(四川省社會科學院 四川 成都 610071)

引 言

“一帶一路”是“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的全稱，由中國國家主席習近平在2013年9月和10月出訪中亞和東南亞國家期間先后提出。黨的十八大以后，黨中央著眼于我國“十三五”以及更加長期的發(fā)展規(guī)劃，做出“一帶一路”發(fā)展與京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三個重大戰(zhàn)略決策，將其逐漸上升到國家戰(zhàn)略的高度。

在此背景下，中國在世界政治、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域的影響力將不斷突顯，隨之而來的是涉外事務(wù)日益增加、相關(guān)部門不斷增多、主導領(lǐng)域顯著擴大，如何正確處理與“一帶一路”沿線國家開展外交事務(wù)時出現(xiàn)的問題和困難是我國外交決策機制當下面臨的重大挑戰(zhàn)。首先“一帶一路”處于國家戰(zhàn)略層面，以高層精英和政府合作為主，但沿線國家主體多是西方資本主義選舉政治，政權(quán)交替撲朔迷離導致國家政策的不確定。其次，部分沿線國家政局不穩(wěn)，國內(nèi)矛盾尖銳，西亞中東一些國家戰(zhàn)火彌漫，因此也增加了“一帶一路”外交戰(zhàn)略實施的阻力和困難，對我國外交決策機制中黨政軍各部門之間的信息溝通和聯(lián)合行動提出了更高水平的要求。中國外交面臨的當務(wù)之急，是改進現(xiàn)行外交決策機制的缺陷，提高決策形成的科學性和準確性，適應(yīng)中國推進新型大國外交和民族復興的需要，為“一帶一路”等發(fā)展戰(zhàn)略的實施保駕護航，推動“一帶一路”建設(shè)邁上新臺階。

一、當前中國外交決策機制的特點

(一)決策過程垂直縱向流動

在中國外交的決策過程中，運行的程序和方式總體上呈現(xiàn)出垂直性的特點，新時期各部門間的互動增加，參與決策的機制和人員更加廣泛。首先黨中央特別是主要領(lǐng)導人處于支配地位，掌握著中國外交的最終決策權(quán)，中共中央政治局及其常委會就是最終的決策機構(gòu)。下級黨政軍各部門和部門內(nèi)部各機構(gòu)通過集體協(xié)商，達成共識后做出集體決策。在政府系統(tǒng)中國務(wù)院是最高外交決策機構(gòu)，外交部是主要負責涉外事務(wù)的機構(gòu)，其他各個部委同時在各自領(lǐng)域的國際事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。中國的政治組織形式和決策方式是民主集中制，改革開放以后，隨著參與外交決策的機構(gòu)越來越多，決策過程更多吸取專家意見，決策行為體日益多元化，增加了外交決策過程的橫向流動，有利于提高決策的正確性。

(二)公共社會因素對外交決策過程具有重要影響

當今時代政府信息公開化，民眾的言論行為自由擴大，網(wǎng)絡(luò)世界下政治新聞和政府決策的傳播范圍和傳播速度大大增強，因而公共社會對于相比建國初期極為密閉的外交決策的影響大幅度提高，政府在制定外交決策的過程中承受著日益增加的國內(nèi)社會公共輿論壓力。2016年7月韓美聯(lián)合決定在韓國部署薩德反導系統(tǒng)，嚴重危害著中國的國家安全和國家利益。樂天集團是韓國五大集團之一，目前依靠全球化浪潮在全球多個國家蓬勃發(fā)展，在中國有著極為重要的市場。2017年2月27日，韓國國防部表示樂天集團決定把星州高爾夫球場轉(zhuǎn)讓給其用于部署“薩德”反導系統(tǒng)?！皹诽焓录北l(fā)之后，引起了世界各地愛國人士的強烈譴責，各類新聞媒體實時跟進報道，廣大網(wǎng)友接連發(fā)出愛國聲援活動，中國境內(nèi)樂天超市紛紛面臨違法查處和關(guān)門的境地，韓國境內(nèi)的樂天免稅店也失去營業(yè)所占比重最大的中國游客市場。在近年來以“樂天事件”為代表的一系列外交事件中，社會公共行為為外交政策提供了強大的輿論支持，也為外交決策提供了更多回旋余地，但在反日活動中非理性的極端民族主義行為也有害于國家外交決策的推行和落實。

(三)經(jīng)濟外交決策分量增加

馬克思主義理論指出，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)，特別是在經(jīng)濟全球化的大背景下，外交和經(jīng)濟的關(guān)系更為緊密，經(jīng)濟外交近年來愈發(fā)重要，以服務(wù)國家利益為根本目標。外交部國際經(jīng)濟司司長張軍曾說，作為總體外交的一個領(lǐng)域，中國經(jīng)濟外交的時代已經(jīng)到來，“一帶一路”將成為促進歐亞經(jīng)濟騰飛的“兩只翅膀”[1]。中國提出“一帶一路”等倡議是中國開展經(jīng)濟外交的突出成果，體現(xiàn)了當前中國外交決策中經(jīng)濟成分的增加和強化。這是中國自改革開放以來外交決策發(fā)展的大趨勢，但新世紀后外交決策機制建設(shè)并沒有做出相應(yīng)巨大的機構(gòu)調(diào)整，基本框架沒有變化，黨中央依舊是新時期我國經(jīng)濟外交頂層設(shè)計的決策者，國務(wù)院等各個部門依舊是經(jīng)濟外交理論的執(zhí)行者，只是提升了各個經(jīng)濟部門的涉外功能。

二、當前中國外交決策機制存在的主要問題及影響分析

(一)外交決策主體間的有效溝通和協(xié)調(diào)不足

首先，盡管外交決策涉及領(lǐng)域和部門增加，但中國外交決策機制仍然遵循整個中國政治體制運行規(guī)則，以參與外交決策的機構(gòu)內(nèi)部和外部上下垂直性運作為主，左右互動溝通較少，從而導致決策主體間的信息交流和具體協(xié)調(diào)不足。黨中央、國務(wù)院、中央軍委中的各個涉外部門和研究機構(gòu)獲得的有關(guān)外交決策信息通常具有嚴格的保密性和壟斷性，僅供部門機構(gòu)內(nèi)部形成決策使用，很少進行跨部門間的信息共享和信息交流，導致決策可能發(fā)生片面性的失誤；各部門機構(gòu)形成的建議和政策也通常以本部門利益為出發(fā)點，有時更是基于部門主要領(lǐng)導的個人意志，很少具有大局意識和整體意識。各個部門之間的信息斷層造成協(xié)調(diào)受阻，面對敏感事件和突發(fā)事件會缺乏相應(yīng)的應(yīng)變速度和處理能力，增加外交決策失誤的可能性。

(二)對相關(guān)外交專業(yè)人員和機構(gòu)的整合不夠

其次，跨部門跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)不足反應(yīng)出我國外交決策機制缺少銜接性和負責協(xié)調(diào)的綜合性部門，政府部門內(nèi)部對現(xiàn)有專業(yè)力量的利用也不充分，難以滿足現(xiàn)實需要。一個具有連貫性的外交決策需要對匯集起來的各種政策建議進行判斷、篩選、綜合，形成一個超脫個體利益并體現(xiàn)國家整體利益的全局性外交決策，才能為我國的外交決策機制提供長遠的制度性保障。目前各個決策參與機構(gòu)都有配備的專業(yè)性研究人員，但總體上呈現(xiàn)出數(shù)量少、地位弱、資源不足的特征。例如中聯(lián)部和中宣部的外交專業(yè)研究人員的工作任務(wù)以黨際聯(lián)絡(luò)和外事接待為主，專業(yè)性研究較少；外交部的研究力量相對較為專業(yè)，但主要職能是滿足政策起草和外交事務(wù)需要，研究成果與現(xiàn)實需求不匹配；一些專業(yè)的智庫和研究院的專業(yè)力量相對雄厚，但很多機構(gòu)研究成果的政策性和專業(yè)性不同步，單一的學術(shù)性人才缺乏外交實踐經(jīng)驗，而外交官轉(zhuǎn)換成的資深研究人員缺乏理論和方法論支持，專業(yè)人員的綜合力量薄弱。

(三)外交執(zhí)行部門在外交決策中影響力有限

外交部作為中國外交事務(wù)落實的中心機構(gòu)，主要扮演執(zhí)行者的角色，進行收集、分析、溝通情報工作即使擁有一定力量的專業(yè)人才和較為充足的信息資源，并處于外交領(lǐng)域的前端，但由于其地位較低因此政策建議往往對外交決策的影響有限。當外交部形成或獲取外部機構(gòu)的某項政策建議時，該建議一般不能直接反映到最終決策中，經(jīng)過外交部主要負責人向上級中央?yún)R報獲得批示后才能逐步形成外交決策。在我國的外交決策系統(tǒng)中，負責外事的國務(wù)委員是中央分管外交事務(wù)的最高領(lǐng)導，[2]但新世紀后我國的外交部長不再由國務(wù)委員擔任，因此外交部長的上級首先是國務(wù)委員。在國務(wù)委員之上還有政治局委員、人大委員和負責外事的副總理等人，外交部的決策地位可想而知?？梢缘贸?，我國的外交決策過程明顯受到了行為體的行政級別和政治地位等人為因素的影響，政府外交決策行為尚無機制化，采納的政策建議出現(xiàn)失誤的機率也相應(yīng)的受到影響。

三、中國外交決策機制優(yōu)化的路徑選擇

“一帶一路”倡議本身就體現(xiàn)著中國外交新思路，是中國對國際地緣政治形勢和全球經(jīng)濟形勢變化的及時應(yīng)對，代表著中國特色外交事業(yè)的平衡性和開放性。在“一帶一路”大背景下，時代要求中國外交決策機制必須改革創(chuàng)新，不僅需要正確的改革方向和改革措施，更需要頂層決策者愿意創(chuàng)新主動創(chuàng)新。中國的外交決策機制正在面臨著時代和世界創(chuàng)造的各種新變化的沖擊，而且在今后的發(fā)展中這些沖擊只會只增不減，外交事業(yè)的審時度勢和謹慎謀劃十分必要。但同時我們也應(yīng)該認識到，“一帶一路”也是一個新戰(zhàn)略，一切都在起步當中，面對數(shù)量眾多和文化歷史復雜的各個沿線國家，不可能一點失誤都不會發(fā)生，政府和社會都應(yīng)該給外交領(lǐng)域相關(guān)部門一個成長的過程，學習和積累經(jīng)驗，逐步提高對外事務(wù)的處理水平。

(一)觀念革新，確立自信開展積極外交

建國時期中國外交的中心是國家安全與主權(quán)，改革開放后中國外交的中心是國家政治經(jīng)濟發(fā)展，而十八大以后以“一帶一路”倡議為代表的一系列國家戰(zhàn)略標志著中國邁上了強國之路，這要求中國的外交觀念也做出相應(yīng)調(diào)整，安全、主權(quán)與發(fā)展、地位并重，樹立外交自信，承擔作為負責人的大國應(yīng)該承擔的責任，帶動周邊國家甚至整個世界共同發(fā)展，具有大局利益觀而非著眼局部利益，以更高的眼界處理與各國關(guān)系，是我國外交今后面臨的主要任務(wù)。

因此，中國外交首要關(guān)注的是調(diào)整與周邊國家關(guān)系。隨著南海爭端、朝核問題、韓國部署薩德等事件的發(fā)生，中國面對的地區(qū)形勢日趨緊張，獲得周邊國家理解和支持十分必要。與菲律賓杜特爾特政府的關(guān)系改善就是一次外交成功，通過換位思考理解周邊國家的擔憂和需求，對癥下藥，剛?cè)岵?，促使其認可中國推動的共同發(fā)展藍圖。其次，正確引導國內(nèi)民族主義情緒，理智對待網(wǎng)民意見和國民要求。積極的愛國主義有助于推動國家外交戰(zhàn)略的落實，但極端的民族主義會影響國家對外事務(wù)決策的成效。最后，體現(xiàn)全球治理過程中的中國擔當，發(fā)揚開創(chuàng)新包容的中國理念?！耙粠б宦贰北值氖枪采坦步ü蚕淼拈_放原則，為正處于十字路口的全球化發(fā)展指引方向，中國的外交理念也應(yīng)從專注本國利益中跳出，放眼國家整體長遠利益。美國主導的排他性地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略TPP已漸挫折，更加證實了合作共贏才是世界發(fā)展的主題。

(二)制度創(chuàng)新，強化對外方面統(tǒng)攝功能

中國現(xiàn)有外交決策機制中提升決策科學性影響力的根本在于制度上的改進，首先在決策形成階段強調(diào)多學科多領(lǐng)域交融，將外交學、經(jīng)濟學、新聞學、情報學、統(tǒng)計學相結(jié)合，提高決策主體的綜合素質(zhì)，也有利于打破系統(tǒng)內(nèi)部部門間的橫向壁壘，倡導多部門的共同合作,從而整合外交人力資源和信息資源，[3]并建立科學的信息收集處理系統(tǒng)，為決策者提供更加準確和完備信息和智力支持。其次在決策中心外圍，完善外交咨詢和監(jiān)督體制，特別是在監(jiān)督方面，必須盡快建立相應(yīng)機構(gòu)，加強紀檢隊伍建設(shè)和對部門干部考核，提升外交巡視工作水平和黨內(nèi)黨外監(jiān)督。外交人員具有人數(shù)多、分布廣、流動性強的特點，監(jiān)督難度大，而且據(jù)資料顯示，2011年溫家寶總理要求中央部門公開“三公”經(jīng)費后，十余個拒絕公開的單位中就有外交部，可見增強監(jiān)督力度是促進我國外交工作進步的重中之重。最后強化“ 一帶一路” 建設(shè)工作領(lǐng)導小組的統(tǒng)攝功能，對內(nèi)建立國務(wù)院領(lǐng)導負責，外交、經(jīng)濟等部門共同參與的跨部門協(xié)調(diào)機制，有效地平衡經(jīng)濟和政治之間的利益訴求，完善人才培訓體系以提升相關(guān)負責人的決策權(quán)和外交專業(yè)素養(yǎng)；對外增加突發(fā)事件快速反應(yīng)機制建設(shè)以應(yīng)對重大涉外事件沖擊，簡化決策程序提高決策效率，對重大外交決策進行篩選和綜合，有利于提高最高決策者的工作質(zhì)量和外交決策的連貫性。

(三)廣納人才，提升工作人員專業(yè)素養(yǎng)

“一帶一路”連接的是沿線數(shù)十個民族、文化、語言、意識形態(tài)不同的國家，將來需要面對和解決問題的難度與復雜程度都是前所未有的，各部委現(xiàn)有的專業(yè)人士遠遠不能滿足“一帶一路”戰(zhàn)略實施的要求，外交是知識密集型工作，需要提高外交人員綜合素養(yǎng)，包括專業(yè)能力和熟練網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與管理手段，并建立創(chuàng)新激勵機制推動工作人員不斷更新專業(yè)知識儲備，以適應(yīng)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達的信息社會，有利于專業(yè)分析國內(nèi)外形勢變化，發(fā)揮預警防范作用和提供政策參考作用。

國外外交決策機制中，美國“凱旋門”制度對于我國有極大的借鑒意義。[4]“凱旋門”指美國政治精英人士在政府、智庫和工商界之間有規(guī)律的流動，角色不斷轉(zhuǎn)變，離職官員可以在智庫中繼續(xù)發(fā)揮個人作用，影響政府外交決策的制定，而新晉人才可以在智庫中積累經(jīng)驗，等待時機邁入政壇。這一制度的優(yōu)點在于可以實現(xiàn)知識和權(quán)力的交融，使權(quán)力結(jié)構(gòu)外部的智庫和決策權(quán)力中心的政府高層保持密切聯(lián)系，值得中國外交決策機制學習和借鑒，例如打破外交部等政府機構(gòu)的人事封閉制度，吸收各個智庫和高校的專家學者進入決策中心，放寬對高層外交決策者的職業(yè)要求，重視非外交官干部和領(lǐng)導的建議和意見；同時增加外交人員的工作流動性，推薦或建立長效機制為外交經(jīng)驗豐富的政府人員提供到其他機構(gòu)(如NGO、高校、企業(yè)、智庫等)和地方部門從事外交領(lǐng)域工作的途徑。

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的不斷推進，我國的智庫建設(shè)也正在加快腳步。政府必須鼓勵和支持權(quán)力系統(tǒng)之外的決策咨詢機構(gòu)發(fā)展，提升官方智庫、半官方智庫(中國國家經(jīng)濟交流中心)、民間智庫、高校智庫在人事、資金、研究領(lǐng)域的獨立性，平衡地區(qū)智庫發(fā)展，特別是增加中西部和“一帶一路”國內(nèi)部分沿線省市智庫的數(shù)量和活躍性，強化民間和高校智庫的咨詢功能，擴大對決策中心的影響作用。

四、結(jié)束語

在“一帶一路”建設(shè)大背景下，中國推動世界區(qū)域合作和全球化不斷發(fā)展，承擔著前所未有重要的全球責任，因而需要提供與此相配強大的外交實力。雖然目前中國外交決策機制改革面臨著傳統(tǒng)政治模式的束縛，但在國家領(lǐng)導人和外交從業(yè)人員對調(diào)整外交決策的支持下，在重要智庫提供的外交決策專業(yè)支援下，在國家政府駐外機構(gòu)處理相關(guān)問題的變化中，我國外交決策系統(tǒng)正在步入一個更加開闊和深刻變革的時期。中國外交正呈現(xiàn)出全方位的發(fā)展，經(jīng)濟文化因素將成為外交和關(guān)系的重要內(nèi)容，中國外交介入國際事務(wù)的能力在大大加強，中國更加重視與周邊國家和地區(qū)的開放合作。在“一帶一路”實施中推進外交決策機制優(yōu)化，加大外交改革創(chuàng)新力度，將促進中國外交更好更快地向前發(fā)展，為中國的和平崛起開辟道路。

[1]外交部國際經(jīng)濟司司長張軍做客人民網(wǎng)強國論壇[EB/OL].http://ft.people.com.cn/fangtanDetail.dopid=9508.

[2]薛力,肖歡容.“一帶一路”倒逼中國外交決策機制改革[J].東南亞研究.2016,(2).

[3]宮力,門洪華,孫東方.中國外交決策機制變遷研究(1949～2009年)[J].世界經(jīng)濟與政治. 2009,(11).

[4]薛力,肖歡容.“一帶一路”倒逼中國外交決策機制改革[J].東南亞研究.2016,(2).