(華南理工大學(xué)法學(xué)院 廣東 廣州 510000)

一、 政府與社會(huì)資本合作問(wèn)題

政府與社會(huì)資本合作牽頭部門(mén)是財(cái)政部和發(fā)改委，目前為止，已公布第三期政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，但是與項(xiàng)目開(kāi)展的熱情相比，各地均存在不同程度的落地率較低的問(wèn)題。而導(dǎo)致項(xiàng)目落地率低的原因筆者認(rèn)為主要是以下三個(gè)方面：

與傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)模式相比，政府與社會(huì)資本合作(PPP)引入社會(huì)資本參與公共事務(wù)管理，初衷在于打破原有公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域玻璃門(mén)等現(xiàn)象，重點(diǎn)在于民營(yíng)資本投入公用事業(yè)，發(fā)揮社會(huì)資本在建設(shè)、投融資、管理運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。但央企國(guó)企參與多、民間資本參與少的現(xiàn)實(shí)，與該初衷有所背離。國(guó)企(央企)基于雄厚的資金實(shí)力以及與本級(jí)政府的緊密聯(lián)系，在前期的招投標(biāo)環(huán)節(jié)很容易脫穎而出，因此導(dǎo)致PPP異化為老子(政府)和兒子(本地國(guó)有企業(yè))的合作[2]，政府變相選擇本地融資平臺(tái)或者控股國(guó)企作為社會(huì)資本方。這意味者政府提供公共服務(wù)的方式仍然是傳統(tǒng)借助公共財(cái)政進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的BT模式。其并沒(méi)有發(fā)揮國(guó)企之外的民企、外企等社會(huì)資本方的優(yōu)勢(shì)，政府的財(cái)政壓力也仍未減少。PPP模式下產(chǎn)生上述問(wèn)題的根源在于政府方在設(shè)計(jì)PPP模式時(shí)，基于成本與收益考量，特意設(shè)計(jì)了彈性空間的不完全契約形式，目的為了吸引各主體參與公共服務(wù)提供，但同時(shí)也忽略了我國(guó)在位企業(yè)如國(guó)企央企排擠非在位企業(yè)的現(xiàn)狀，導(dǎo)致項(xiàng)目落地率低。

政府與社會(huì)資本合作模式是社會(huì)資本方利用自身的資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)與政府方共同提供公共服務(wù)，共同進(jìn)行社會(huì)管理。在PPP模式下，政府公共管理模式由管制政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)政府模式。通過(guò)引入社會(huì)資本參與，打破政府壟斷，極大程度上提高了政府方的管理水平和服務(wù)質(zhì)量。但作為公共物品提供方的原初主體政府方在公私合作過(guò)程中，占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，政府方基于行政優(yōu)益權(quán)的行使，不僅在利益回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目退出機(jī)制等方面給社會(huì)資本方設(shè)置障礙。而且由于合作周期過(guò)長(zhǎng)，政府內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)容易發(fā)生變更，新上任的官員以其不是經(jīng)手方，隨意中止與項(xiàng)目合同方的合作，繼而選擇出價(jià)更高的國(guó)企或者其他私企。政府任意行使行政優(yōu)益權(quán)的行為導(dǎo)致社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目采觀望態(tài)度，不敢輕易試水。目前制約PPP發(fā)展的主要矛盾是民間資本對(duì)PPP熱情不足，而這一矛盾的根源一方面在于社會(huì)資本方國(guó)企相比，融資手段與資本實(shí)力處于劣勢(shì)，另一方面在于PPP項(xiàng)目掌握在政府手中，政府方極易以行使行政優(yōu)益權(quán)為幌子，對(duì)社會(huì)資本方參與合作設(shè)置障礙。政府方任意行使優(yōu)益權(quán)源頭在于PPP協(xié)議性質(zhì)界定不明確導(dǎo)致政府角色定位模糊。對(duì)于政府角色定位，作為推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施的兩大部門(mén)財(cái)政部與發(fā)改委的重點(diǎn)有所不同。發(fā)改委將政府與社會(huì)資本合作定性為特許經(jīng)營(yíng)模式，社會(huì)資本方的權(quán)利來(lái)源于政府方的行政特許，屬于政府行政權(quán)力范疇，因此在PPP項(xiàng)目開(kāi)展中，政府方享有行政優(yōu)益權(quán)，可以基于公共利益考量，中止項(xiàng)目合作；而財(cái)政部力推的PPP模式，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本共同管理，屬平等主體之間的民事關(guān)系，政府方不能行使優(yōu)益權(quán)。我國(guó)針對(duì)PPP規(guī)制停留在部門(mén)規(guī)章層面，沒(méi)有上位法予以明確。而兩大部門(mén)針對(duì)PPP模式中政府定位也各執(zhí)已見(jiàn)。導(dǎo)致政府方在與社會(huì)資本方進(jìn)行合作時(shí)始終認(rèn)為自己可以隨意行使優(yōu)益權(quán)，進(jìn)而損害社會(huì)資本方利益。

政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)域在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)領(lǐng)域等特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。原有的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)壟斷在政府方手中，而PPP模式，打破原有的壟斷模式，為社會(huì)資本方打開(kāi)了可行性缺口。特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域涉及的利益廣、標(biāo)的額大，社會(huì)資本方的唯利本性與驅(qū)利動(dòng)機(jī)在合作過(guò)程中必然與公益之間產(chǎn)生沖突?，F(xiàn)實(shí)中，無(wú)論P(yáng)PP協(xié)議的初始設(shè)計(jì)如何精心，契約的不完全性決定了私人部門(mén)在中標(biāo)PPP項(xiàng)目后，基于政府公共部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的最終責(zé)任，很可能以退出合同為威脅，要求對(duì)合約條款進(jìn)行修改，或者增加政府的公共成本投入，或者減少自己依據(jù)初始合同而應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。[3]而項(xiàng)目一旦開(kāi)始，基于公共利益以及沉沒(méi)成本的考量，政府方往往會(huì)作出適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)，而社會(huì)資本方不僅會(huì)抬高要價(jià)甚至在項(xiàng)目的建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中降低成本，甚至在短期內(nèi)成本得以回報(bào)后，不再繼續(xù)承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)須履行的管理運(yùn)營(yíng)職責(zé)，將原有公共服務(wù)的責(zé)任分擔(dān)模式歸還給政府，極大的損害了公共利益。

政府與社會(huì)資本方的角色定位、合作方式以及權(quán)利義務(wù)都未在契約中明確規(guī)定的不完全契約形式，導(dǎo)致政府與社會(huì)資本合作落地率低，筆者認(rèn)為應(yīng)該正視政府與社會(huì)資本合作的不完全形式，進(jìn)而對(duì)契約進(jìn)行完善與優(yōu)化。

二、適用不完全契約理論原因

根據(jù)契約理論相關(guān)研究，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本交易為零和信息完全兩大假設(shè)不成立，并在此基礎(chǔ)上形成了基于信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的“完全契約理論”和基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“不完全契約理論”。[4]以霍姆斯特朗為代表的完全契約理論前提契約雙方都是理性的，且契約和履約環(huán)境都是完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)；在項(xiàng)目前期全面考量各項(xiàng)或然因素，并針對(duì)性做好計(jì)劃，項(xiàng)目執(zhí)行階段，監(jiān)督合同雙方充分履約，核心在于事后監(jiān)督；所有契約的設(shè)計(jì)必須合適以保證各方的利益，契約雙方協(xié)商一致后將涉及的權(quán)力義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制等所有情況都框定在契約中，契約內(nèi)容完備可履行；哈特質(zhì)疑完全契約理論的依據(jù)在于:實(shí)踐中由于未來(lái)的不可預(yù)知和簽約成本的限制，在契約設(shè)計(jì)中無(wú)法將所有情況都規(guī)定在合同中，人們?cè)诤炗喓霞s時(shí)不可能面面俱到。因此，直接否定了完全契約假設(shè)的前提條件。不完全契約理論強(qiáng)調(diào)契約簽訂時(shí)不能明確各種或然情況，并主張?jiān)谧匀粻顟B(tài)實(shí)現(xiàn)后通過(guò)再談判(renegotiation)進(jìn)行解決。[5]理論上適用完全契約理論是最有效率的項(xiàng)目實(shí)施方式。前期準(zhǔn)備的越充分、簽約條款越完善，就越能基于合同、依靠市場(chǎng)來(lái)解決問(wèn)題。但在實(shí)際生活中基于合作雙方信息不對(duì)稱(chēng)以及人的有限理性，合同雙方不能充分完備的考慮到合同執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的所有情況，而且基于合同的靈活性考量，如果在契約成立之初就將合同出現(xiàn)的所有情況框定在合同中，不利于發(fā)揮社會(huì)資本方的主觀能動(dòng)性。況且完全契約模式下重點(diǎn)在于在執(zhí)行階段監(jiān)督雙方如何履約，這種事后監(jiān)督模式有亡羊補(bǔ)牢之嫌。

在PPP模式下，哈特關(guān)于不完全契約的表現(xiàn)形式也淋漓盡致的體現(xiàn)在政府與社會(huì)資本合作模式中：政府和社會(huì)資本通過(guò)PPP合同這種契約約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，而這種不完全契約很有可能導(dǎo)致事前的最優(yōu)契約失效，或者當(dāng)事人作出無(wú)效率的專(zhuān)用型投資進(jìn)而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的效率低下。而且政府和社會(huì)資本通過(guò)合同約定雙方在項(xiàng)目全生命周期的權(quán)利義務(wù)，項(xiàng)目合作周期一般為20-30年，雙方在合同前期物有所值和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，并不能將未來(lái)出現(xiàn)的所有情況框在協(xié)議中，且基于人的有限理性對(duì)未來(lái)或然情況無(wú)法預(yù)見(jiàn)或約定，在合作周期中不可避免的會(huì)出現(xiàn)政府政策的變更、原材料的上漲、新的項(xiàng)目設(shè)計(jì)取代初始設(shè)計(jì)等情況。如此合同一開(kāi)始就對(duì)條款進(jìn)行剛性的約定，待合同出現(xiàn)新情況時(shí)不能靈活變通，也仍會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。如國(guó)家體育館(鳥(niǎo)巢)項(xiàng)目的失敗是典型的案例；政府與社會(huì)資本方基本成本-收益考量，其在合作之初認(rèn)為明確各方清晰權(quán)利義務(wù)的成本過(guò)高等原因，締約各方愿意遺漏許多內(nèi)容，或有意留待以后出現(xiàn)事件時(shí)再行協(xié)商。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，政府方基于前期的物有所值評(píng)估以及可協(xié)商性等招投標(biāo)階段考量，一方面，認(rèn)為其投入了足夠多的時(shí)間、人力物力，而且作為理性經(jīng)濟(jì)人的考量，PPP項(xiàng)目合作周期較長(zhǎng)，政府和社會(huì)資本很難全面識(shí)別項(xiàng)目各項(xiàng)或然情況，預(yù)見(jiàn)成本相當(dāng)高；另一方面我國(guó)雖然很早就有特許經(jīng)營(yíng)模式以及政府采購(gòu)模式，但政府與社會(huì)資本合作模式是區(qū)別于上述兩種模式的，而且即使在各省市建立了PPP項(xiàng)目庫(kù)，但我國(guó)目前成熟的項(xiàng)目案例還較少，還缺乏大量可供借鑒的案例范本。因此政府和社會(huì)資本基于各自的締約成本，選擇較優(yōu)方案明確合同條款，通過(guò)再談判等手段優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施；PPP模式下政府與社會(huì)資本方在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備過(guò)程中不能全面地考量各項(xiàng)或然因素，針對(duì)項(xiàng)目履行過(guò)程中出現(xiàn)的各種情況不僅需要優(yōu)化設(shè)計(jì)，采用再協(xié)商談判機(jī)制，更需要在后期建立事后監(jiān)督機(jī)制。最重要的是在分析契約雙方信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，明確剩余控制權(quán)的分配，使其能更好的促進(jìn)項(xiàng)目項(xiàng)目實(shí)施。不完全契約理論的影響主要體現(xiàn)在企業(yè)監(jiān)管和規(guī)制設(shè)計(jì)方面。因此，深刻揭示政府與社會(huì)資本是不完全契約，正視其不完全契約下公私益博弈下產(chǎn)生的敲竹杠效應(yīng)，運(yùn)用哈特關(guān)于完善契約不完全時(shí)采用的契約的再談判機(jī)制，剩余控制權(quán)配置機(jī)制以及事后的監(jiān)督機(jī)制，不斷完善PPP協(xié)議。

三、不完全契約下PPP模式優(yōu)化設(shè)計(jì)

雖然筆者主張基于人的有限理性以及成本收益考量，PPP協(xié)議是以不完全契約模式展現(xiàn)，但是借助不完全契約理論分析PPP模式目的也在于更好的完善PPP項(xiàng)目使其更接近于完全契約。在契約中明確規(guī)定政府與社會(huì)資本方的權(quán)力義務(wù)，回報(bào)機(jī)制、退出機(jī)制等。有利于更好的約束雙方通力配合，減少后期的爭(zhēng)端與協(xié)商成本。但前文提到后期合同可能不斷出現(xiàn)新情況，政府與社會(huì)資本方就不能固守原合同的約定，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行契約完善，減少風(fēng)險(xiǎn)范圍，提高項(xiàng)目的落地率。完善契約的另一個(gè)維度是需要建立相應(yīng)的事中事后配套監(jiān)督措施。政府與社會(huì)資本方信息不對(duì)稱(chēng)以及利益沖突，很容易在合作中出現(xiàn)負(fù)和博弈，如在前期招投標(biāo)階段，前期的招投標(biāo)文件(公告)是由政府方擬制好的格式性條款，其根據(jù)社會(huì)資本方資質(zhì)大小，履約能力、報(bào)價(jià)高低進(jìn)行判斷。這種選擇方式更像是一種行政許可。政府方在招投標(biāo)文件中設(shè)定一系列條件，只有滿(mǎn)足條件或經(jīng)政府方授權(quán)，社會(huì)資本方才有資格參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。在此階段政府掌握信息優(yōu)勢(shì)，社會(huì)資本方明顯處于信息劣勢(shì)。另一方面，在合同履行階段，PPP項(xiàng)目是由一系列合同組成的合作模式，具體的操作掌控在社會(huì)資本方手中，政府無(wú)從介入。同時(shí)，政府方也不了解社會(huì)資本方的信譽(yù)、資金能力，在合同履行中會(huì)出現(xiàn)社會(huì)資本方違約、資金供給不足等情況。在合同履行過(guò)程中社會(huì)資本方就是信息優(yōu)勢(shì)方，而政府就是信息劣勢(shì)方。在這種相互交易過(guò)程中，由于信息的不對(duì)稱(chēng)，雙方都存在著不確定性。因此，為了防止政府方利用其行政優(yōu)益性侵害社會(huì)資本方的權(quán)利，必須建立獨(dú)立于政府部門(mén)的監(jiān)督機(jī)制，該問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)一方面監(jiān)督政府方是否履行規(guī)制職責(zé)，另一方面監(jiān)督服務(wù)提供者即社會(huì)資本方的行為是否達(dá)標(biāo)。通過(guò)引入問(wèn)責(zé)制度，來(lái)協(xié)調(diào)政府與社會(huì)資本方的關(guān)系，讓政府與社會(huì)資本方形成更緊密的關(guān)系，從而提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。PPP項(xiàng)目中不僅需要設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也需要有代表公民利益的社會(huì)團(tuán)體，以專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)、公眾代表意見(jiàn)參與項(xiàng)目規(guī)劃到合約談判與執(zhí)行[6]

結(jié)合PPP項(xiàng)目的最終所有者為政府、雙方合同博弈中政府方占據(jù)信息的優(yōu)勢(shì)、PPP項(xiàng)目公共物品的屬性、以及政府掌握項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制以及社會(huì)資本退出機(jī)制的決策優(yōu)勢(shì)、應(yīng)該將剩余控制權(quán)配置給投資決策相對(duì)重要的一方，利用公權(quán)力進(jìn)行更好的保障，在項(xiàng)目合作過(guò)程中創(chuàng)造更多的福利與價(jià)值。在綜合分析將剩余控制權(quán)配置給政府方后仍需優(yōu)化剩余配置權(quán)配置，以提高決策者對(duì)或然事項(xiàng)決策的有效性，并進(jìn)而提高PPP項(xiàng)目的實(shí)施效率。筆者建議的優(yōu)化策略在于明確政府方的角色，限定政府行使行政優(yōu)益權(quán)的界限、以及政府方選擇的社會(huì)資本方不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)等等。本文只從宏觀上解決剩余配置權(quán)的分配，具體如何優(yōu)化剩余配置權(quán)本文不予贅述。

不完全契約理論強(qiáng)調(diào)契約簽訂時(shí)不能明確各種或然情況，并主張?jiān)谧匀粻顟B(tài)實(shí)現(xiàn)后通過(guò)再談判(renegotiation)進(jìn)行解決，因此重心相應(yīng)轉(zhuǎn)到機(jī)制設(shè)計(jì)或制度安排，尤其是再談判機(jī)制的設(shè)計(jì)，因此應(yīng)結(jié)合PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)、或然情況難以一一識(shí)別等客觀實(shí)際，針對(duì)原有合同未能明確風(fēng)險(xiǎn)的再分配機(jī)制做出原則性規(guī)定。[7]針對(duì)我國(guó)政府與社會(huì)資本落地率低的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)該引入再談判機(jī)制，特別是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共服務(wù)供給等PPP項(xiàng)目，政府必須運(yùn)用多種手段保證項(xiàng)目的存續(xù)和正常經(jīng)營(yíng)，合同再談判具有不可控制性，若是因?yàn)殡p方無(wú)法達(dá)成共識(shí)而導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止，會(huì)影響到公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供；另一方面，再談判成本高且會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的效率損失，并造成社會(huì)總福利的損失；同時(shí)，契約制定過(guò)程中形成的相關(guān)原則可以為后續(xù)的合作和再談判提供參考。筆者主張?jiān)诔绦蚝椭贫仍O(shè)計(jì)層面上，PPP契約的規(guī)制方式采立法+政策+指南模式。采用成文立法模式是為了達(dá)到原初合同的質(zhì)量要求，盡可能的將雙方權(quán)利義務(wù)明確規(guī)定在合同條款中，為后續(xù)合作提供操作范本。而采政策與指南模式在考慮到不完全契約下，未來(lái)的不可預(yù)見(jiàn)性，當(dāng)具體合作中出現(xiàn)了合同中未約定的條款，可以靈活運(yùn)用政策與指南進(jìn)行變通操作，以便政府方與社會(huì)資本方更好的合作。

四、結(jié)語(yǔ)

政府與社會(huì)資本合作模式勢(shì)頭甚好，但光鮮的外表下其掩蓋了很多問(wèn)題。因此，我們不能盲目的認(rèn)為政府與社會(huì)資本合作契約是完備的，無(wú)可挑剔的。只有深刻揭示政府與社會(huì)資本是不完全契約，正視其不完全契約下公私益博弈下產(chǎn)生的敲竹杠效應(yīng)，才能針對(duì)其產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行更好的完善。

[1]肖臨駿：從“不完全契約理論”來(lái)看PPP合同的不完全性.

[2]吳亞平，我對(duì)PPP條例的12個(gè)建議，國(guó)家發(fā)展改革投資研究所體制政策室主任，PPP導(dǎo)向標(biāo).

[3]胡改蓉，PPP模式中公私利益的沖突與協(xié)調(diào)[J].法學(xué).2015年第11期.

[4]奧利弗·哈特、桑福德戈多斯曼，《所有權(quán)的成本與收益》.[J],政治經(jīng)濟(jì)學(xué).

[5]奧利弗·哈特著，《企業(yè)、合同與財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)》，[N]，漢語(yǔ)大詞典出版社.

[6]魏濟(jì)民、何紫丹，《中國(guó)特色PPP法律實(shí)務(wù)與案例精選》[M].北京：法律出版社2016年版.第9頁(yè).

[7]奧利弗·哈特、桑福德戈多斯曼，《所有權(quán)的成本與收益》.[J],政治經(jīng)濟(jì)學(xué).