北京市石景山區(qū)司法局課題調(diào)研組

一、前言

刑事犯罪是長期以來困擾人類社會的沉重話題，社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，是現(xiàn)代法治的重要文明成果。我國的社區(qū)矯正從2003年起經(jīng)過試點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)、全面試行，目前已進(jìn)入全面推進(jìn)階段。社區(qū)矯正制度的實(shí)施，離不開以社區(qū)為載體的社會支持。2017年7月25日，司法部召開組織社會力量參與社區(qū)矯正工作座談會，司法部副部長劉振宇強(qiáng)調(diào)要從黨和國家工作大局出發(fā)，創(chuàng)新社會治理，采取有力措施，加大培育扶持力度，組織和引導(dǎo)社會力量積極參與社區(qū)矯正工作，不斷提高社區(qū)矯正工作水平①引自張文良：《司法部召開組織社會力量參與社區(qū)矯正工作座談會強(qiáng)調(diào) 強(qiáng)化措施不斷提高社區(qū)矯正社會化專業(yè)化水平》，《法制日報》，2017年7月26日。。此次會議為進(jìn)一步吸引鼓勵社會力量參與社區(qū)矯正工作明確了新思路，提出了新要求。

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)司法部會議精神，北京市石景山區(qū)司法局成立專項(xiàng)課題調(diào)研組，歷時一個月時間，從司法局基層科、陽光中途之家及所轄司法所一線全面搜集社會力量參與社區(qū)矯正工作的數(shù)據(jù)、案例和典型經(jīng)驗(yàn)做法。為強(qiáng)化本次調(diào)研的時效性，調(diào)研組將重點(diǎn)放在2017年度社會力量數(shù)據(jù)分析，通過統(tǒng)計(jì)、比較和調(diào)查研究等方法，總結(jié)了石景山區(qū)社會力量隊(duì)伍建設(shè)創(chuàng)新模式，分析了社會力量參與社區(qū)矯正工作的有益方式和積極影響，并結(jié)合在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題和困境，立足石景山區(qū)實(shí)際情況提出了有建設(shè)性的完善對策。

二、石景山區(qū)社會力量參與社區(qū)矯正工作現(xiàn)狀分析

石景山區(qū)作為北京市第二批社區(qū)矯正試點(diǎn)單位，在區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照北京市司法局的部署，深入貫徹落實(shí)《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》，積極研究探索政府購買服務(wù)方式，緊緊依靠基層組織，廣泛發(fā)動人民群眾，充實(shí)壯大社會工作者、志愿者隊(duì)伍，逐步形成了獨(dú)具特色的“3+N”“七包一”等專群結(jié)合開展社區(qū)矯正工作創(chuàng)新模式。

（一）基本數(shù)據(jù)

表1　石景山區(qū)2017年社區(qū)矯正隊(duì)伍（含社會力量）情況

2017年，石景山區(qū)從事社區(qū)矯正工作的專職社區(qū)工作者9人，保證每所一人；協(xié)助社區(qū)矯正工作的社會志愿者700余人；截至目前，全區(qū)累計(jì)接收社區(qū)服刑人員1534人，依法解除社區(qū)矯正1446人，沒有發(fā)生重大惡性案件和影響社會穩(wěn)定的重大事件。社會力量參與社區(qū)矯正工作取得明顯成效，社區(qū)矯正工作發(fā)展蹄疾步穩(wěn)。

（二）“3+N”隊(duì)伍模式

石景山區(qū)堅(jiān)持將夯實(shí)隊(duì)伍建設(shè)作為確保社區(qū)矯正執(zhí)法質(zhì)量的前提，在多年工作實(shí)踐中形成了司法行政公務(wù)員、抽調(diào)干警、專職社工、村居干部、志愿者、專家學(xué)者等“3+N”大矯正隊(duì)伍模式。

1.打造過硬的“3”類主力隊(duì)伍。一是按照《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的意見》的要求，全區(qū)9個司法所（不含直屬司法所）共配備20名司法助理員，其中10名司法助理員負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作，保證每所至少一名專職司法助理員作為矯正小組主干。二是從矯正工作試點(diǎn)之初，在上級部門科學(xué)決策部署下，從市監(jiān)獄管理局、市教育矯治局抽調(diào)人民警察參與社區(qū)矯正，在區(qū)局設(shè)矯正領(lǐng)隊(duì)，配置司法所“一所一警”，負(fù)責(zé)參與矯前居住地核實(shí)調(diào)查、接收宣告、談話教育、走訪核查、日常執(zhí)法等工作。目前，區(qū)司法局基礎(chǔ)保障用警4人，司法所常駐用警9名，在促進(jìn)社區(qū)服刑人員服從管理、教育矯正方面成效顯著。三是通過“政府購買服務(wù)”的形式，建立了社區(qū)矯正專職社會工作者隊(duì)伍，主要協(xié)助司法所工作人員開展對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理、教育矯正、幫困扶助等輔助性工作。截至目前，專職社會工作者9人，保證每所1人，隊(duì)伍穩(wěn)定，已成為社區(qū)矯正工作中的重要力量。

2.豐富“N”載體，著力培育“N”新形式。一是整合居（村）委會基層自治組織資源，前移社區(qū)矯正監(jiān)管窗口。司法所與社區(qū)服刑人員所在各社區(qū)居委會強(qiáng)化聯(lián)動配合，設(shè)立社區(qū)矯正工作站，社區(qū)居委會根據(jù)在冊社區(qū)服刑人員的數(shù)量和具體情況，指派一名或兩名工作人員專門負(fù)責(zé)與司法所對接社區(qū)矯正工作。全區(qū)共有超過150余名居委會工作人員協(xié)助開展社區(qū)矯正工作。二是以陽光中途之家為依托，聘請心理學(xué)專家教授、探索吸收高校志愿者建立心理矯治隊(duì)伍，通過開展風(fēng)險測評、干預(yù)治療、沙盤技術(shù)、情緒疏導(dǎo)講座等促使社區(qū)服刑人員更好地回歸家庭社會。如表2所示，針對社區(qū)服刑人員現(xiàn)實(shí)需要，由區(qū)司法局和中途之家提供場地、設(shè)備等硬件設(shè)施，組織召集社區(qū)服刑人員目標(biāo)群體，由社會力量中的心理矯治隊(duì)伍進(jìn)行活動策劃實(shí)施，開展針對性主題講座6場次，占區(qū)分類教育總次數(shù)的46%，共有78名社區(qū)服刑人員參加，占區(qū)分類教育受影響人次約56%，對于社區(qū)服刑人員情緒心理疏導(dǎo)和人際交往等各方面均產(chǎn)生了良好影響。三是注重親情感化，群策群力，編織矯正監(jiān)管大網(wǎng)絡(luò)。在做好溝通工作的基礎(chǔ)上，將社區(qū)服刑人員家屬自動納入矯正小組，通過電話、微信等媒介與三類矯正主體實(shí)時溝通社區(qū)服刑人員動態(tài)。截至目前，全區(qū)累計(jì)1500余名社區(qū)服刑人員家屬擔(dān)任矯正小組成員。同時，通過廣泛吸納退休干部、社區(qū)群干、法律服務(wù)工作者等社會力量，形成矯正大網(wǎng)絡(luò)。

表2　石景山區(qū)2017年社會力量開展分類教育情況

（三）“七包一”和“菜單式”監(jiān)管幫扶

1.社區(qū)服刑人員類別分析。隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會價值體系呈現(xiàn)多元化趨勢，犯罪類別和社區(qū)服刑人員構(gòu)成也呈現(xiàn)復(fù)雜性、交叉性特征。截至目前，石景山區(qū)在冊社區(qū)服刑人員88人。其中有女性22人，占總數(shù)的將近25%；有未成年人1人；有無業(yè)人員40人，占總數(shù)的將近46%；有一例為確診精神病患者。

2.結(jié)合社區(qū)服刑人員特點(diǎn)，科學(xué)配備矯正小組。石景山區(qū)司法局主動作為，按照《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》《北京市社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則》相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合本區(qū)實(shí)際情況，探索出了“七包一”管控和“菜單式”管控幫扶模式。“七包一”是指矯正小組成員原則上應(yīng)當(dāng)包括司法所負(fù)責(zé)人、專職司法助理員、抽調(diào)干警、社會工作者、派出所民警、居委會干部和社區(qū)服刑人員家屬七類主體人員構(gòu)成。以社區(qū)服刑人員為圓心，七類主體之間通過電話、會商會、微媒體等方式緊密連接，保持互動關(guān)系，信息暢通，構(gòu)筑堅(jiān)固防控圓柵欄?！捌甙弧北O(jiān)管方式是在專兼職聯(lián)合矯正的思路基礎(chǔ)上，緊緊依托基層組織資源和社會力量，配合報告、指紋錄入制度和電子手環(huán)定位系統(tǒng)，通過專業(yè)技防加嚴(yán)密人防，組成防控大網(wǎng)的創(chuàng)新模式，能夠確保對社區(qū)服刑人員24小時管控不脫離視線，最大程度消除不穩(wěn)定因素，有效地防止了脫管、漏管和再犯罪等現(xiàn)象發(fā)生。截至目前，全區(qū)共有“七包一”全方位管控小組88個，歷經(jīng)全國“兩會”、國慶60周年、“一帶一路”高峰論壇、黨的十九大等重大活動安?？简?yàn)，取得了良好的社會效果。

以“3+N”隊(duì)伍模式為支撐，以因類施矯的理念為探索目標(biāo)，石景山區(qū)社區(qū)矯正工作堅(jiān)持“菜單式”監(jiān)管幫扶，根據(jù)社區(qū)服刑人員性別、年齡、犯罪類型、就業(yè)狀況等個體因素，科學(xué)配備矯正小組人員，以達(dá)到外包圍、內(nèi)疏導(dǎo)雙管齊下效果。針對未成年人和女性社區(qū)服刑人員等特殊人群，在專職社區(qū)工作者中配有4人為女性，能夠針對女性及未成年人等特殊群體開展更有針對性的矯正執(zhí)法服務(wù)。針對待業(yè)待崗社區(qū)服刑人員，在矯正小組人員中盡量配備居委會負(fù)責(zé)就業(yè)指導(dǎo)的工作人員?！安藛问健北O(jiān)管幫扶在穩(wěn)控社區(qū)服刑人員言行舉止、疏導(dǎo)思想情緒方面取得了明顯成效。

三、實(shí)踐困境中的“三重矛盾”

石景山區(qū)社會力量參與社區(qū)矯正經(jīng)過多年實(shí)踐和不斷發(fā)展，取得了一定的成績，但現(xiàn)實(shí)中仍面臨三大難題。

（一）法律不明、財政因素制約與日益增長的社區(qū)服刑人員數(shù)量之間的矛盾

《刑法修正案（八）》出臺實(shí)施和輕量刑、行刑人性化思潮演進(jìn)體現(xiàn)出我國民主法治進(jìn)程的日益完善，與之相對應(yīng)，社區(qū)服刑人員數(shù)量逐年遞增。不斷增長的社區(qū)服刑人員必然要求數(shù)量更多、質(zhì)量更高的社會力量參與社區(qū)矯正，而現(xiàn)實(shí)的困境是作為基礎(chǔ)保障的法律規(guī)定依然不明確。兩高兩部《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》僅要求“落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，保障社區(qū)矯正工作的順利開展”②最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第39條。，將解決方案繞回到司法行政部門，《北京市社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“各級司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極爭取同級政府的支持”③《北京市社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則》第51條。，也沒有明確指明解決思路。并且，可投入購買社會力量的財政經(jīng)費(fèi)往往捉襟見肘。以石景山區(qū)為例，2017年專職社工工資為每人每月2000元，2016年全市職工平均工資為92477元，月平均工資為7706元④《北京市人力資源和社會保障局、北京市統(tǒng)計(jì)局關(guān)于公布2016年北京市職工平均工資的通知》（京人社規(guī)發(fā)〔2017〕112號）。。工作收入和付出勞動的不對等在一定程度上影響了專職社工隊(duì)伍的建設(shè)?！扒蓩D難為無米之炊”，法律的不明和經(jīng)費(fèi)的制約極大阻礙了社會力量參與社區(qū)矯正工作。

（二）社區(qū)服刑人員犯罪類別、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜與社會工作者隊(duì)伍專業(yè)化程度欠缺之間的矛盾

如前文所述及，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社區(qū)服刑人員犯罪類別呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化特征，社區(qū)服刑人員性別、年齡構(gòu)成已由成年男性為主體，逐漸呈現(xiàn)女性、未成年犯罪人員增多的趨勢。如何打破傳統(tǒng)機(jī)械的矯正幫扶模式，促進(jìn)特殊群體認(rèn)罪服法、回歸社會，是新形勢下所有社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)面臨的共同課題。社會價值轉(zhuǎn)型期，犯罪人員思想、情緒問題僅靠傳統(tǒng)的談話教育、訓(xùn)誡引導(dǎo)常常難以解決，社區(qū)服刑人員構(gòu)成的復(fù)雜性呼喚一支更專業(yè)、更高素質(zhì)、更科學(xué)的社會力量矯正隊(duì)伍。而目前無論是專職社工還是社區(qū)志愿者，構(gòu)成主體多為退休干部群眾或熱心街坊，其法律知識、政策理論、心理學(xué)知識、社會學(xué)知識往往難以達(dá)到專業(yè)化，監(jiān)管幫扶方法過于傳統(tǒng)、機(jī)械，知識、能力和素質(zhì)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。

（三）社區(qū)矯正機(jī)制構(gòu)建的要求與社會公眾接受認(rèn)知不足的輿論環(huán)境之間的矛盾

社區(qū)矯正機(jī)制是對社區(qū)矯正過程中的制度、程序進(jìn)行確認(rèn)所形成的總稱，包括適用、執(zhí)行、聯(lián)動、保障、監(jiān)督五大機(jī)制⑤曲娜娜：《社區(qū)管理創(chuàng)新中的社區(qū)矯正法律機(jī)制的構(gòu)建》，《法制博覽》，2017年10月（上）。。除適用機(jī)制外，其他四大機(jī)制無一不需要社會各界的共同參與。為了幫助社區(qū)服刑人員盡快重新回歸社會，矯正其偏差的行為，必須發(fā)揮社區(qū)矯正機(jī)關(guān)、民間組織共同的作用，對生活困難的犯罪人給予技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和社會救濟(jì)。而目前群眾對社區(qū)矯正認(rèn)識不足，甚至有部分群眾存在罪犯在社區(qū)服刑會增加自身危險性的主觀偏差；相關(guān)部門參與度不夠；一些社會組織不了解社區(qū)矯正這一新鮮事物而持觀望態(tài)度；部分企業(yè)單位不愿意吸納社區(qū)服刑人員就業(yè)；等等。作為僅僅試點(diǎn)十幾年的新鮮事物，社區(qū)矯正知識傳播力度不足的現(xiàn)狀使得社會力量參與社區(qū)矯正遭受了相當(dāng)?shù)淖璧K。

四、完善社會力量參與社區(qū)矯正工作的對策建議

（一）立法先行，建章立制，為社會力量參與社區(qū)矯正提供有力支撐

2016年12月1日，國務(wù)院法制辦發(fā)布《中華人民共和國社區(qū)矯正法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），其在第3～6條明確規(guī)定了社會力量參與社區(qū)矯正的各種主體和形式，并且在第9條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)列入本級政府預(yù)算。居民委員會、村民委員會協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)開展工作所需經(jīng)費(fèi)從社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)中列支。”《征求意見稿》的上述內(nèi)容在保障社會力量參與社區(qū)矯正工作方面可圈可點(diǎn)，但筆者認(rèn)為，從頂層設(shè)計(jì)層面明確社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)列入本級政府預(yù)算固然必要且迫切，但還應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)撥付給什么機(jī)構(gòu)，并且為了在實(shí)體層面具有可操作性，還應(yīng)當(dāng)增設(shè)法律條文原則性地載明經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)包含的主要項(xiàng)目。因此，筆者建議，在《征求意見稿》第9條第1款末尾增加內(nèi)容規(guī)定：“前述預(yù)算按每一財政年度撥付各社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”；同時，在第9條增設(shè)第3款，“社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)應(yīng)包含相關(guān)人員工資、日常行政經(jīng)費(fèi)、辦公設(shè)備配置經(jīng)費(fèi)、招募研究培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等為執(zhí)行社區(qū)矯正工作所必需的費(fèi)用”。

（二）整合資源，豐富載體，為社會力量參與社區(qū)矯正鋪路搭橋

社會力量是個內(nèi)涵豐富、外延廣闊的大范疇概念。目前參與社區(qū)矯正的社會力量多限于專職社工、志愿者等人力資源，而社會組織等主體參與甚少。應(yīng)積極探索多部門協(xié)同、搭建社區(qū)矯正社會服務(wù)平臺新路徑。例如可以和相關(guān)社會組織開展接洽合作，選取合適的專業(yè)基地，為有需要的社區(qū)服刑人員介紹社會工作服務(wù)中心和心理輔導(dǎo)基地；也可以嘗試和相關(guān)企事業(yè)單位簽訂協(xié)議為待業(yè)社區(qū)服刑人員提供就業(yè)服務(wù)。

（三）注重培育，強(qiáng)化督導(dǎo)，著力提升社會力量參與社區(qū)矯正專業(yè)化、規(guī)范化水平

“工欲善其事，必先利其器”。社會工作者隊(duì)伍的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)化、規(guī)范化水平是社會力量更好地參與社區(qū)矯正工作的“利器”。一是完善社區(qū)矯正人才結(jié)構(gòu)，增加專業(yè)矯正人才招募和錄用比例。積極探索與地區(qū)高等院校的合作，重視社會工作專業(yè)學(xué)生的培養(yǎng)，委托其培養(yǎng)社區(qū)矯正專業(yè)人才等。二是在強(qiáng)化財政保障的基礎(chǔ)上科學(xué)利用經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)社區(qū)矯正工作隊(duì)伍的培訓(xùn)。注重對其進(jìn)行法律法規(guī)、公共道德、時政方針、心理矯治、人際關(guān)系、就業(yè)技能等方面知識的培訓(xùn)，利用案例講解、視頻播放、實(shí)戰(zhàn)操作等方式提高社會工作者隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)，并且通過完善的獎懲機(jī)制提高社會工作者隊(duì)伍參與社區(qū)矯正工作的效率。三是完善考核督導(dǎo)機(jī)制，避免“只招募、不考核，只錄用、不指導(dǎo)”。各社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)包括司法所在內(nèi)的社區(qū)矯正日常事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)制定完善的考核機(jī)制和督導(dǎo)機(jī)制，保證已有社會力量隊(duì)伍穩(wěn)定、工作認(rèn)真踏實(shí)，新吸收社會力量盡快融入社區(qū)矯正工作。

（四）宣傳引導(dǎo)，營造氛圍，努力開創(chuàng)社會力量參與社區(qū)矯正工作新局面

當(dāng)下信息時代，輿論引導(dǎo)的力量對推動社會進(jìn)步的作用不容輕視。包括司法行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的相關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)通過線上新聞媒體和線下貼近基層等多種普法形式普法陣地，加大對社區(qū)矯正的正面宣傳，營造全體社會成員認(rèn)識、理解、支持、協(xié)助社區(qū)矯正工作的有利氛圍。這能夠極大增強(qiáng)社區(qū)矯正中已有社會力量的使命感和自豪感，對于專職社工、志愿者們更加順利地開展工作大有裨益。同時，這也能引導(dǎo)更多社會公眾及單位組織參與社區(qū)矯正工作。

五、結(jié)語

自2003年試點(diǎn)至今，社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式引入我國司法實(shí)踐歷經(jīng)十幾年發(fā)展完善，在改造犯罪人員、體現(xiàn)人道主義精神、彰顯社會公正方面所蘊(yùn)含的巨大優(yōu)越性有目共睹。社會力量參與是社區(qū)矯正工作的顯著特征。“北京模式”以其獨(dú)特的管理方式在全國社區(qū)矯正工作中成果顯著，其中“40、50協(xié)管員”社會力量參與模式更是獨(dú)樹一幟。在上級部門的大力支持下，石景山區(qū)以“北京模式”為制度框架，結(jié)合本地區(qū)社區(qū)服刑人員基本情況和特點(diǎn)，積極探索了一系列社會力量參與社區(qū)矯正工作的新形式、新載體和新路徑，形成了本地區(qū)獨(dú)具特色的“3+N”大矯正隊(duì)伍、“菜單式”幫扶和“七包一”監(jiān)管等模式。但與此同時，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍正面臨著法律不明、財政經(jīng)費(fèi)不足、社會力量載體單一、社會工作者隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高、輿論環(huán)境有待改善等多重困境。任何事物的發(fā)展過程總是前進(jìn)性和曲折性的統(tǒng)一。面對困難與挑戰(zhàn)，除強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)之外，各級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過完善社會力量隊(duì)伍培訓(xùn)、督導(dǎo)和考核機(jī)制，探索與社會組織、企事業(yè)單位合作，建立服務(wù)社區(qū)矯正的專業(yè)基地，大力宣傳社區(qū)矯正知識，營造有利氛圍等多項(xiàng)舉措，打造更高素質(zhì)、更優(yōu)水平的社會工作者隊(duì)伍，鼓勵吸引更多社會力量參與社區(qū)矯正工作，推進(jìn)社區(qū)矯正工作再上新臺階。