賀紹奇 余暉 李婕穎

[摘 要]“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和政會(huì)不分的財(cái)產(chǎn)性根源在于理念上和制度上不接受、不承認(rèn)法人對(duì)國(guó)有出資人出資享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。而不承認(rèn)法人獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)是出于國(guó)有資產(chǎn)流失的擔(dān)心。其他非官辦社會(huì)組織也存在出資人或捐贈(zèng)人過(guò)度控制、濫用社會(huì)組織非營(yíng)利地位進(jìn)行政策套利的問(wèn)題。通過(guò)完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制，建立健全目的導(dǎo)向的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，有效保障出資人的治理權(quán)利，確保出資人（包括國(guó)有出資人）出資到法人的資產(chǎn)用于出資人期望的目的，實(shí)現(xiàn)出資人目的最大化，可以有效隔阻出資人或捐贈(zèng)人過(guò)度干預(yù)或控制，維護(hù)社會(huì)組織的獨(dú)立性，從根本上解決“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政會(huì)不分，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，防止濫用政策套利。

[關(guān)鍵詞]政會(huì)不分；法人財(cái)產(chǎn)權(quán)；國(guó)有資產(chǎn)流失；政會(huì)脫鉤

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.12.006

1 引 言

最具有典型意義的“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)，應(yīng)該就是國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主管的“十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)”。所謂“十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)”，是指在2001年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，將原經(jīng)貿(mào)委所屬內(nèi)貿(mào)局、冶金局、建材局、紡織局、輕工局、機(jī)械局、石化局、有色局、煤炭局9個(gè)國(guó)家局改制成的十大行業(yè)協(xié)會(huì)，即中國(guó)輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)商業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)建筑材料聯(lián)合會(huì)、中國(guó)紡織工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)煤炭工業(yè)聯(lián)合會(huì)和中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)。這十大協(xié)會(huì)商會(huì)在2003年國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”）成立后劃歸國(guó)資委。2004年8月國(guó)資委頒布了《行業(yè)協(xié)會(huì)工作暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《工作辦法》”），明確了國(guó)資委對(duì)這些協(xié)會(huì)的具體管理辦法。國(guó)資委將其直接聯(lián)系的行業(yè)協(xié)會(huì)稱為“直管協(xié)會(huì)”，而將委托直管協(xié)會(huì)聯(lián)系的其他行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)和基金會(huì)則稱為“代管協(xié)會(huì)”。

十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)雖然是按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》登記注冊(cè)，具有獨(dú)立的法人地位，但扭曲的財(cái)產(chǎn)關(guān)系導(dǎo)致其與主管部門之間政會(huì)不分。本文認(rèn)為，導(dǎo)致政會(huì)不分有其深刻的財(cái)產(chǎn)性根源，即在理念上和法律上拒不承認(rèn)社會(huì)組織對(duì)出資到行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，不承認(rèn)社會(huì)組織的獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是因?yàn)榇嬖趽?dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失的心結(jié)，其本質(zhì)是擔(dān)心投入到社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)被用于不當(dāng)?shù)哪康摹Ｒ虼?，解決的出路在于建立健全目的導(dǎo)向的社會(huì)組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，即明確并嚴(yán)格社會(huì)組織理事、監(jiān)事、管理人員的忠實(shí)義務(wù)、勤勉義務(wù)、堅(jiān)守義務(wù)及責(zé)任，保障出資人或捐贈(zèng)人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保出資人或捐贈(zèng)人出資目的或捐贈(zèng)目的最大化，一如營(yíng)利企業(yè)法人股東價(jià)值的最大化。

2015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡(jiǎn)稱“脫鉤方案”）將十大行業(yè)協(xié)會(huì)列入脫鉤的范圍。《脫鉤方案》還要求行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府做到“資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離，規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系”，同時(shí)還要做到既確保國(guó)有資產(chǎn)不流失行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的正常運(yùn)行和發(fā)展。我們認(rèn)為，如果不從根本上矯正政會(huì)之間的扭曲財(cái)產(chǎn)關(guān)系，承認(rèn)和保護(hù)社會(huì)組織對(duì)出資人或捐贈(zèng)人出資財(cái)產(chǎn)或捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，根本就不可能找到確保國(guó)有資產(chǎn)不流失、又確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的正常運(yùn)行和發(fā)展的解決方案。因?yàn)榘凑漳壳笆笮袠I(yè)協(xié)會(huì)占有和使用國(guó)有資產(chǎn)的狀況以及對(duì)政府財(cái)政撥付的依賴，如果要進(jìn)行資產(chǎn)、財(cái)務(wù)分離，十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)根本就無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、財(cái)產(chǎn)上獨(dú)立，也無(wú)法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。資產(chǎn)流失本質(zhì)上是資產(chǎn)被用于不當(dāng)目的，不僅“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)存在這樣的問(wèn)題，其他非官辦的行業(yè)商會(huì)以及其他社會(huì)組織普遍都存在這樣的問(wèn)題。

對(duì)于“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)而言，解決的出路就在于確認(rèn)國(guó)有出資人對(duì)十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)出資所形成的資產(chǎn)享有獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立健全行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)理事、監(jiān)事及管理人員的忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)及堅(jiān)守義務(wù)及責(zé)任，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)財(cái)產(chǎn)不會(huì)被浪費(fèi)或?yàn)E用，實(shí)現(xiàn)出資人或捐贈(zèng)人的目的最大化。

厘清“國(guó)有資產(chǎn)流失”本質(zhì)，承認(rèn)并尊重社會(huì)組織的獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立健全目的導(dǎo)向的社會(huì)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度意義不僅限于官辦協(xié)會(huì)政會(huì)分離的問(wèn)題，其更大的意義還在于促進(jìn)所有社會(huì)組織的治理轉(zhuǎn)型，即通過(guò)完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制而不是保留出資人或捐贈(zèng)人對(duì)出資或捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)來(lái)提升社會(huì)組織治理水平和更好地實(shí)現(xiàn)其公益目的。就社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制而言，如營(yíng)利性企業(yè)一樣，出資人或捐贈(zèng)人對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行出資或捐贈(zèng)后，其讓渡了該財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利或經(jīng)濟(jì)權(quán)利（Property Rights or Economic Rights），但獲得了治理權(quán)利（Governance Rights），這些權(quán)利包括：發(fā)起設(shè)立社會(huì)組織、制定或參與制定社會(huì)組織章程等治理規(guī)則、參與社會(huì)組織治理（選舉或被選舉為社會(huì)組織的理事、監(jiān)事）、對(duì)社會(huì)組織管理人進(jìn)行監(jiān)督，或?qū)`反忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)及堅(jiān)守義務(wù)的理事、監(jiān)事或管理人員提起訴訟等。對(duì)于社會(huì)組織而言，建立健全目的導(dǎo)向的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度就意味著，社會(huì)組織出資人或捐贈(zèng)人、社會(huì)組織理事、監(jiān)事、管理人員都必須對(duì)社會(huì)組織盡到忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)和堅(jiān)守義務(wù)，不得有任何濫用社會(huì)地位牟取私利或浪費(fèi)社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)的行為。就社會(huì)組織外部治理機(jī)制而言，就是要深化社會(huì)組織注冊(cè)制改革，促進(jìn)社會(huì)組織之間有效競(jìng)爭(zhēng)。社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)力就在于其實(shí)現(xiàn)出資人或捐贈(zèng)人的目的最大化的能力，該競(jìng)爭(zhēng)力決定了社會(huì)組織能否吸收實(shí)現(xiàn)其目的的新的出資或捐贈(zèng)。這就意味著社會(huì)組織還必須有優(yōu)勝劣汰的退出機(jī)制，那些低效、不夠誠(chéng)信的社會(huì)組織一旦退出后，其財(cái)產(chǎn)將按照“近似原則”移交給那些能夠最大化實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織、出資人或捐贈(zèng)人目的社會(huì)組織，該財(cái)產(chǎn)所肩負(fù)的使命或目的得以延續(xù)，不會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)組織的退出而中斷，受益人福利也不會(huì)因此而受損。

2 政會(huì)不分的根源在于政會(huì)間扭曲的財(cái)產(chǎn)關(guān)系

政會(huì)間扭曲的財(cái)產(chǎn)關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 協(xié)會(huì)商會(huì)大量占有和使用國(guó)有資產(chǎn)

根據(jù)我們?cè)谡{(diào)研中得到匯總354家國(guó)家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)（十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)加上其代管的協(xié)會(huì)商會(huì)）占有的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)，截至2013年年末，這些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)共占有國(guó)有資產(chǎn)1400833.9萬(wàn)元，其中流動(dòng)資產(chǎn)849030.4萬(wàn)元，固定資產(chǎn)350021.5萬(wàn)元。筆者接受某政府機(jī)構(gòu)委托，從事相關(guān)課題研究，對(duì)十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，論文中數(shù)據(jù)均來(lái)自與調(diào)研采集到的數(shù)據(jù)。

2.2 協(xié)會(huì)商會(huì)財(cái)務(wù)嚴(yán)重依賴財(cái)政撥款或資助

以某行業(yè)聯(lián)合會(huì)為例，公共預(yù)算撥款、代發(fā)工資收入就占了該協(xié)會(huì)收入的48%，會(huì)費(fèi)和社會(huì)服務(wù)收入只占收入的32%，協(xié)會(huì)收入來(lái)源嚴(yán)重依賴政府財(cái)政撥款（詳細(xì)見(jiàn)下表）。財(cái)務(wù)上的嚴(yán)重依賴導(dǎo)致十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不愿脫鉤、難以脫鉤。

2.3 將政府投入到行業(yè)協(xié)會(huì)的資產(chǎn)及政府財(cái)政撥款所形成的資產(chǎn)都視為國(guó)有資產(chǎn)，并納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行管理

國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)一直就把投入到十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的國(guó)有資產(chǎn)以及對(duì)這些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等財(cái)政撥款所形成的資產(chǎn)全部視為國(guó)有資產(chǎn)，并納入中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行管理。

2.4 政府對(duì)行業(yè)以“攤派”形式課以大量政策性任務(wù)

一是安置政府機(jī)構(gòu)改革分流的干部和代管從撤銷的中央部委剝離出來(lái)的事業(yè)單位。十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成立，政府將原部委局干部，原屬各部局之事業(yè)單位，人員、資產(chǎn)等也一并劃歸各協(xié)會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)安置這些人員、代管這些事業(yè)單位和國(guó)有資產(chǎn)的職能。二是充當(dāng)政府與市場(chǎng)主導(dǎo)（商辦）協(xié)會(huì)（十大行業(yè)協(xié)會(huì)各自管理若干行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)）溝通的橋梁，協(xié)助政府行業(yè)主管部門和宏觀調(diào)控部門制定產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控政策。三是代管行業(yè)主管部門管理的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。

政府在獲取行業(yè)協(xié)會(huì)提供的服務(wù)時(shí)，并未支付或者不足額支付服務(wù)費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上是政府向行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行“攤派”。如政府部門集合各行業(yè)協(xié)會(huì)，獲取數(shù)據(jù)與專家支持來(lái)制定政策時(shí)，并未制定相關(guān)收費(fèi)制度（按次或者按信息量計(jì)費(fèi)的機(jī)制），或一些政府委托行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)的課題，并未足額支付課題費(fèi)，費(fèi)用不足部分需要協(xié)會(huì)自行負(fù)擔(dān)，而在分流人員安置費(fèi)用上，政府財(cái)政撥付款項(xiàng)也不充分，如中國(guó)輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)2013年安置分流人員經(jīng)費(fèi)來(lái)看，實(shí)際支出為700萬(wàn)元，而財(cái)政撥款卻只有150萬(wàn)元，缺口高達(dá)550萬(wàn)元。此外，十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)代管二級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)也存在無(wú)償占用其資產(chǎn)情況，以中紡聯(lián)為例，在其總共占有的辦公用房6992平方米中，其代管的協(xié)會(huì)就占用了6064平方米，按照市場(chǎng)租金計(jì)算，年租金為200萬(wàn)元人民幣。

綜上所述，政會(huì)間財(cái)產(chǎn)關(guān)系是扭曲的。一方面，政府對(duì)協(xié)會(huì)所有投入所形成資產(chǎn)都仍然被視為國(guó)有資產(chǎn)，仍按國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，而不是政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的出資，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)這些資產(chǎn)不享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)似乎無(wú)償占有使用了國(guó)有資產(chǎn)；另一方面，政府又在以“攤派”或近似“攤派”方式要求行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)各種政策職能或政策性任務(wù)，無(wú)償獲得行業(yè)協(xié)會(huì)提供的服務(wù)或信息。扭曲財(cái)產(chǎn)關(guān)系導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)無(wú)法在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，對(duì)占有使用的資產(chǎn)不享有獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府也可以隨意向行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行“攤派”，而行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)也可以無(wú)償占有和使用國(guó)有資產(chǎn)。

3 政會(huì)財(cái)產(chǎn)關(guān)系扭曲的根源在于社會(huì)組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到承認(rèn)和尊重

3.1 導(dǎo)致這些財(cái)產(chǎn)關(guān)系扭曲的根源是政府拒不承認(rèn)和尊重社會(huì)組織法人獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)

導(dǎo)致政會(huì)財(cái)產(chǎn)關(guān)系扭曲的根源就在于政府仍錯(cuò)誤地將“誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有”等適用于國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定的原則適用于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。

第一，“誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有”實(shí)際上是拒絕承認(rèn)企業(yè)法人對(duì)國(guó)有出資人投入的企業(yè)的出資所形成資產(chǎn)享有獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，即所有權(quán)，出資所形成資產(chǎn)仍然被視為是國(guó)有資產(chǎn)。1993年，原隸屬于財(cái)政部國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局頒布的《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》（國(guó)資法規(guī)發(fā)〔1993〕68號(hào)）對(duì)國(guó)有資產(chǎn)作出如下定義：“國(guó)有資產(chǎn)，系指國(guó)家依法取得和認(rèn)定的，或者國(guó)家以各種形成對(duì)企業(yè)投資和投資收益、國(guó)家向行政事業(yè)單位撥款等形成的資產(chǎn)”，第四條還規(guī)定，“產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)遵循‘誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)‘的原則進(jìn)行”。該規(guī)定使用了極其含糊的沒(méi)有任何上位法依據(jù)的“產(chǎn)權(quán)”概念，在國(guó)有資產(chǎn)管理的語(yǔ)境中，“產(chǎn)權(quán)”可理解為公司法上的股權(quán)，民法上的債權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)性的權(quán)益，外延極其寬泛。從該規(guī)定正文來(lái)看，無(wú)論以何種形式投入，如貸款、信用擔(dān)?；蜃鳛槌鲑Y，只要是國(guó)有出資人投入的，其所形成的資產(chǎn)都一律界定為國(guó)有產(chǎn)權(quán)，即屬于國(guó)有資產(chǎn)。

第二，1993年頒布生效的《公司法》也將國(guó)有出資人投入到公司的出資所形成資產(chǎn)視為國(guó)有資產(chǎn)，拒絕承認(rèn)公司法人對(duì)這些出資所形成享有獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，即所有權(quán)?！豆痉ā返谒臈l第2款規(guī)定：“公司享有由股東投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”，同時(shí)第34條還規(guī)定“股東在公司登記后，不得抽回出資”，但該法第三款又規(guī)定“公司中的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家”，這實(shí)質(zhì)上是否定了公司法人對(duì)國(guó)有出資人投入公司的財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，否定公司獨(dú)立法人地位。2005年《公司法》修訂刪除了上述第四條第三款，明確承認(rèn)并肯定了公司對(duì)國(guó)有出資人投入公司的資產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，承認(rèn)公司法人對(duì)所有股東出資形成的財(cái)產(chǎn)享有的所有權(quán)，國(guó)有出資人不再對(duì)投入到公司的資產(chǎn)享有所有權(quán)。目前，雖然國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局已被撤銷了，但《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》仍然有效。

2015年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案〉》規(guī)定：“按照財(cái)政部門、機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門統(tǒng)一部署和有關(guān)規(guī)定，各業(yè)務(wù)主管單位對(duì)其主管的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)財(cái)務(wù)資產(chǎn)狀況進(jìn)行全面摸底和清查登記，厘清財(cái)產(chǎn)歸屬。財(cái)政部門會(huì)同機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門按照所有權(quán)、使用權(quán)相分離的原則，制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)使用國(guó)有資產(chǎn)（包括無(wú)形資產(chǎn)）管理辦法，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失，同時(shí)確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的正常運(yùn)行和發(fā)展?！睘槁鋵?shí)該規(guī)定，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的意見(jiàn)》（試行）（以下簡(jiǎn)稱“管理意見(jiàn)”）。它規(guī)定：“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)占用、使用的國(guó)有資產(chǎn)是確保脫鉤過(guò)渡期機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)要管好用好國(guó)有資產(chǎn)，確保平穩(wěn)過(guò)渡。”在產(chǎn)權(quán)界定上，它規(guī)定：按照“誰(shuí)投資誰(shuí)擁有所有權(quán)”的原則界定產(chǎn)權(quán)，并明確規(guī)定，以下幾種情況下形成資產(chǎn)均為國(guó)有資產(chǎn)：①由行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的，其凈資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)明確為國(guó)有資產(chǎn)。②存在財(cái)政繳撥款關(guān)系，并且納入財(cái)政預(yù)決算核算范圍的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，其凈資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)明確為國(guó)有資產(chǎn)；③成立時(shí)由全民所有制單位和非全民所有制單位、個(gè)人單位共同設(shè)立，并且投入的資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系明確，有相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)的，可以按照事先約定比例劃分產(chǎn)權(quán)；資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不明確的，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和原始文件材料無(wú)法判斷產(chǎn)權(quán)歸屬的，暫按國(guó)有資產(chǎn)管理。④行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)代管的事業(yè)單位占有、使用的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)明確為國(guó)有資產(chǎn)。從國(guó)務(wù)院辦公廳《脫鉤方案》和《管理意見(jiàn)》來(lái)看，它們都把投入到行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資產(chǎn)或資金以及這些資產(chǎn)或資金所形成的資產(chǎn)按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有”的產(chǎn)權(quán)界定原則視為國(guó)有資產(chǎn)。

《民辦教育促進(jìn)法》36條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入學(xué)校資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”明確了民辦非企業(yè)法人對(duì)舉辦者投入的國(guó)有資產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。但民政部2016年發(fā)布的《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》（《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》修訂草案征求意見(jiàn)稿）卻又作出了相反的規(guī)定。37條第3款卻規(guī)定“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)使用國(guó)有資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定”。

對(duì)于營(yíng)利性的企業(yè)而言，政府出資后，不能抽回出資，但出資人獲得股權(quán)，完成對(duì)企業(yè)出資后，國(guó)有資產(chǎn)完成價(jià)值形態(tài)的轉(zhuǎn)換，從實(shí)物資產(chǎn)或貨幣轉(zhuǎn)換成了股權(quán)，公司法人通過(guò)經(jīng)理團(tuán)隊(duì)經(jīng)營(yíng)管理為股東創(chuàng)造價(jià)值，國(guó)有資產(chǎn)并沒(méi)有流失，股東投資目的得以通過(guò)投資回報(bào)而實(shí)現(xiàn)。而在非營(yíng)利社會(huì)組織，出資人變成了捐贈(zèng)人，一旦完成了對(duì)社團(tuán)或社會(huì)組織的出資，出資人不能抽回出資，出資人也喪失了對(duì)出資的財(cái)產(chǎn)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益或支配權(quán)，社會(huì)組織對(duì)出資人出資或捐贈(zèng)所形成的財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，出資人或捐贈(zèng)人通過(guò)組織章程或捐贈(zèng)協(xié)議明確出資的目的或捐贈(zèng)目的（財(cái)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和使用的目的），并監(jiān)督管理者按照章程規(guī)定目的管理和運(yùn)用社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)，最大限度實(shí)現(xiàn)出資或捐贈(zèng)的目的，而不是獲得投資權(quán)益和投資回報(bào)，也不得因此向社會(huì)組織進(jìn)行“攤派”，在無(wú)償或未支付合理對(duì)價(jià)的情況下獲得社會(huì)組織的服務(wù)，而社會(huì)組織也不得無(wú)償占用和使用屬于行政機(jī)關(guān)或國(guó)有企事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)。

3.2 拒不承認(rèn)法人國(guó)有出資人出資形成財(cái)產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的心結(jié)在于擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失

政府拒絕承認(rèn)法人對(duì)國(guó)有出資人的出資享有獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的心結(jié)在于擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失。拒絕承認(rèn)社團(tuán)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是擔(dān)心政府投入社團(tuán)的財(cái)產(chǎn)被私人濫用，而不是用于政府出資或捐贈(zèng)的公益目的。國(guó)有資產(chǎn)流失本質(zhì)上是國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)用偏離了出資人的目的，而被不當(dāng)?shù)厍终蓟虿划?dāng)利用，不當(dāng)侵占是指被管理人或他人非法取得或占有，而不當(dāng)利用則是財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用偏離或從根本上背離了出資人的出資目的。對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，國(guó)有出資人投資企業(yè)的目的是要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值與增值，而對(duì)于公益性的社會(huì)組織，國(guó)有出資人出資的目的是要實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位和社會(huì)組織成立所追求的公益使命與目的。國(guó)有出資人保留其出資到企業(yè)或社會(huì)組織資產(chǎn)的所有權(quán)，拒絕承認(rèn)法人對(duì)出資財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)就可讓國(guó)有出資人作為所有者非常便利并合法地對(duì)任何可能損害國(guó)有資產(chǎn)的行為加以干預(yù)，本質(zhì)上還是為了出資人的回報(bào)最大化。對(duì)于營(yíng)利性企業(yè)法人的出資人而言，出資的目的就是投資回報(bào)最大化，而對(duì)非營(yíng)利的社會(huì)組織出資人或捐贈(zèng)人而言，則是出資或捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)用于公益目的最大化。對(duì)于國(guó)有出資人出資到社團(tuán)法人的財(cái)產(chǎn)，只要用于社團(tuán)章程載明的目的，最大限度實(shí)現(xiàn)該目的所要追求的使命或公益，則不存在國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題；如果這些財(cái)產(chǎn)被管理人中飽私囊或不當(dāng)浪費(fèi)，或背離了社團(tuán)法人章程載明的目的，則產(chǎn)生了資產(chǎn)流失。因此，對(duì)于非營(yíng)利的社會(huì)組織而言，國(guó)有出資人真正應(yīng)當(dāng)關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)流失不是資產(chǎn)價(jià)值減損，而是資產(chǎn)用于不當(dāng)?shù)哪康模x或背離了社團(tuán)章程規(guī)定的公益目的。

4 建立健全目的導(dǎo)向的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，確保國(guó)有出資人出資目的最大化

4.1 社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)組織法人對(duì)出資人出資或捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，社會(huì)組織法人一旦成立，出資人或捐贈(zèng)人不得抽回

我國(guó)《公司法》明確規(guī)定，公司一旦成立，股東就不得抽回出資。但現(xiàn)行有關(guān)社會(huì)組織的立法《民辦非企業(yè)登記管理?xiàng)l例》《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》都沒(méi)有明確規(guī)定，民辦非企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)對(duì)出資人出資的財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，也沒(méi)有明確規(guī)定民辦非企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)一旦成立，出資人不得抽回出資，即出資人或捐贈(zèng)人一旦完成出資，就不再享有這些出資的所有權(quán)，只能依法和依據(jù)社會(huì)組織章程、捐贈(zèng)合約行使治理權(quán)（包括知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和對(duì)違反義務(wù)的理事、監(jiān)事和管理人員的訴權(quán)等），非營(yíng)利社會(huì)組織的使命就是實(shí)現(xiàn)出資人或捐贈(zèng)人的出資或捐贈(zèng)目的（社會(huì)組織目的）的最大化。

4.2 明確并健全社會(huì)組織理事、監(jiān)事、管理人員對(duì)社會(huì)組織的忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)及堅(jiān)守義務(wù)，保護(hù)社會(huì)組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織出資人或捐贈(zèng)人目的最大化

我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)社會(huì)組織的立法都明確規(guī)定，社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)必須用于其章程載明的目的?！渡鐖F(tuán)登記條例》第29條第2款規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)，以及開(kāi)展章程規(guī)定的活動(dòng)取得的合法收入，必須用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)，不得在會(huì)員中分配。第29條第3款還規(guī)定，社團(tuán)接受的捐贈(zèng)、資助必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，必須按照捐助人、資助人約定的用途使用?！睹褶k非企業(yè)登記管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位開(kāi)展章程規(guī)定的活動(dòng)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得的合法收入，必須用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)。但我國(guó)現(xiàn)有立法并沒(méi)有明確規(guī)定民辦非企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)的理事、監(jiān)事及其管理人員對(duì)社會(huì)組織的忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)、堅(jiān)守義務(wù)以及違反義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

忠實(shí)義務(wù)要求社會(huì)組織的理事、監(jiān)事及管理人員按組織最大利益行事，不得利用職務(wù)便利為自己或他人謀取任何利益。違反忠實(shí)義務(wù)的行為包括利用職務(wù)上便利將組織某些資源分配到自己名下，如通過(guò)支付過(guò)高的報(bào)酬，或從事對(duì)自己有利的交易而讓組織受損。還包括侵占公司商業(yè)機(jī)會(huì)，或給予其擔(dān)任理事或管理人員的社會(huì)組織進(jìn)行捐贈(zèng)等不當(dāng)行為。

勤勉注意義務(wù)要求社會(huì)組織理事、監(jiān)事、管理人員善意行事，盡職盡責(zé)。它要求其在履職過(guò)程中達(dá)到審慎的人在同樣情形和環(huán)境下的勤勉、注意和技能的標(biāo)準(zhǔn)。這就要求理事、監(jiān)事通過(guò)參加社會(huì)組織的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)對(duì)管理人員和雇員提供的資料和信息進(jìn)行審查把關(guān)，對(duì)雇員、外部顧問(wèn)和其他人進(jìn)行監(jiān)督，以確保社會(huì)組織目標(biāo)能夠最大限度實(shí)現(xiàn)，防止濫用和欺詐。違反勤勉注意義務(wù)，導(dǎo)致社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)受到損失，理事、監(jiān)事及管理人員要承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

除忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)，社會(huì)組織的理事、監(jiān)事、管理人員對(duì)社會(huì)組織章程載明的使命或目的負(fù)有堅(jiān)守義務(wù)（The Duty of Obedience），在營(yíng)利性企業(yè)，董監(jiān)高的堅(jiān)守義務(wù)就是為股東價(jià)值最大化（股東出資的目的），而對(duì)于非營(yíng)利的社會(huì)組織，理事、監(jiān)事及管理人員的堅(jiān)守義務(wù)就是社會(huì)組織目的最大化（其追求公益目標(biāo)，出資人及捐贈(zèng)人出資及捐贈(zèng)目標(biāo)的最大化）。該義務(wù)要求理事、監(jiān)事及管理人員按其設(shè)立時(shí)所設(shè)定的目的管理和使用其財(cái)產(chǎn)。堅(jiān)守義務(wù)要求社會(huì)組織的理事、監(jiān)事及管理人員不能越權(quán)行事（從事組織章程不允許從事或無(wú)授權(quán)從事的業(yè)務(wù)），不能將社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)用于任何偏離或背離社會(huì)組織章程載明的目的及使命的其他目的。違反堅(jiān)守義務(wù)，出資人、捐贈(zèng)人或其他利害關(guān)系人就可提起民事訴訟，請(qǐng)求法院禁止公司從事越權(quán)交易，讓有關(guān)責(zé)任人員對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。堅(jiān)守義務(wù)除了既包括消極不作為的一面，還包括積極作為的一面，即要求社會(huì)組織的理事、監(jiān)事及管理人員應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)組織的使命，如營(yíng)利公司最大限度實(shí)現(xiàn)股東價(jià)值，非營(yíng)利組織要最大限度實(shí)現(xiàn)組織的使命，滿足捐贈(zèng)者的慈善愿望。

忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)和堅(jiān)守義務(wù)賦予了社會(huì)組織的出資人、利益相關(guān)者（捐贈(zèng)者、受益人）等知情權(quán)、參與監(jiān)督權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)。一旦社會(huì)組織理事、監(jiān)事和管理人員違反了上述義務(wù)，出資人或利益相關(guān)者就可向法院提起訴訟，或提請(qǐng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管執(zhí)法行動(dòng)。

4.3 明確近似原則，最大限度延續(xù)和實(shí)現(xiàn)出資人或捐贈(zèng)人的目的

所謂近似原則（The Cy Pres Doctrine ），按照英美普通法上的信托法，是指受托人必須嚴(yán)格按照信托創(chuàng)設(shè)時(shí)設(shè)立人確定的信托目的管理和運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)，除非目的實(shí)現(xiàn)或無(wú)法實(shí)現(xiàn)（違法或不可行）。當(dāng)目的確實(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，才允許將信托財(cái)產(chǎn)用于最接近信托目的用途管理和使用信托財(cái)產(chǎn)，除非該信托有相反的意思表示，這就是所謂“力求近似”原則。

近似原則是為確保社會(huì)組織退出時(shí)，社會(huì)組織清算后剩余財(cái)產(chǎn)能夠繼續(xù)用于出資人或捐贈(zèng)人出資或捐贈(zèng)的公益目的，防止財(cái)產(chǎn)被不當(dāng)濫用或侵占。我國(guó)現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第25條只是籠統(tǒng)規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體處分注銷后的剩余財(cái)產(chǎn)要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理。而目前國(guó)家并無(wú)如何處理的相關(guān)規(guī)定?！睹褶k非企業(yè)登記管理?xiàng)l例》則沒(méi)有明確規(guī)定?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第33條則明確規(guī)定，基金會(huì)終止后剩余財(cái)產(chǎn)由登記機(jī)關(guān)捐贈(zèng)給與該基金會(huì)性質(zhì)、宗旨相同的社會(huì)公益組織。新修訂《民辦教育促進(jìn)法》第59條規(guī)定，非營(yíng)利民辦學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利學(xué)校辦學(xué)。在新修訂的有關(guān)立法中，應(yīng)該明確將近似原則納入立法，要求社會(huì)組織終止后，清算剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)按照出資人或捐贈(zèng)目的最大化要求處分，移交給能夠最大化實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織章程規(guī)定公益目的社會(huì)組織管理和運(yùn)用。

5 結(jié) 論

“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政會(huì)不分財(cái)產(chǎn)性根源在于政會(huì)間扭曲的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，而扭曲的財(cái)產(chǎn)關(guān)系根源在于不承認(rèn)和不尊重社會(huì)組織對(duì)出資人出資的財(cái)產(chǎn)或捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而這又源于出資人或捐贈(zèng)人擔(dān)心財(cái)產(chǎn)被浪費(fèi)或被濫用，偏離或背離了其出資或捐贈(zèng)目的，即所謂“資產(chǎn)流失”。盡管我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)社會(huì)組織的立法都承認(rèn)社會(huì)組織的獨(dú)立法人地位，但卻沒(méi)有明確承認(rèn)社會(huì)組織對(duì)出資人或捐贈(zèng)人出資所形成財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度也不夠健全。

解決上述問(wèn)題的思路就是，社會(huì)組織立法必須明確社會(huì)組織對(duì)出資人出資或捐贈(zèng)人捐贈(zèng)所形成的財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，出資人或捐贈(zèng)人不得抽回。消除出資人或捐贈(zèng)人擔(dān)心財(cái)產(chǎn)被浪費(fèi)或不當(dāng)侵占或利用的治本之道在于建立健全目的導(dǎo)向的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。

健全目的導(dǎo)向法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)路不是讓出資人或捐贈(zèng)人對(duì)出資到社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)保留所有權(quán)，而是要完善社會(huì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制。通過(guò)建立和完善社會(huì)組織理事、監(jiān)事、管理人員的忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)、堅(jiān)守義務(wù)及責(zé)任，保障出資人、捐贈(zèng)人知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)及治理機(jī)制，確保社會(huì)組織對(duì)出資人或捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用不會(huì)偏離社會(huì)組織的使命與目的。

健全目的導(dǎo)向的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度還需要完善社會(huì)組織外部治理機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織的有效競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化公益捐贈(zèng)或出資的配置，將資源配置到實(shí)現(xiàn)出資人或捐贈(zèng)人目的最大化的社會(huì)組織和社會(huì)活動(dòng)家（或社會(huì)企業(yè)家）手上。這就必須明確近似原則，確保社會(huì)組織退出、社會(huì)組織清算后，其剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于出資人或捐贈(zèng)人出資的目的，實(shí)現(xiàn)出資人或捐贈(zèng)人出資目的最大化。

總之，防止資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)出資人或捐贈(zèng)人出資目的最大化的治本之道不是保留、強(qiáng)化出資人或捐贈(zèng)人對(duì)出資到社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或支配權(quán)，而是提升和完善社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，提升其治理水平。就權(quán)利保護(hù)角度而言，這就需要通過(guò)強(qiáng)化和保障出資人或捐贈(zèng)人的治理權(quán)利，而不是其財(cái)產(chǎn)權(quán)利。通過(guò)保障出資人強(qiáng)化和保障出資人或捐贈(zèng)人治理權(quán)利來(lái)健全社會(huì)組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，不僅可以防止社會(huì)組織內(nèi)部人（即社會(huì)組織的理事、監(jiān)事和管理人員濫用社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)，還可以防止出資人或捐贈(zèng)人濫用社會(huì)組織的非營(yíng)利地位進(jìn)行政策套利。否則，不僅在“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間存在政會(huì)不分、財(cái)產(chǎn)關(guān)系扭曲問(wèn)題，在非官辦行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中同樣也存在類似問(wèn)題，即出資人或捐贈(zèng)人利用社會(huì)組織“非營(yíng)利”地位進(jìn)行政策套利的濫用行為。

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[作者簡(jiǎn)介]賀紹奇，中國(guó)政法大學(xué)教授；余暉，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員；李婕穎，北京市大興區(qū)地方稅務(wù)局公務(wù)員。作者感謝相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)和某行業(yè)總會(huì)在調(diào)研中給予的大力支持。