(重慶工商大學(xué)馬克思主義學(xué)院 重慶 400067)

改革開放近四十多年以來，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人民的生活水平得到了極大的提高。然而經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展卻以生態(tài)環(huán)境作為了代價。環(huán)境污染不僅僅是對自然造成了破壞，同時它也破壞了人們的美好生活。隨著人們對環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題認(rèn)識的提高,人們在生態(tài)環(huán)境保護(hù)保護(hù)的必要性方面也已達(dá)成共識。但是，通過環(huán)境保護(hù)法律的強(qiáng)行規(guī)定的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求與對一些公民的合法權(quán)利造成限制的矛盾沖突,也更為激烈。人們?yōu)榱司S護(hù)自身享有安全、清潔和可持續(xù)性環(huán)境的權(quán)利以及免受環(huán)境破壞的危害的自由，人們自發(fā)集結(jié)，掀起了一場又一場的環(huán)境保護(hù)運動。究其根本原因是社會人在環(huán)境責(zé)任和生態(tài)利益的分擔(dān)和分配上不公平。

黨的十八大報告提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，同時將生態(tài)文明建設(shè)首次納入中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”的總體布局中，明確提出在面對環(huán)境問題時要堅持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則和各自能力原則。這實際提出了“生態(tài)補(bǔ)償”和“生態(tài)正義”的問題。

一、生態(tài)補(bǔ)償

什么是生態(tài)補(bǔ)償呢？從廣義的角度講，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容非常豐富，它包括了對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎勵，也包括破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，還包括對造成環(huán)境污染者的收費；對因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費用的支出也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊徊糠帧?/p>

具體來說，生態(tài)補(bǔ)償包括以下幾方面：一是對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)或恢復(fù)所花費的成本；二是通過經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化，如排污收費制度；三是對個人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機(jī)會的損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如退耕還林政策給予當(dāng)?shù)鼐用裣鄳?yīng)的補(bǔ)貼；四是對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。

進(jìn)入21世紀(jì)以來在自然辨證法的思想和經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響下，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)擴(kuò)展到了社會的各個領(lǐng)域，而且加之在科學(xué)發(fā)展觀和五位一體的發(fā)展理念指導(dǎo)下，生態(tài)補(bǔ)償是實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，并且兩者之間能相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的最根本最主要的機(jī)制。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ接泻芏?，美國采用政府財政直接補(bǔ)償、政府直接財政補(bǔ)償、綠色支付和綠色標(biāo)簽體系。德國采用生態(tài)補(bǔ)償基金制度、區(qū)域轉(zhuǎn)移支付制度和流域區(qū)域合作等。通過對國外生態(tài)補(bǔ)償全面的學(xué)習(xí)和了解，可以給我們國家建立完善成熟的生態(tài)補(bǔ)償制度提供啟示和建議。這些建議包括，首先，政府是最主要的生態(tài)補(bǔ)償主體，能直接、高效的對生態(tài)提供資金上的補(bǔ)償，能使治理生態(tài)、保護(hù)生態(tài)的項目上馬更快，能起到政策上的指導(dǎo)作用，但效果不一定達(dá)到最佳。其次，將生態(tài)補(bǔ)償市場化，利用市場化的優(yōu)勢，明確權(quán)屬關(guān)系，快速清晰的確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο蠛椭黧w。第三，在市場化的基礎(chǔ)上可以加入虛擬交易的項目，比如期貨、債券等…或者開發(fā)或者創(chuàng)造些關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕鹑趧?chuàng)新產(chǎn)品。第四，可以采用橫向轉(zhuǎn)移支付等方式，處理區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償不平衡的問題。

隨著中國生態(tài)環(huán)境惡化、區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)有償服務(wù)國際理念的引入和發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償在中國逐步受到學(xué)者和政府部門的關(guān)注。中國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從最初的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金開始，對象逐漸擴(kuò)大到礦產(chǎn)資源開發(fā)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、流域等領(lǐng)域。隨著領(lǐng)域的擴(kuò)大、機(jī)制的日益優(yōu)化，生態(tài)補(bǔ)償在中國環(huán)境保護(hù)中的作用將日益增大。

二、我們應(yīng)建立什么樣的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

應(yīng)該怎樣建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，事實上，國內(nèi)的許多省份和地區(qū)都在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域進(jìn)行了探索，積累了不少經(jīng)驗。上個世紀(jì)70年代，四川成都市青城山風(fēng)景區(qū)以門票收入的30%作為護(hù)林費用于生態(tài)保護(hù)，開啟了我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)南群印Ｗ陨鲜兰o(jì)90年代起，國家環(huán)保總局已開始推動生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的研究和實踐探索，先后在河北、遼寧等11個省的685個縣和24個國家級自然保護(hù)區(qū)開展了征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費的試點。我國在長期的生態(tài)建設(shè)實踐過程中，積累了不少經(jīng)驗。與此同時，我國生態(tài)補(bǔ)償理論也從對森林和礦區(qū)的補(bǔ)償恢復(fù)等實踐探索中，不斷摸索，逐步演化發(fā)展起來。我國1997年嚴(yán)重旱災(zāi)和1998年特大洪澇災(zāi)害引起了國家對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，相關(guān)部門開始引起重視并接著相繼實施了天然林保護(hù)工程和退耕還林工程。對森林生態(tài)效益補(bǔ)償也已啟動，對國家重點生態(tài)公益林，即生態(tài)地位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的的重點防護(hù)林和特種用途林，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

生態(tài)補(bǔ)償這一研究問題涉及生態(tài)安全的要素多、生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)方復(fù)雜、生態(tài)補(bǔ)償載體多樣、生態(tài)補(bǔ)償范圍確定難度大等實際問題，使得目前絕大多數(shù)研究都是個案分析，包括生態(tài)補(bǔ)償范圍、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題均未形成成熟的思路和方法。而我們的研究人員在對生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯窟^程中，其核心問題和難點就是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定,生態(tài)補(bǔ)償對象具有多樣性以及范圍的不確定性, 這使得目前在學(xué)術(shù)界并沒有形成公認(rèn)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法。

我國生態(tài)補(bǔ)償大多為政府干預(yù)下的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，未能全面實行產(chǎn)權(quán)市場交易。能源資源的過度開發(fā)擾亂了本來平衡的生態(tài)系統(tǒng)，并且會對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響。于是生態(tài)補(bǔ)償這一課題作為調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境內(nèi)外部價值的有效手段也應(yīng)運而生。各省市在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`中，進(jìn)行了大量的摸索。中國較早的生態(tài)補(bǔ)償費的實踐在1983年，是云南省對磷礦開采征收植被及其他生態(tài)環(huán)境破壞恢復(fù)費用。這里以開發(fā)礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償為例。礦產(chǎn)資源對是工業(yè)發(fā)展的重要原始材料，重工業(yè)雖然在逐步轉(zhuǎn)型，但仍是大多數(shù)國家社會經(jīng)濟(jì)的重要支柱，是非常重要的產(chǎn)業(yè)。礦產(chǎn)資源并不是取之不盡用之不竭的，在不斷開發(fā)的同時，確實對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起了巨大的推動作用，但我們知道礦產(chǎn)開發(fā)的過程必然會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。如何在生態(tài)的損害與治理，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)的損失之間找到平衡已成為我國當(dāng)下一項值得推敲任務(wù)。我們認(rèn)為任何資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償，首先應(yīng)當(dāng)明確的是該生態(tài)區(qū)域內(nèi)恢復(fù)治理的主體、責(zé)任和界限，也就是我們說的誰污染誰治理。同時我們在對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任分配時，應(yīng)當(dāng)考慮舊帳和新帳兩種情況，也就是造成生態(tài)損失的時間點。礦區(qū)造成的新的生態(tài)破壞，由企業(yè)負(fù)擔(dān)全部治理責(zé)任。這可以通過征收生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金實現(xiàn)，讓企業(yè)有使命感和壓力。實踐研究同時也需要考慮生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行時的復(fù)雜性與約束性，鼓勵企業(yè)制定對生態(tài)破壞危害最小的方案，對企業(yè)的綠色思想持肯定態(tài)度。那么確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，補(bǔ)償費量化從而可能會對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響，另一方面補(bǔ)償費在征收環(huán)節(jié)能否得到有效監(jiān)管，以及補(bǔ)償是否達(dá)到預(yù)期的效果等都是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時需要考慮的因素。研究認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)設(shè)定為三個不同的層次所達(dá)到的解決問題的效果會更好，這三個層次分別是基本補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償以及生態(tài)效益外溢補(bǔ)償，以不同的標(biāo)準(zhǔn)考核生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枨蟪潭取?/p>

要把生態(tài)補(bǔ)償政策做到更好，我們要積極采取各類政府措施。作為生態(tài)補(bǔ)償最直接最容易的手段，這里必須講到預(yù)算會計里的財政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移制度，其實還有可以改進(jìn)的地方，可以在財政轉(zhuǎn)移支付中更加注重生態(tài)環(huán)境影響的因素，大力扶持生態(tài)環(huán)境差，需要重點保護(hù)的地區(qū)，政策上進(jìn)行傾斜，增加撥款力度。參照我國目前生態(tài)文明情況，可以對中西部地區(qū)采取這樣的措施，對這些地區(qū)里生態(tài)脆弱的區(qū)域重點整治，增加政府采購力度。另一方面讓地方政府認(rèn)識到生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?，要積極開展工作，支持配合生態(tài)補(bǔ)償工作，地方政府除了負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立之外，在一些主要依靠財政支持的生態(tài)補(bǔ)償中，應(yīng)根據(jù)自身財力情況給予支持和合作，以發(fā)揮中央和地方財政的雙重作用。同時和企業(yè)聯(lián)動，政府首先要對源頭企業(yè)制定規(guī)則，先說斷后不亂，對態(tài)度良好的企業(yè)鼓勵，對于不聽號召的實施壓力，必要時可以采取強(qiáng)硬手段，不能任由不良企業(yè)肆意妄為。公眾的意識也很重要，加大政府宣傳力度，讓更多的老百姓也認(rèn)識到生態(tài)補(bǔ)償不僅是政府的工作內(nèi)容，同時企業(yè)也應(yīng)該自覺遵守規(guī)則，還需要政府多個部門聯(lián)動合作，尋求專家的技術(shù)支持等。

三、生態(tài)補(bǔ)償中需要處理好的幾個關(guān)系

總結(jié)生態(tài)補(bǔ)償政策實施中的需要處理好的幾個重要關(guān)系：

一是中央與地方的關(guān)系。中央政府在生態(tài)補(bǔ)償整個過程中扮演的主要是建立政策總方向，制定全國性以及地方性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和財政撥款支持的角色。一方面，生態(tài)受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)對生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費用；另一方面，具有重點生態(tài)功能的區(qū)域在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的同時失去了社會性經(jīng)濟(jì)性的功能，主體應(yīng)該補(bǔ)償這種情況，以此激勵其開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為。

二是政府與市場的關(guān)系。我國生態(tài)補(bǔ)償政策就目前的實際情況而言，必然是政府起著更加主動的引導(dǎo)作用，必須需要政府先制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)，市場才能在規(guī)則之下形成和發(fā)育。因此在這樣的主客體十分明確的情況下，我們需要重視的是要將市場的調(diào)節(jié)作用更好的發(fā)揮。

三是新帳與舊賬的關(guān)系。我們在制定生態(tài)補(bǔ)償政策時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決新帳問題，遏制住新破壞的形成與增長。才能回過頭來解決舊賬的問題。新帳的責(zé)任主要在地方和企業(yè)，而舊賬則需要國家給予更多的支持，調(diào)動各部門積極解決歷史遺留問題，嚴(yán)格劃分界限我們才能從根本上做到更好。

我國的生態(tài)文明建設(shè)是立足于我國當(dāng)前所呈現(xiàn)出的生態(tài)環(huán)境惡化的基本情況，主要針對我國經(jīng)濟(jì)增長方式粗放、資源消耗多且利用率偏低，進(jìn)而導(dǎo)致地區(qū)間兩極分化嚴(yán)重，這就需要在生態(tài)文明建設(shè)的總布局下，將生態(tài)治理及保護(hù)政策、措施落到實處，而生態(tài)補(bǔ)償就是解決我國生態(tài)問題的有效手段。中國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從最初的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金開始，對象逐漸擴(kuò)大到礦產(chǎn)資源開發(fā)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、流域等領(lǐng)域。隨著領(lǐng)域的擴(kuò)大、機(jī)制的日益優(yōu)化，生態(tài)補(bǔ)償在中國環(huán)境保護(hù)中的作用將日益增大。

目前我國的生態(tài)補(bǔ)償可以從以下四個方面進(jìn)行加深。

第一是加強(qiáng)國際合作，特別是要借鑒發(fā)達(dá)國家生態(tài)補(bǔ)償方面的優(yōu)秀經(jīng)驗。政府要積極探索生態(tài)補(bǔ)償與法律政策的相互關(guān)系，更好的引導(dǎo)人們的生態(tài)補(bǔ)償意識。

第二，制定完善的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，從制度上推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。我國頒布的《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《森林法》等相關(guān)保護(hù)生態(tài)資源的法律為生態(tài)補(bǔ)償提供了堅實的法律基礎(chǔ)，生態(tài)文明建設(shè)有法可依，更具可實施性。

第三，政府用經(jīng)濟(jì)手段來推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償，提高生態(tài)資源利用率、節(jié)約資源、減少污染物排放量。政府采取資源稅、對企業(yè)排污情況進(jìn)行獎懲、資助企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，對三廢進(jìn)行處理等手段是以實際可行的措施來從根本上來推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

第四，生態(tài)補(bǔ)償不是一段時間就可以完成的，需要長時間的堅持，才可以促進(jìn)生態(tài)的恢復(fù)和保護(hù)。退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理和霧霾治理等長時間的生態(tài)補(bǔ)償項目。

總之，生態(tài)補(bǔ)償可以說是利國利民的好事，做好生態(tài)補(bǔ)償可以說不僅對現(xiàn)在的生態(tài)保護(hù)作用很大，更是功在當(dāng)下，利在千秋。

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