內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)廳機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)中心 010010

由于二輪土地承包政策的落實(shí)，農(nóng)村建立了良好的土地承包管理機(jī)制，有效地調(diào)動(dòng)和保護(hù)了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，事關(guān)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，必須穩(wěn)妥地推進(jìn)。做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)工作，必須充分尊重農(nóng)民的主體地位，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，深化認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)服務(wù)，力求創(chuàng)新，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來(lái)，巴彥淖爾市認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和自治區(qū)關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的政策精神，把促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村的一項(xiàng)重要舉措，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。2004年后農(nóng)村各項(xiàng)稅費(fèi)全部免除，開(kāi)始從補(bǔ)貼轉(zhuǎn)包全部轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斵D(zhuǎn)包，每年的轉(zhuǎn)包費(fèi)在200～500元/1330km，期限是3～5年。據(jù)調(diào)查，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積從2008年的39.2萬(wàn)畝、2009年的78.6萬(wàn)畝、2010年的103.8萬(wàn)畝到2015年的275.7萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的比重由3.6%、7.5%、9.8%提高到26.4%，千畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積從2009年的8.46萬(wàn)畝、2010年的15.3萬(wàn)畝到2015年的41.3萬(wàn)畝，規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積不斷擴(kuò)大。巴彥淖爾市的土地流轉(zhuǎn)總面積276.1萬(wàn)畝中，流轉(zhuǎn)集中100畝以上且實(shí)行規(guī)模經(jīng)管的面積有57.8萬(wàn)畝，占土地流轉(zhuǎn)總面積的20.3%左右。其中95%以上流向了工商企業(yè)，工商企業(yè)投資額達(dá)到流轉(zhuǎn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)投資總額的80%以上。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的成效

（1）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)加快。2015年，全市新增土地流轉(zhuǎn)面積10.6萬(wàn)畝，累計(jì)面積達(dá)到282.3萬(wàn)畝。全市規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶的經(jīng)營(yíng)面積在100畝以上的有58.9萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的20.8%。其中流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行千畝以上規(guī)?；?jīng)管的主體有98家，面積達(dá)到41.9萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的14.7%。經(jīng)營(yíng)面積在500～1000畝之間的有7.3萬(wàn)畝，占規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積的9.75%；經(jīng)營(yíng)面積在300～500畝之間的有3.6萬(wàn)畝，占規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積的6.1%；經(jīng)營(yíng)面積在200～300畝之間的有2.9萬(wàn)畝，占規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積的5.4%；經(jīng)營(yíng)面積在100～200畝之間的有2.9萬(wàn)畝，占規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積的5.4%。

（2）合理配置農(nóng)村資源，增加農(nóng)民收入。應(yīng)加大宣傳力度，提高農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的認(rèn)識(shí)和自覺(jué)性，并且有針對(duì)性的對(duì)村組干部進(jìn)行宣傳培訓(xùn)，基層干部應(yīng)依法規(guī)范管理土地流轉(zhuǎn)。

（3）大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，促成“企業(yè)十農(nóng)戶”的模式。農(nóng)戶與企業(yè)有共同的利益追求，并且農(nóng)戶與企業(yè)有各自的比較優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中引入利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，才能形成有利于生產(chǎn)力發(fā)展的新生產(chǎn)關(guān)系，使優(yōu)勢(shì)資源得到合理配置，農(nóng)戶和企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì)能夠最大限度地得到發(fā)揮。

（4）依法合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，企業(yè)和農(nóng)戶的合作風(fēng)險(xiǎn)主要有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。雙方在考慮經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)因素，并以法律的形式明確各自承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任，只有這樣才能使雙方的合作合法可靠。解決市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)靠的是對(duì)市場(chǎng)信息準(zhǔn)確的判斷和把握，保證產(chǎn)品人無(wú)我有，人有我優(yōu)，人優(yōu)我廉。解決信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)要靠法律和政策體制的完善來(lái)保證，維護(hù)合同定單的法律地位和嚴(yán)肅性。

（5）發(fā)展產(chǎn)業(yè)化。要著力扶持龍頭企業(yè)的發(fā)展，通過(guò)企業(yè)加農(nóng)戶的形式，帶動(dòng)農(nóng)戶開(kāi)拓市場(chǎng)、推廣技術(shù)和促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。龍頭企業(yè)可以是生產(chǎn)加工企業(yè)、流通企業(yè)、科技企業(yè)、中介組織，只要能夠帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，政府就應(yīng)該給予扶持，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)日益壯大，健康發(fā)展。

3 目前土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題

（1）農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足。由于我國(guó)受傳統(tǒng)小農(nóng)思想影響較深，導(dǎo)致了農(nóng)民不能正確的認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)重視程度較低。因此，他們即使讓土地荒廢，也不愿意將自已承包經(jīng)營(yíng)的土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)@在一定程度上浪費(fèi)了農(nóng)村的土地資源，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不能快速發(fā)展。

（2）土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不夠規(guī)范合理，目前尚處于群眾對(duì)土地自發(fā)流轉(zhuǎn)的階段，土地流轉(zhuǎn)行為多發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織很少干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，導(dǎo)致了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，缺少相應(yīng)的規(guī)章制度，致使土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利得不到有效保障。

（3）農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范。農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，由于缺乏相關(guān)的政策了解，會(huì)出現(xiàn)隨意轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題：轉(zhuǎn)讓雙方不簽訂轉(zhuǎn)讓合同；有合同但責(zé)任權(quán)利不明確；土地出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓沒(méi)有經(jīng)過(guò)村委會(huì)備案，遇到矛盾糾紛又得不到及時(shí)有效的解決，這在一定程度上危害了雙方的經(jīng)濟(jì)利益。因此，規(guī)范農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)形式是十分有必要的。

（4）土地規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大。由于目前農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題較為嚴(yán)重，大多數(shù)老人的土地不耕種也不流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致了農(nóng)村土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，土地利用不合理，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)還處于初級(jí)階段，個(gè)別地方政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不夠重視，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地?zé)o法進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，土地利用率低，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大。

（5）土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，原本的農(nóng)業(yè)用地通常會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地或商業(yè)用地，這就會(huì)導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，同時(shí)破壞了土地資源，不利于可持續(xù)發(fā)展。

4 土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)管的對(duì)策建議

（1）全面落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在第二輪農(nóng)村土地承包關(guān)系得到全面確定并總體穩(wěn)定的情況下，做好后續(xù)完善工作，全面推進(jìn)集體林權(quán)的制度改革，依法明晰林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)證全面發(fā)放到戶，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，因農(nóng)村土地被征收或征用、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回或調(diào)整等導(dǎo)致農(nóng)戶承包地發(fā)生異動(dòng)的，應(yīng)及時(shí)到縣級(jí)管理部門(mén)辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的變更。

（2）加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究，制定土地流轉(zhuǎn)政策。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要有一系列的政策支持，一是出臺(tái)補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，可以從糧食直補(bǔ)、糧種補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策中增加對(duì)土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼項(xiàng)目，也可以單設(shè)一項(xiàng)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。二是從銀行貸款、財(cái)政支持、項(xiàng)目支持、稅收優(yōu)惠、工商登記等方面支持土地流轉(zhuǎn)，金融部門(mén)要啟動(dòng)對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主的貸款業(yè)務(wù)，滿足農(nóng)業(yè)投入大、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的發(fā)展需求；財(cái)政部門(mén)要增加對(duì)土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主的轉(zhuǎn)移支付；農(nóng)業(yè)和發(fā)改委等部門(mén)要對(duì)土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)從項(xiàng)目上給予必要支持。三是解決部分經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)用地的需求，對(duì)特殊經(jīng)營(yíng)主體要給予臨時(shí)建設(shè)用地審批政策上的支持。四是出臺(tái)優(yōu)惠政策，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本、技術(shù)投身新農(nóng)村建設(shè)。

5 加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見(jiàn)

（1）加快土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。農(nóng)村改革發(fā)展的目標(biāo)是促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，關(guān)鍵在于創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，重點(diǎn)在于保障農(nóng)民土地承包的權(quán)益。一方面，以土地資源為平臺(tái)，整合資金、技術(shù)等資源，培育各類(lèi)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的模式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；另一方面，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，更好地維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的土地承包權(quán)益。

（2）加快土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是規(guī)模化和集約化的農(nóng)業(yè)，關(guān)鍵在于提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，重點(diǎn)在于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，難點(diǎn)在于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)條件，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升土地利用率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（3）加快土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民持續(xù)增收的有效途徑。“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民持續(xù)增收，農(nóng)民增收的關(guān)鍵在于增收渠道多樣化。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高了土地經(jīng)營(yíng)效益。農(nóng)戶在穩(wěn)定獲得租金、轉(zhuǎn)包費(fèi)或入股分紅等流轉(zhuǎn)收益的同時(shí)，向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，拓展了農(nóng)民的增收渠道，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收的雙贏。