(四川合江縣人民法院 四川 瀘州 646000)

一、引言

改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化進程發(fā)展迅猛，城鎮(zhèn)建設(shè)的交通問題對于城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量具有非常重要的現(xiàn)實意義。隨著人們生活水平的提高以及社會技術(shù)的進步，人們對于城鎮(zhèn)交通問題也更加關(guān)注。目前城市地下綜合管廊的PPP模式已經(jīng)發(fā)展相對成熟，在具體實際運用中取得了較為突出的效果。城市綜合管廊作為解決城市交通擁堵的重要手段，是目前很多國家所采用的主要做法。但由于城市地下綜合管廊的建設(shè)涉及到大規(guī)模的資金投入，僅僅依靠政府的財政資金難以推動。同時，隨著新《預(yù)算法》的出臺，地方政府難以利用平臺公司進行融資，因此資金短缺成為限制地下綜合管廊發(fā)展的重要因素。

二、PPP模式簡介

PPP模式又被稱為公私合作模式，主要是政府部門與私人部門相互合作，共同開發(fā)建設(shè)公共基礎(chǔ)工程或者服務(wù)，在長期合作的基礎(chǔ)之上解決資金短缺以及技術(shù)等方面的問題。PPP的主要模式為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三類。一般而言，PPP采取以社會資本負(fù)責(zé)設(shè)計、建設(shè)、運營和維護，私人部門主要通過收取使用費或者政府付費的方式來獲取回報，政府部門在建設(shè)過程中監(jiān)督私人部門的行為，并在產(chǎn)品以及服務(wù)定價的基礎(chǔ)之上進行監(jiān)管，進而維護社會公眾的切實利益。

三、城市地下綜合管廊的特點和建設(shè)中所面臨的問題

(一)地下綜合管廊規(guī)劃滯后。我國的城市地下綜合管廊的發(fā)展主要集中于2014-2015年度，同時在十二五期間就已經(jīng)完成了主要干路以及主要地鐵線路的建設(shè)，因此這意味著城市地下綜合管廊難以與地鐵以及主要建設(shè)道路施工同時進行，當(dāng)存在地鐵路段以及高架橋建設(shè)時，地下管廊的建設(shè)會受到已建項目的約束，在通風(fēng)口、投料口等的選擇中受到限制。

(二)地下綜合管廊投資額巨大。根據(jù)住建部公布的城市綜合管廊建設(shè)投資估算數(shù)據(jù)顯示，目前的地下綜合管廊的基本成本為1 億/公里，而一些斷面大的綜合管廊的成本更是2 億/公里之高。如此龐大的資金投入對于政府的財政而言是較大的壓力。

(三)入廊意愿不高。在經(jīng)歷過大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之后，目前已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的水、電、通信、熱力等地下網(wǎng)絡(luò)，這些設(shè)施已經(jīng)基本能夠滿足城市的基本需求。一旦入廊，則意味著大規(guī)模的資本投入以及高額的日常維護費用，因此為了避免相關(guān)成本費用，相關(guān)單位的入廊意愿并不強烈。

(四)缺乏地下綜合管廊產(chǎn)權(quán)登記制度。雖然目前的城市地下綜合管廊建設(shè)已經(jīng)建立了相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，具體建設(shè)過程也大部分按照規(guī)定履行相應(yīng)程序。但值得注意的是目前我國還未針對于城市地下綜合管廊出臺具體的產(chǎn)權(quán)登記制度。由于無法登記產(chǎn)權(quán)，入廊管線權(quán)屬單位僅僅具有使用權(quán)而無所有權(quán)。資產(chǎn)無法確認(rèn)對于相關(guān)建設(shè)單位的投資積極性產(chǎn)生了不利的影響。因此，不動產(chǎn)登記的有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極探索管廊產(chǎn)權(quán)的登記制度。

四、運用PPP 模式建設(shè)城市地下綜合管廊的對策建議

(一)選擇適宜的PPP 模式實施方式。發(fā)改委將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP.模式劃分為特許權(quán)經(jīng)營以及政府購買兩種模式。主要是通過BOT、BOOT、DBFOT、BOO、ROT等方式運作，其中BOT、BOOT、DBFOT和BOO適合于新建項目，ROT適合于存量項目。不同的運作模式具有不同的特點，具體操作也存在差異。對于地下綜合管廊的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體項目的實施情況展開，同時可以根據(jù)項目的具體特點進行創(chuàng)新。由于BOT是較為常見的PPP運作模式，下面將結(jié)合BOT進行說明。在BOT模式中，政府部門首先委托相關(guān)單位作為PPP項目的實施部門，并設(shè)計項目的實施方案。通過公平公正的方式選擇建設(shè)方案，進而簽訂協(xié)議。建設(shè)企業(yè)負(fù)責(zé)具體的設(shè)計、建設(shè)、投資以及運營。當(dāng)約定的運營期滿以后將項目歸還給政府部門。建設(shè)企業(yè)在運營期間通過收取相關(guān)使用費、維護費的方式來收回投入資本，當(dāng)存在較大的缺口時，政府部門可能通過補貼或者優(yōu)惠的方式對于建設(shè)企業(yè)進行補助。

(二)建立合理的城市地下綜合管廊收費機制。城市地下綜合管廊按照屬性可劃分為準(zhǔn)經(jīng)營類的公共產(chǎn)品，通常采用PPP模式建設(shè)，一般私人資本與政府資本的合作約定期間長于25年。由于雙方是利益合作關(guān)系，同時合作期限較長，因此需要建立較為合理的利益分配機制以及收費方式，防止出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛，同時這也是綜合管廊持續(xù)有效發(fā)展的前提。西方國家在綜合管廊的長期發(fā)展過程中探索出了較為豐富的經(jīng)驗，通過采用收取使用費以及缺口補助的方式建立了收費機制。但同時需要注意收費標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，可采用一次性收費與后續(xù)持續(xù)收取維護管理費用的方式，這對于保障綜合管廊項目建設(shè)的順利進行具有非常重要的現(xiàn)實意義。

(三)建立明確的城市地下綜合管廊風(fēng)險分擔(dān)機制。由于城市綜合管廊的項目建設(shè)周期一般較長，因此可能因政治、經(jīng)濟、自然以及項目不可控因素等而造成在材料的供應(yīng)、項目收益、融資等方面的風(fēng)險，這些風(fēng)險在綜合管廊建設(shè)以及運營的整個階段都具有非常重要的影響，一旦發(fā)生就可能意味著較大的經(jīng)濟損失。對比，需要針對于項目的風(fēng)險因素建立較為合理的風(fēng)險分配模式，通過政府部門與私人部門的共同分擔(dān)來實現(xiàn)風(fēng)險的分散。在設(shè)計風(fēng)險分配機制時需要考慮政府部門與私人企業(yè)的特點以及對風(fēng)險的承受能力。一般而言，項目的審批風(fēng)險由私人部門承擔(dān)，土地獲取風(fēng)險由政府承擔(dān)，融資風(fēng)險、材料供應(yīng)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險等主要由建設(shè)公司承擔(dān)，而項目收益風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。

(四)完善城市地下綜合管廊監(jiān)督管理制度。由于城市地下綜合管廊項目的投資金額較大，建設(shè)周期較長，涉及到眾多的利益相關(guān)體，因此建設(shè)以及運營風(fēng)險對于城市綜合管廊項目具有非常重要的意義，一旦風(fēng)險發(fā)生，后果嚴(yán)重。因此針對于城市地下綜合管廊項目需要做到嚴(yán)格的監(jiān)督，通過公開透明的運作模式來實現(xiàn)社會公眾的廣泛監(jiān)督。同時可以建立專門的部門對城市綜合管廊的設(shè)計、實施、管理等負(fù)責(zé)。針對于管廊建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)，及時完善和引導(dǎo)。規(guī)范收費模式在與后期運營、維護等。同時需要針對于各地管廊建設(shè)的特點針對性的進行管理。

五、結(jié)論

城市地下綜合管廊項目的建設(shè)周期較長投資規(guī)模較大，這對于政府部門的財政造成較大壓力。采取PPP模式能夠在較大程度上解決這一困境，但PPP模式的引入對于項目建設(shè)同樣帶來了較大的管理與設(shè)計問題，因此需要結(jié)合PPP模式對于城市管廊項目進行合理的設(shè)計與安排，進而在引入社會資本的基礎(chǔ)之上實現(xiàn)城市綜合管廊的積極發(fā)展。隨著PPP模式與綜合管廊項目建設(shè)的良性結(jié)合，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將取得更大的進步，為解決民生需求注入更多活力。

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