石少華

(國務院安委會專家咨詢委，北京 100713)

1 創(chuàng)新安全發(fā)展機制

(1) 健全企業(yè)安全資信管理。電力行業(yè)的工程、項目運行廣泛采用發(fā)承包方式。從一些電力事故的教訓看，有的電力企業(yè)違法發(fā)包建設、經營項目，沒有明確的承包單位準入制度，發(fā)包方不履行管理職責，以致發(fā)生事故。

對此，《安全生產法》作出了明確的法律規(guī)定。一是生產經營單位(發(fā)包方)不得將生產經營項目、場所、設備發(fā)包或者出租給不具備安全生產條件或者相應資質的單位或者個人。二是生產經營項目、場所發(fā)包或者出租給其他單位的，生產經營單位應當與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產管理協議，或者在承包合同、租賃合同中約定各自的安全生產管理職責。三是生產經營單位對承包單位、承租單位的安全生產工作統一協調、管理，定期進行安全檢查，發(fā)現安全問題的，應當及時督促整改。四是對相關違法行為給予法律制裁。如生產經營單位將生產經營項目、場所、設備發(fā)包或者出租給不具備安全生產條件或者相應資質的單位或者個人的，責令限期改正，沒收違法所得；導致發(fā)生生產安全事故給他人造成損害的，與承包方、承租方承擔連帶賠償責任；生產經營單位未與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產管理協議或者未在承包合同、租賃合同中明確各自的安全生產管理職責，或者未對承包單位、承租單位的安全生產統一協調、管理的，責令限期改正，可以處5萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業(yè)整頓。

《實施意見》規(guī)定，電力企業(yè)要強化安全資質準入管理和業(yè)務評價準入參考機制，建立承包單位安全履職能力基礎信息數據庫，健全承包單位安全履約評價動態(tài)管控機制，實行承包單位和管理人員安全資信“雙報備”制、施工作業(yè)人員安全資質與安全記錄“雙審核”制。

(2) 嚴格落實安全評估制。一是依照《電力法》《安全生產法》和《職業(yè)病防治法》關于建設項目的安全設施和職業(yè)病防治設施與主體工程“三同時”的規(guī)定，電力企業(yè)要嚴格執(zhí)行新、改、擴電力建設工程安全設施和職業(yè)病防護設施“三同時”制度。二是開展電力建設工程危險性較大的分部分項工程專項施工方案評估，安全投入與工期的動態(tài)評估，新技術、新材料、新工藝安全性評估，燃煤電廠液氨罐區(qū)和貯灰場大壩定期安全評估。各項評估的時限應當根據評估內容和要求確定，并由具備專業(yè)資質條件的機構實施。

(3) 推進安全責任保險制度。安全生產責任險是《安全生產法》鼓勵企業(yè)投保的一項具有事故預防與事故補償雙重作用的商業(yè)保險。保險機構根據投保企業(yè)的安全風險、安全現狀、事故發(fā)生率、賠付金額的情況，通常實施不同行業(yè)企業(yè)的差別保費費率和浮動保費費率。要發(fā)揮保險機構參與風險管控和事故預防功能的優(yōu)勢，引導保險機構服務電力安全生產，完善安全生產責任保險投保、服務與評價制度。構建政府、保險機構、企業(yè)等多方協調運作機制，實現安全生產責任保險公共信息共享。鼓勵保險機構根據企業(yè)安全生產狀況實行浮動費率，促進企業(yè)提高安全生產管理水平。

(4) 健全社會化服務體系。加強社會專業(yè)機構的安全生產管理和技術服務，是《安全生產法》倡導的一項重要法律制度。建立健全該項制度的目的就是要推動、發(fā)揮安全生產服務體系的社會化，充分發(fā)揮有關社團組織和專業(yè)機構的優(yōu)勢和特長，為企業(yè)提供行業(yè)自律和信息交流、檢測檢驗、評估評價、咨詢服務、教育培訓等專業(yè)化服務。

《實施意見》提出，一是支持發(fā)展電力安全生產專業(yè)化行業(yè)組織，強化行業(yè)自律，推進電力行業(yè)安全生產咨詢服務等第三方機構產業(yè)化和社會化。鼓勵中小微電力企業(yè)訂單式、協作式購買運用安全生產管理和技術服務。二是鼓勵企業(yè)、高校、科研院所和第三方機構聯合開展事故預防理論研究和關鍵技術裝備研發(fā)，建設一批電力安全生產領域產、學、研中心，加快成果轉化和推廣應用。

(5) 建立科技支撐體系。一是充分應用現代信息化技術，適應大數據時代流程再造，實施“互聯網+安全監(jiān)管”戰(zhàn)略，實現監(jiān)管手段創(chuàng)新，完善監(jiān)督檢查、數據分析、人員行為“三位一體”管理網絡，實現流程和模式創(chuàng)新。二是建立電力行業(yè)安全生產信息大數據平臺，深度挖掘大數據應用價值，以信息技術手段提升電力安全生產管理水平。三是推進能源互聯網、電力及外部環(huán)境綜合態(tài)勢感知、高壓柔性輸電、新型儲能技術等新技術在電力建設和設備改造中的安全應用。

(6) 推進市場化改革與安全協同發(fā)展。一是強化技術標準的統一規(guī)范，規(guī)范市場交易和調度運行業(yè)務流程，推動電力市場參與各方的技術標準統一，加強監(jiān)督執(zhí)行，保障電網運行安全。二是加強輔助服務的市場化交易機制的監(jiān)管，加大對負荷側參與電網運行調節(jié)、“源、網、荷友好互動”等新型電力市場形態(tài)的安全監(jiān)管。三是深化電力改革和安全監(jiān)管。強化對多種所有制形式、業(yè)務形態(tài)各異的大量新興市場主體的安全監(jiān)管，構建與電力市場化改革發(fā)展相適應的安全保障體系。

2 建立健全安全生產預控體系

(1) 加強安全風險管控。一是完善安全風險管控的機制、體系。健全安全風險辨識評估機制，構建風險辨識、評估、預警、防范和管控的閉環(huán)管理體系，建立健全風險清單或臺賬，確定管控重點，實行風險分類分級管理，加強新材料、新工藝、新業(yè)態(tài)安全風險評估和管控，有效實施風險控制。二是完善和落實各項安全管控措施。各企業(yè)要研究制定重特大事故風險管控措施，根據作業(yè)場所、任務、環(huán)境、強度及人員能力等，認真辨識風險及危害程度，合理確定作業(yè)定員、時間等組織方案，實行分級管控，落實分級管控責任。

(2) 加強隱患排查治理。一是提升“憂患”意識。牢固樹立隱患就是事故的觀念，健全隱患排查治理制度、重大隱患治理情況向所在地負有電力安全監(jiān)管職責的部門和企業(yè)職代會“雙報告”制度，實行自查、自報、自改的閉環(huán)管理。二是強化隱患排查治理的措施。制定隱患排查治理導則或通則，建立隱患排查治理系統聯網信息平臺，建立重大隱患報告和公示制度，嚴格重大隱患掛牌督辦制度，實行隱患治理“綠色通道”，優(yōu)先安排人員和資金治理重大隱患。

(3) 落實企業(yè)事故預防措施。加強安全風險因素分析，制定落實電力安全措施和反事故措施計劃，形成安全隱患排查、整改、消除的閉環(huán)管理長效機制。嚴格執(zhí)行“兩票三制”，完善組織管理，落實安全措施，強化安全監(jiān)護，保障作業(yè)安全。

(4) 加強重大危險源監(jiān)控。重大危險源與生產安全事故之間存在密切關系，有重大危險源不等于、不一定發(fā)生事故，但重大危險源失控則會引發(fā)事故?！秾嵤┮庖姟芬螅阂皇峭晟葡嚓P規(guī)范和標準，嚴格落實重大危險源安全管理規(guī)定和標準規(guī)范，認真開展危險源辨識與評估，完善重大危險源監(jiān)控設施；二是實施重點防范措施，加強液氨罐區(qū)、油區(qū)、氫站等安全管理，落實重大危險源防范措施；三是狠抓源頭治理，加強重大危險源源頭管控，新建燃煤發(fā)電項目應采用沒有重大危險源的技術路線，生產過程中存在重大危險源的燃煤發(fā)電企業(yè)應研究實施重大危險源替代改造方案。

(5) 強化安全禁令清單。針對電力安全生產過程中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，進一步規(guī)范電力安全生產監(jiān)督管理，從人員資格、作業(yè)流程控制、安全生產條件、安全生產管理等方面，明確必須堅決禁止的行為，避免和減少事故的發(fā)生。關于安全禁令清單的制定，應當根據電力企業(yè)存在的安全風險、不安全因素、重大危險源、事故隱患和常見的不安全行為，列舉安全生產法律法規(guī)中明令予以法律制裁的安全生產違法行為，梳理電力行業(yè)企業(yè)的安全標準、規(guī)章制度和操作規(guī)程中明令禁止的不安全行為，并明確相應的預控和管理措施，經綜合整理形成禁令清單，使其成為企業(yè)安全生產不可逾越的“紅線”。

(6) 建立職業(yè)病防治體系。要依照《職業(yè)病防治法》的規(guī)定，堅持安全生產與職業(yè)健康并重。一是建立職業(yè)病防治中長期規(guī)劃，制定職業(yè)健康安全發(fā)展目標，實施職業(yè)健康促進計劃。二是強化高危粉塵、高毒作業(yè)管理，加強對貯煤、輸煤及鍋爐巡檢過程中煤塵、硅塵和設備噪聲等職業(yè)病危害治理。三是強化企業(yè)主要負責人持續(xù)改進職業(yè)健康水平的責任，將職業(yè)病防治納入安全生產工作考核體系，落實職業(yè)病危害告知、日常監(jiān)測、定期檢測評價和報告、防護保障和職業(yè)健康監(jiān)護等制度措施。

3 加強電力運行安全管理

(1) 加強電網運行安全管理?！秾嵤┮庖姟饭蔡岢隽?項措施。一是調度機構要科學合理安排運行方式，做好電力平衡工作。二是各電力企業(yè)要嚴格執(zhí)行調度指令，做到令行禁止；調度指令的制定、下達、執(zhí)行必須要科學、準確、快捷。三是加強電網設備運維檢修管理，對不同電網設備要制定并實施不同的運維和檢修的標準和計劃。四是加強涉網機組安全管理，建立網源協調全過程管理機制。五是加強大容量重要輸電通道安全運行，制定相應的防范策略和應對措施。六是提升機組深度調峰和調頻能力，完善新能源及分布式電源接入技術標準體系，增強電網對新能源的安全消納能力；加強電網安全運行風險管控工作，確保電網安全穩(wěn)定運行和可靠供電。

(2) 加強電力二次系統安全管理。加強電力二次系統安全管理工作，梳理分析電力系統繼電保護和安全自動裝置等二次系統的配置和策略；查找和消除二次設備、二次回路、保護定值和軟件版本等方面的隱患；加強發(fā)電側涉網繼電保護等二次系統的正確配置和安全運行。要落實上述措施，企業(yè)應當根據二次系統安全管理的特點和要求，制定相關規(guī)章制度、操作規(guī)程和計劃，確定查消事故隱患的責任人及職責、整治資金、具體措施、應急處置預案。

(3) 提升電力設備安全水平。設備是保證電力安全的“硬件”。針對設備事故時有發(fā)生的情況，《實施意見》提出了“四加強”：一是加強設備運行安全性分析和設備全壽命周期管理，制定設備治理滾動計劃；二是加強設備狀態(tài)監(jiān)測、設備維護和巡視檢查，完善設備安全監(jiān)視與保護裝置；三是加強設備設施缺陷管理，著力整治“家族性”缺陷；四是加強電力設施保護，防范電力設施遭受外力破壞。

實現“四加強”，首先要保證足夠的安全投入，購置、改造、更新必要的設備，使設備特別是安全設備始終保持完好、高效、安全的狀態(tài)，成為監(jiān)控和發(fā)現、警示事故隱患和事故的“眼睛”“抓手”。無數事故的教訓證明，安全生產是有“成本”的，不是“空手道”。企業(yè)不投入、少投入，致使安全設施、設備這些安全硬件“疲軟”，設備嚴重老化，往往導致事故發(fā)生。因此，《安全生產法》第20條將企業(yè)的安全投入滿足安全生產條件設定為法定義務，不投入、投入不足的企業(yè)將受到法律制裁。

(4) 保障水電站大壩運行安全。一是切實做好水電站大壩防汛調度、安全定期檢查、安全注冊登記和信息化建設等工作，加強病險大壩的除險加固和隱患排查治理。二是強化水電站大壩安全監(jiān)測和運行安全分析，開展高壩大庫的安全性研究。水電企業(yè)應當嚴格遵守《水庫大壩安全管理條例》和國務院主管部門制定的有關安全管理規(guī)章。

(5) 加強電力可靠性管理。加強電力可靠性數據統計及監(jiān)督管理，提高可靠性數據的真實性、準確性和完整性。強化可靠性統計數據的分析，充分發(fā)揮可靠性技術與數據在電力規(guī)劃設計、項目建設、運營維護、優(yōu)質服務中的輔助決策作用。加強可靠性分析應用工作，服務企業(yè)安全生產，為電力安全生產監(jiān)督管理提供支撐。

(6) 加強電力技術監(jiān)督管理。安全生產涉及諸多科技、專業(yè)領域的要素，企業(yè)安全生產工作的決策、管理是否科學、可行，關鍵取決于企業(yè)安全生產的科技、專業(yè)水平。因此，能否重視和發(fā)揮企業(yè)技術人員尤其是主要技術負責人的地位和作用，對企業(yè)安全生產管理水平的提升至關重要。

在2010年印發(fā)的《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產工作的通知》中，就明確要求企業(yè)重視主要技術負責人在安全生產工作中的重要作用，給予必要的安全生產技術決策權和指揮權，以避免和減少因某些企業(yè)負責人不懂技術卻“瞎指揮”“亂拍板”而發(fā)生事故。

在2016年印發(fā)的《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》中，再次重申并強調了這一點?！秾嵤┮庖姟访鞔_規(guī)定，一是建立企業(yè)主要技術負責人負總責的技術監(jiān)督管理體系，賦予主要技術負責人安全生產技術決策和指揮權。電力企業(yè)要根據本企業(yè)情況，確定主要技術負責人有權決策指揮的具體職責、事項和程序，不可籠統而言。二是健全完善技術監(jiān)督組織體系和標準體系，規(guī)范電力技術監(jiān)督服務工作。要重視并做好電力安全的國家標準和行業(yè)標準的補充修改和制定工作，為電力技術監(jiān)督服務工作提供充分、有效、可靠的技術規(guī)范。三是建立全國電力技術監(jiān)督網，加強技術監(jiān)督專業(yè)交流溝通。