政府用以合理配置資源、轉(zhuǎn)變政府職能的手段，僅僅意味著通過公共服務(wù)供給主體的改變，政府由直接提供者變?yōu)殚g接提供者，但政府責(zé)任并未轉(zhuǎn)移，政府權(quán)力也未放棄。政府不可能也不應(yīng)該退出公共服務(wù)供給領(lǐng)域，其仍然是公共服務(wù)的法定供給主體，只不過是基于簡(jiǎn)政放權(quán)的改革理念和制度安排，通過購(gòu)買公共服務(wù)的方式，最大限度地提升政府管理能力和水平，實(shí)現(xiàn)行政績(jī)效的最大化。

伴隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的落實(shí)，越來越多的社會(huì)組織開始承擔(dān)原來由政府承擔(dān)的行政任務(wù)?！爱?dāng)政府深深地卷入私人行為，盡管這些行為具有私行為的現(xiàn)象，但從本質(zhì)上來看仍然可以被視為政府行為”。②[英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國(guó)行政法教科書》，楊偉東譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第551-569頁(yè)。公共服務(wù)事關(guān)公共目的和多數(shù)公民的權(quán)益，理應(yīng)由國(guó)家公共職能予以保障。但政府出于簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，采用購(gòu)買公共服務(wù)的方式尋找合作伙伴，由原來的劃槳人變換成掌舵人，政府不再是公共服務(wù)的直接提供者，而轉(zhuǎn)由第三方平臺(tái)為廣大民眾直接提供公共服務(wù)。這一轉(zhuǎn)變從表面上看，政府似乎退出了公共服務(wù)的直接供給領(lǐng)域，廣大民眾也不再依賴政府而是依賴服務(wù)提供商提供公共服務(wù)。但本質(zhì)上講，民眾所依賴的是公共服務(wù)而不是服務(wù)提供商。此項(xiàng)公共服務(wù)的供給主體雖由政府轉(zhuǎn)為服務(wù)提供商，公共服務(wù)的供給作為一項(xiàng)政府職能的本質(zhì)屬性并未發(fā)生變化，此項(xiàng)改革改變的僅僅是政府在其間的外在角色，其內(nèi)在職責(zé)并無減損，其法定監(jiān)管責(zé)任更不容推卸。

在政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中，積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府通過合同約定，盡可能以最低成本將公共服務(wù)供給交由承接主體完成。承接主體可能出于利益最大化的商業(yè)目的，亦或由于情勢(shì)變更，無法提供滿足社會(huì)公眾需要質(zhì)量的公共服務(wù)，從而導(dǎo)致社會(huì)公共權(quán)益受損。為維護(hù)和保障公共利益，政府對(duì)交由第三方平臺(tái)承接的公共服務(wù)供給事項(xiàng)非但不能放手不管，還得加大對(duì)服務(wù)提供商依約供給行為的監(jiān)督與控制，實(shí)行強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。一旦出現(xiàn)服務(wù)提供商履約不能或怠于履約時(shí)，政府將立即行使單方解約權(quán)，及時(shí)更換服務(wù)提供主體，并對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的不利后果施以挽救措施，保障公共服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)公共利益?？梢?，政府對(duì)公共服務(wù)供給的第三方履行義務(wù)的監(jiān)管，應(yīng)貫穿其義務(wù)履行的全過程、全方位，政府絕不能因所謂的“義務(wù)轉(zhuǎn)嫁”而高枕無憂。

綜上所述，公共服務(wù)的供給仍是政府的職責(zé)，并不因?yàn)楣┙o主體的變化而發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。在符合法律規(guī)定的條件下，由政府和承接主體締結(jié)契約，將公共服務(wù)供給義務(wù)交由第三方平臺(tái)承接，再由服務(wù)提供商依照法定程序向民眾提供服務(wù)。但由于公共服務(wù)供給是法律賦予政府的法定職責(zé)，此項(xiàng)義務(wù)交由承接主體具體實(shí)施的終極效力仍然歸屬于政府，政府對(duì)公共服務(wù)供給所承擔(dān)的是兜底責(zé)任和最終責(zé)任，不得用任何理由、任何借口予以推諉。為了有效防止公共服務(wù)供給不到位等情形的發(fā)生，政府有必要對(duì)服務(wù)提供商的公共服務(wù)過程依法予以監(jiān)管、控制，以防民眾權(quán)益受損，或者在民眾權(quán)益遭受侵害時(shí)立即采取措施，防止損害擴(kuò)大，最大限度地維護(hù)公共利益。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)作為一種新型政府治理模式，要實(shí)現(xiàn)其內(nèi)在價(jià)值，發(fā)揮高效、低成本的作用，完善監(jiān)管機(jī)制非常重要。

三、我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的政府監(jiān)管的制度缺失

（一）法律制度層面：監(jiān)管依據(jù)不足

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第2條第二款的規(guī)定，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。基于此，政府購(gòu)買公共服務(wù)是政府采購(gòu)中以服務(wù)為購(gòu)買對(duì)象的一種采購(gòu)方式，當(dāng)然可以適用《政府采購(gòu)法》。但由于政府購(gòu)買公共服務(wù)有著不同于一般政府采購(gòu)的特殊性，特別是對(duì)其實(shí)施的政府監(jiān)管跟一般政府采購(gòu)監(jiān)管相比更具復(fù)雜性，因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)除適用《政府采購(gòu)法》外，還應(yīng)有其他特別法依據(jù)。

我國(guó)有關(guān)政府購(gòu)買公共服務(wù)的立法實(shí)踐已經(jīng)啟動(dòng)，各級(jí)、各地政府及其工作部門紛紛出臺(tái)了相關(guān)政策性、規(guī)范性文件，但其法律位階普遍不高，法律規(guī)范的表現(xiàn)形式也不夠完備。根據(jù)2013年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))的部署，財(cái)政部、民政部和工商總局于2014年12月15日聯(lián)合發(fā)布了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)），接著，2016年11月30日財(cái)政部和中央編辦又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作的意見》（財(cái)綜[2016]53號(hào)），上述文件雖然是《政府采購(gòu)法》之外效力等級(jí)較高的法律規(guī)范，特別是2014年的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》以三部門聯(lián)合制定發(fā)布規(guī)章的形式，在明確政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)遵循的基本原則的基礎(chǔ)上，圍繞購(gòu)買主體和承接主體、購(gòu)買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄、購(gòu)買方式及程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績(jī)效和監(jiān)督管理等內(nèi)容作了較為詳盡的規(guī)定，特別是針對(duì)監(jiān)督管理有了很多具體的舉措。以上法律規(guī)范可以視為相對(duì)權(quán)威的部門發(fā)布的相對(duì)完整的規(guī)范性文件，這一狀況比以前即便大有長(zhǎng)進(jìn)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，存在很大的立法缺口。

（二）制度實(shí)踐層面：監(jiān)管力度不夠

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)不完善。根據(jù)法律法規(guī)及規(guī)范性文件，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以分為三類：第一類，各級(jí)人大和各級(jí)政府的財(cái)政部門。憲法法律賦予人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算的職權(quán)，由于人大對(duì)購(gòu)買項(xiàng)目預(yù)算的監(jiān)督相對(duì)抽象，因此，各級(jí)財(cái)政部門依據(jù)《政府采購(gòu)法》第13條規(guī)定具體承擔(dān)審核批準(zhǔn)預(yù)算的職責(zé)，依法對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。第二類，購(gòu)買主體。政府作為購(gòu)買合同一方當(dāng)事人，既要依照約定履行合同，又要依據(jù)《政府采購(gòu)法》第11條和《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）第22條的規(guī)定監(jiān)督管理承接主體。第三類，相關(guān)政府部門和社會(huì)組織。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))的要求，我國(guó)應(yīng)建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政部門牽頭，民政、工商以及行業(yè)主管部門協(xié)同，社會(huì)參與”的監(jiān)督管理模式。以上監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，雖然可以在短期內(nèi)解決地方政府對(duì)公共服務(wù)供給監(jiān)管的問題，但是基于全國(guó)視角，政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置面臨整體不足：一是沒有全國(guó)性的政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。行政系統(tǒng)中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置多樣化，財(cái)政、工商及行業(yè)主管部門分管各職，雖賦予財(cái)政部門牽頭之名，但是，由于級(jí)別問題，無法進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。不僅不能對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行總體規(guī)劃，無法形成規(guī)模效應(yīng)，不能達(dá)到壓低購(gòu)買成本、提高購(gòu)買效率的目標(biāo)，而且給分配監(jiān)管工作和培訓(xùn)監(jiān)管人員帶來困擾。二是部門信息不對(duì)稱，容易造成公共服務(wù)購(gòu)買的重復(fù)或空白。比如某項(xiàng)服務(wù)，省一級(jí)購(gòu)買一次，市（縣、區(qū)）也可能再次購(gòu)買，容易造成資源的浪費(fèi)；反之，會(huì)出現(xiàn)省、市（縣、區(qū)）都沒有購(gòu)買某種公共服務(wù)的現(xiàn)象。

2.監(jiān)管過程不連續(xù)。以上海某區(qū)民政局向某老年協(xié)會(huì)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)為例。項(xiàng)目執(zhí)行前，該區(qū)民政局進(jìn)行調(diào)查，核實(shí)該老年協(xié)會(huì)是否與所述情況相符；項(xiàng)目執(zhí)行過程中，受老年協(xié)會(huì)邀請(qǐng)，再次進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)供給的實(shí)地監(jiān)管。在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中，民政局對(duì)老年協(xié)會(huì)的監(jiān)管僅進(jìn)行初步的事前監(jiān)管和服務(wù)供給中的臨時(shí)性監(jiān)管。盡管民政局另行委托社會(huì)組織對(duì)老年協(xié)會(huì)服務(wù)供給進(jìn)行監(jiān)管，因?yàn)橘M(fèi)用問題，受托的社會(huì)組織并沒有全程連續(xù)監(jiān)管，僅選定第一季度和第三季度走訪調(diào)查。從原則上講，政府應(yīng)當(dāng)全程監(jiān)管承接主體服務(wù)供給的整個(gè)過程，即事前、事中、事后的連續(xù)監(jiān)管。對(duì)照監(jiān)管的連續(xù)性、持續(xù)性要求，不管是民政局還是民政局委托的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)于承接主體公共服務(wù)供給的監(jiān)督管理都是不夠的。以上雖然是基于個(gè)別地區(qū)和個(gè)別單位的個(gè)案考察，但這一現(xiàn)象在全國(guó)范圍具有一定普遍性，應(yīng)該引起高度重視。

3.監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府購(gòu)買公共服務(wù)有多種購(gòu)買方式，其中，公開招標(biāo)適用范圍最廣，政府通常選定提供“價(jià)低質(zhì)優(yōu)”的競(jìng)標(biāo)者作為承接主體。在公共服務(wù)的供給階段，由于信息不對(duì)稱，承接主體出于對(duì)商業(yè)利益最大化的追求，極有可能提供表面符合合同約定、實(shí)質(zhì)侵害公共利益的服務(wù)。因此，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公共服務(wù)的供給進(jìn)行有效監(jiān)督。有效監(jiān)督，就是指窮盡列舉承接主體提供公共服務(wù)過程中應(yīng)達(dá)到的階段標(biāo)準(zhǔn)，按照標(biāo)準(zhǔn)查驗(yàn)公共服務(wù)的供給，減少承接主體侵害公共利益的可能。但是對(duì)各種類型合同的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)都窮盡列舉難度極大，而且公共服務(wù)的階段衡量標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)轭悇e的不同存在差異。如垃圾清掃服務(wù)的供給，重點(diǎn)在于效率，在合同中可以約定某時(shí)完成某些地區(qū)的清掃工作；養(yǎng)老服務(wù)、精神衛(wèi)生服務(wù)的供給，質(zhì)量是關(guān)鍵，而質(zhì)量是很難確定具體衡量標(biāo)準(zhǔn)的。在簽訂類似養(yǎng)老服務(wù)、精神衛(wèi)生服務(wù)供給合同時(shí)，政府一方無法窮盡列舉各評(píng)估時(shí)段服務(wù)需要達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。此外，這種做法也不符合“高效益、低成本”的原則，該主張并未得到廣泛支持。承接主體出于對(duì)利益的追逐本性，很可能在監(jiān)管空隙遲延提供或者不提供符合標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，社會(huì)公眾的利益難以得到保障。

4.監(jiān)管人員不落實(shí)。隨著政府將公共服務(wù)的供給通過合同轉(zhuǎn)交給承接主體，政府機(jī)構(gòu)開始精簡(jiǎn)，但簡(jiǎn)單化的政府減員可能導(dǎo)致監(jiān)管人員不落實(shí)，監(jiān)管職能流于形式，這也是導(dǎo)致監(jiān)管缺位的因素。正如一個(gè)公共部門的管理者所說：“我們部門只有12個(gè)工作人員卻要管理500多個(gè)供應(yīng)商。在時(shí)間和精力有限的條件下，我們只能關(guān)注那些非常有必要的工作，對(duì)于監(jiān)督所花費(fèi)的時(shí)間和精力則較少?！雹貲avid M.Van Slyke.The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services.Public Administration Review，2003.通常認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)首先由政府確立一個(gè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，凡是滿足資質(zhì)要求的主體都可以平等地參與其中，形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最終以最合適的價(jià)格獲得盡可能高質(zhì)量的服務(wù)。但是，首先社會(huì)公眾的需求具有多樣化，倘若缺少民意表達(dá)的途徑，政府制定的標(biāo)準(zhǔn)如何適應(yīng)社會(huì)需求？這一問題必須在廣泛充分的調(diào)查研究基礎(chǔ)上才能有效解決，這是一項(xiàng)相當(dāng)繁重的工作。其次，即使有符合條件的眾多競(jìng)爭(zhēng)者，在同等條件下，由于慣性思維和熟人效應(yīng)，政府往往選擇自己更為熟悉或者合作過的競(jìng)爭(zhēng)者，這對(duì)政府監(jiān)管承接主體服務(wù)供給的質(zhì)量和效率是極為不利的。

四、我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的政府監(jiān)管的完善途徑

政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的完善是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要逐步推進(jìn)。前文提到，政府購(gòu)買公共服務(wù)有著不同于一般政府采購(gòu)的特殊性。所以，對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的政府監(jiān)管除適用《政府采購(gòu)法》外，還應(yīng)制定特別法，從宏觀和微觀角度對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的政府監(jiān)管加以規(guī)定，以統(tǒng)一指導(dǎo)政府監(jiān)管。

（一）宏觀角度

1.構(gòu)建完善的政府監(jiān)管法律體系。在法律制度層面，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《政府購(gòu)買公共服務(wù)法》，對(duì)主管機(jī)關(guān)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)、具體的監(jiān)管方式等予以明確。各地方政府以及職能部門應(yīng)根據(jù)《政府購(gòu)買公共服務(wù)法》的規(guī)定，制定實(shí)施細(xì)則，形成統(tǒng)一的政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)管法律體系，為政府監(jiān)管提供法律依據(jù)。

2.設(shè)立獨(dú)立的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。設(shè)置政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)考慮職責(zé)分配和高效、經(jīng)濟(jì)的原則，既不能設(shè)置過濫，也不能設(shè)置偏少。設(shè)置過濫，導(dǎo)致監(jiān)管資源浪費(fèi)、監(jiān)管效率低下；設(shè)置偏少，致使監(jiān)管職能無以充分發(fā)揮，無力實(shí)施有效監(jiān)管。政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是在行政系統(tǒng)中設(shè)立的獨(dú)立監(jiān)管部門，在其職責(zé)范圍內(nèi)履行對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)督職責(zé)。為排除部門利益的干擾，應(yīng)設(shè)置一個(gè)組織級(jí)別較高的監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)分配其他各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管事項(xiàng)，保證監(jiān)管工作的有序進(jìn)行。因?yàn)楣卜?wù)的供給是民生工程，只有社會(huì)公眾享受到實(shí)實(shí)在在的服務(wù)時(shí)，其價(jià)值才能體現(xiàn)。及時(shí)供給公共服務(wù)要求政府必須做到“決策精準(zhǔn)、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力”。決策精準(zhǔn)是指政府要根據(jù)社會(huì)公眾的需求及時(shí)調(diào)整政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額；執(zhí)行高效是指政府決策一經(jīng)作出，必須立即實(shí)施，通過成熟的執(zhí)行機(jī)制、完備的執(zhí)行程序，實(shí)現(xiàn)效益效率最大化；監(jiān)督有力是指在公共服務(wù)的供給過程中，發(fā)現(xiàn)不符合合同目的和內(nèi)容的情況，要及時(shí)監(jiān)督救濟(jì)。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，相匹配的組織類型是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其區(qū)別于強(qiáng)調(diào)成員平等表達(dá)、整合民意的委員會(huì)制，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制意味著民主基礎(chǔ)上的集中，行政首長(zhǎng)有充分的決斷權(quán)。

（二）微觀角度

政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管，除了設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)安排監(jiān)督事項(xiàng)，購(gòu)買主體、財(cái)政部門、民眾的作用同樣重要。

1.全過程監(jiān)管公共服務(wù)的供給。對(duì)承接主體服務(wù)供給的監(jiān)管，分為締約前的監(jiān)管、服務(wù)供給中的監(jiān)管、履行完畢后的監(jiān)管，從各個(gè)階段對(duì)公共服務(wù)的供給進(jìn)行監(jiān)管，能夠有效保障公共利益。

（1）締約前的監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立公共服務(wù)需求征集機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)組織在民意征集方面的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)民眾的服務(wù)新需求。有條件的地方可以建立行業(yè)主管部門、企業(yè)、群眾性自治組織乃至民眾溝通交流的固定平臺(tái)，及時(shí)收集公共服務(wù)需求的信息，結(jié)合實(shí)際，按照規(guī)定將普遍性需求納入政府購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。根據(jù)購(gòu)買公共服務(wù)的目錄，監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制預(yù)算，報(bào)財(cái)政部門審批，獲得預(yù)算批準(zhǔn)。政府及其相關(guān)部門根據(jù)公共服務(wù)的目錄制定政府購(gòu)買服務(wù)操作指南并向社會(huì)公開，符合資質(zhì)條件的主體參與競(jìng)爭(zhēng)，由政府會(huì)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查競(jìng)爭(zhēng)主體的各項(xiàng)資質(zhì)和服務(wù)供給能力，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)參與競(jìng)爭(zhēng)的主體不符合規(guī)定條件時(shí)，就應(yīng)立即讓其出局。通過嚴(yán)格的招投標(biāo)程序，綜合考慮價(jià)格和服務(wù)供給能力，選擇最優(yōu)的承接主體。

（2）履約中的監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)供給合同的履行監(jiān)管。合同監(jiān)管人員的素質(zhì)高低關(guān)系著政府購(gòu)買公共服務(wù)的供給質(zhì)量，培養(yǎng)有能力、高素質(zhì)的合同監(jiān)管人員是確保服務(wù)供給高質(zhì)量的關(guān)鍵。政府應(yīng)會(huì)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)開設(shè)或者購(gòu)買相關(guān)課程，培訓(xùn)合同監(jiān)管的專業(yè)人員。具備專業(yè)知識(shí)的人員，不僅能在談判過程中促進(jìn)承接主體與政府達(dá)成一致意見，而且能在公共服務(wù)供給過程中，收集到建立規(guī)范服務(wù)及其績(jī)效測(cè)量和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的可靠信息。政府需要收集公共服務(wù)供給的監(jiān)管信息，否則，信息不對(duì)稱會(huì)影響政府對(duì)于承接主體服務(wù)供給的監(jiān)督效果。購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)會(huì)同財(cái)政部門建立全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，依據(jù)簽訂合同時(shí)確定的各階段績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)開展績(jī)效評(píng)估管理。財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門等，要按照職能分工監(jiān)督公共服務(wù)的供給，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門應(yīng)將承接政府購(gòu)買服務(wù)行為納入年檢、評(píng)估、執(zhí)法等監(jiān)管體系。建立公共信息平臺(tái)，將政府購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)中的業(yè)務(wù)管理事項(xiàng)、工作流程等，移植到信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)各部門間的信息交流，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)同步的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。政府應(yīng)全過程監(jiān)管承接主體的公共服務(wù)供給，但是，政府的人員、精力有限，無法同時(shí)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的所有公共服務(wù)供給進(jìn)行全過程監(jiān)管。為保證服務(wù)提供的質(zhì)量，保護(hù)公共利益，政府除了通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)、其他相關(guān)部門、購(gòu)買主體等履行監(jiān)管職責(zé)，還應(yīng)發(fā)揮民眾及服務(wù)對(duì)象、獨(dú)立的第三方和專家的作用。民眾及服務(wù)對(duì)象是公共服務(wù)供給質(zhì)量好壞最直接、最真實(shí)的體驗(yàn)者，承接主體服務(wù)供給的質(zhì)量，民眾最有發(fā)言權(quán)。民眾通過向政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)表達(dá)感受、體驗(yàn)等反饋信息，使政府能及時(shí)調(diào)整合同內(nèi)容或者在公共服務(wù)供給的過程中對(duì)承接主體予以約束。民眾的信息反饋已逐漸發(fā)展成為衡量公共服務(wù)供給是否符合標(biāo)準(zhǔn)的一種有效手段。同時(shí)，第三方獨(dú)立的評(píng)估主體和專家對(duì)公共服務(wù)供給進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)估也是行之有效的。由第三方根據(jù)政府編制的詳細(xì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，既可以節(jié)省政府資源，緩解政府的監(jiān)管壓力，又可以保持監(jiān)管的公正性、準(zhǔn)確性和獨(dú)立性。

（3）履約后的監(jiān)管。合同履行完畢，購(gòu)買主體仍需對(duì)承接主體進(jìn)行監(jiān)督，確保其遵循誠(chéng)實(shí)信用原則，對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私進(jìn)行有效保護(hù)。

2.公共服務(wù)供給出現(xiàn)質(zhì)量問題的懲罰性措施。為了讓承接主體提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，我國(guó)建立了失信懲戒和黑名單制度。對(duì)弄虛作假、冒領(lǐng)財(cái)政資金以及有其他違法違規(guī)行為的承接主體，應(yīng)依法給予行政處罰，并將其列入政府購(gòu)買服務(wù)黑名單。對(duì)于公共服務(wù)供給質(zhì)量好與壞的典型事例，均通過政府購(gòu)買公共服務(wù)信息平臺(tái)定期披露，鼓勵(lì)誠(chéng)實(shí)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)供給行為，將其作為典范，警示、懲罰不講信用等瑕疵行為。根據(jù)履行情況對(duì)服務(wù)供給單位進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，采取加減分制，扣分滿一定數(shù)額，加入黑名單，限制其參與此項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)。對(duì)于有優(yōu)良記錄或無不良記錄的單位，可分別采取評(píng)標(biāo)加分或增加權(quán)重的方式予以優(yōu)先考慮。對(duì)于公共服務(wù)供給中的違法行為，依法追究法律責(zé)任。