(湘潭大學 湘潭 湖南 411105)

委托—代理理論的建立源于股份制公司體制問題的研究，最早是為了更好的設計公司內(nèi)部制度，達成有效的公司治理而產(chǎn)生的另一種理論，其核心內(nèi)容是：使經(jīng)理層按照自身利益最大化行動時，最大限度實現(xiàn)股東利益。抽象來看，委托—代理理論可以用來解決同一類問題：一個參與人(委托人)意圖使另一個參與人(代理人)按照自己的利益選擇而行動，但是由于信息不對稱的存在，委托人無法直接觀察到代理人的具體行動，而可以觀察到的只是代理人行動的不完全的信息。而委托人有權利根據(jù)僅有的不完全信息來設計制度，以獎懲代理人。于是，委托人該如何采取激勵方式，使得代理人采取對于委托人最有利的行動，就成了此處問題的關鍵，也就是所謂的“委托—代理”問題的解決辦法。通過這種從公司治理中抽象出來的理論，在經(jīng)過大量學者多年的討論和完善，已經(jīng)趨于成熟并大量運用于實際的公司治理問題之中，然而，這一理論中所提出的問題，在社會生活的其他方面也大量存在。政府，與企業(yè)類似，都是一系列不完全契約的組合，而這種契約的不完備性，也與企業(yè)高度相似，產(chǎn)生了一系列的“委托—代理”問題，通過采用“委托—代理”這一在公司治理問題中發(fā)展相對成熟的理論，我們興許可以在政府治理這一問題上，看到一些不一樣的風景。

一、地方政府公司化傾向及其問題

地方政府的公司化傾向這一命題的提出，為“委托—代理”理論在政府治理問題上應用的合理性，提供了前提條件。如果給地方政府公司化傾向下一個定義，大致可以表述為：地方政府在自己的轄區(qū)范圍內(nèi)，以掌握的對各種行政資源的控制和支配能力為資本，通過對各級政府官員圍繞“政績”所開展的一整套監(jiān)督與激勵，來追求自身利益最大化的目標的一套類似于公司制的官場規(guī)則體系，或者，可以稱之為地方政府公司化傾向。將地方政府與一般公司進行類比，則這種公司化傾向，可以得到更加直觀的表現(xiàn)。

將地方政府類比為一家企業(yè)，則這家企業(yè)提供的產(chǎn)品是公共產(chǎn)品與公共服務，掌握的資源是轄區(qū)內(nèi)的各種國家的自然資源(礦產(chǎn)、土地)和行政資源的支配權利等，而公司的管理人員則是各級政府官員，公司的營業(yè)額則是轄區(qū)內(nèi)的社會與經(jīng)濟發(fā)展，而財政收入則成為了公司的利潤。

然而，現(xiàn)實中地方政府暴露出來的一些片面追求經(jīng)濟增長，為了發(fā)展地方經(jīng)濟，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境，把負的外部性推給社會，以及地方政府對招商引資工作等微觀經(jīng)濟行為的高度介入，甚至片面的經(jīng)營城市，想盡辦法獲取土地出讓金。也存在一些地方領導群體，為了追求升遷、實現(xiàn)行政集團福利最大化等目的，做出一些政績工程、面子工程，從而忽略了政府的社會責任的行為。

面對這些完全違背了政府職能的政府行為，從政府治理中的委托人與代理人的“委托—代理”關系中進行分析，我們可以得到一些新的看法，在直接分析公司化的政府治理之前，本文先回顧公司治理中的委托代理問題。

二、公司中的委托代理問題及解決

在委托代理理論(Principal-agent Theory)中，現(xiàn)代企業(yè)是由大量復雜的委托代理關系構成的集合體。而委托代理關系復雜程度大小，從某種意義上來說也體現(xiàn)了企業(yè)內(nèi)部分工程度的大小，這一邏輯不僅在古典的合伙制企業(yè)中存在，更存在于現(xiàn)代公司制企業(yè)中。現(xiàn)代企業(yè)與古典企業(yè)的區(qū)別在于企業(yè)家的職能，由于市場的復雜度與生產(chǎn)分工程度不高，古典企業(yè)中的企業(yè)家往往既是資本所有者，又直接參與經(jīng)營管理，在這樣的雙重職能疊加下，往往只存在一重簡單的委托代理關系，即企業(yè)主與工人之間的委托和代理關系。而現(xiàn)代企業(yè)中的企業(yè)家往往不是具體某一個人來扮演，而是由資本所有者和經(jīng)營管理者兩個部分所組成，其中資本所有者主要表現(xiàn)為董事會，主要職能是承擔風險，而經(jīng)營管理者主要表現(xiàn)職業(yè)經(jīng)理人，職能是經(jīng)營和管理。這樣，現(xiàn)代公司中的委托關系就比古典公司更為復雜：一方面，董事會與職業(yè)經(jīng)理人之間存在一重委托代理關系，這類關系是原本出資人與經(jīng)營者集于一身的古典企業(yè)所沒有的，它的出現(xiàn)使公司所有權與經(jīng)營權得以分離。另一方面，職業(yè)經(jīng)理人作為經(jīng)營管理者與工人之間的委托代理關系依舊存在，類似于古典企業(yè)。

由于市場是不完全的，委托人和代理人之間不可避免的存在信息不對稱，而在理性人假設下，代理人在這種不完全信息的情況下，存在投機心理。因此，代理人與委托人的不同的目標函數(shù)，使得代理問題在任何委托代理關系中都一定會存在。為了更好的約束代理人的目標函數(shù)，使得其與委托人提高公司效率，獲得更高分紅的目標相一致?，F(xiàn)代公司理論提出，可以從公司治理和內(nèi)部控制兩個方面，分別對應現(xiàn)代公司中委托代理關系的兩個層次，用以削弱公司內(nèi)部固有的代理問題。所謂公司治理，就是對應解決董事會與職業(yè)經(jīng)理人之間的代理問題，其核心在于通過設立監(jiān)事會，在公司內(nèi)部明確董事會、監(jiān)事會與經(jīng)理人之間，決策、監(jiān)督與執(zhí)行三權分立的框架，來激勵和約束經(jīng)營者的行為與資本所有者的利益相一致。內(nèi)部人控制，則是用來解決各級別的經(jīng)理人與工人之間的代理問題，按照目的的不同，可分為會計控制和管理控制兩部分，其中會計控制包括：會計記錄、資產(chǎn)保護、預算管理和報告制度等控制環(huán)節(jié)，而管理控制包含：組織結構及分工、授權批準、職工素質等控制環(huán)節(jié)。公司治理和內(nèi)部控制在委托代理理論的框架下，其本質是相同的。兩者都是出于消除代理問題，降低公司內(nèi)部的代理成本，提高公司運營中獲得的回報，所進行的內(nèi)部制度安排。

三、政府治理中的委托代理問題

與現(xiàn)代公司治理類似，我國政府治理的過程中，也需要理順委托代理關系，處理好其中的代理問題。在我國人民民主專政的國體下，人民作為國家的所有者是委托人，政府作為國家的管理者是代理人。而由于我國政府內(nèi)部存在的央地關系，使得我國國家內(nèi)部的委托代理關系與現(xiàn)代企業(yè)中存在的公司治理與內(nèi)部控制的委托代理問題類似，也存在一個雙重的委托代理關系，即：一方面，人民充當委托人，中央政府作為代理人，人民作為委托人，將合法執(zhí)政的國家權力提供給中央政府，而目的是收獲公平穩(wěn)定的社會環(huán)境和自由發(fā)展的空間等需求；另一方面，在政府內(nèi)部，中央政府作為委托人，地方政府作為代理人，中央政府由于并不直接接觸地方具體事務，于是作為委托人，將發(fā)展地方經(jīng)濟、維護社會治安穩(wěn)定等任務，委托給地方政府，而給予地方的激勵，則是地方行政集團群體的政治擢升與對地方財政自由開支的權力。由此就形成了人民——中央政府——地方政府的這樣一個三角形的委托代理鏈條。在這一樣種代理鏈條中，人民的目標是穩(wěn)定的生活與更好的社會福利，地方政府的目標是來自中央的政治擢升，而中央政府的目標則是國家強大和穩(wěn)定，在三者目標函數(shù)存在差異，且存在信息不對稱、契約不完備，以及未來的不確定性等多種因素時，政府以權謀私、尋租設租、政治機會主義等代理問題也就會層出不窮，從而使得政治代理人的行為偏離委托人的預期。

與經(jīng)濟契約中的委托代理關系相比，政治委托代理關系具有以下幾個明顯的特征：

第一，委托代理關系的角色不清晰。不同于企業(yè)內(nèi)部資本所有者、經(jīng)營管理者與工人之間角色垂直且清晰的委托代理關系，人民、中央政府，以及地方政府之間的代理關系往往比較模糊。原因在于地方政府是中央政府的代理人，但地方官員可以政治擢升成為中央政府官員，成為委托人的一員，而政府作為人民的代理人，其內(nèi)部的官員和工作人員，又都屬于人民，是最終委托人的一員。

第二，委托人目標多元，且難以量化衡量。人民作為國家治理的委托人，其需求一方面隨著時代進步而改變，這體現(xiàn)在國內(nèi)主要矛盾的不斷變化上，另一方面，人民對于公共利益的要求也包含著多維度的內(nèi)涵。從這一方面來說，政府運營的目標就遠不如企業(yè)運營那樣清晰，不論何種時代何種環(huán)境，都是以追求最大化的資本收益為目標。這就造成了政府目標難以確定，政府績效難以衡量。更進一步，由于央地關系的存在，導致的信息不對稱的進一步放大，中央政府也難以監(jiān)督地方政府的行為是否與社會公共利益最大化相一致。

第三，政治代理關系中的信息不對稱更為嚴重。與企業(yè)內(nèi)部董事會與經(jīng)理人之間，對企業(yè)信息的知情程度不同相比，政府官員和民眾之間具有絕對的信息優(yōu)勢，并且由于政府對信息的壟斷以及對信息有意的篩選，使得人們難以獲得真實的信息，進而難以有效的對政府行為進行監(jiān)督，從而難以約束代理人的尋租與機會主義行為。

回顧到本文在第一部分中所提及的現(xiàn)實生活中政府治理所表現(xiàn)出來的問題，通過運用“委托—代理”理論，可以找到它們存在的原因大致為以上三個部分所導致，當然這并非全部的原因，更多的問題，比如：政治契約比經(jīng)濟契約更不完備，政治治理中委托人無法退出等，也應該加入到更多更復雜的原因討論中來，此次限于篇幅與尚未進行更深入的理解和學習此類問題，只是在本文中淺談了一些小的方面，更多更復雜的討論，甚至是政府治理中所暴露的一些問題，對應委托代理理論，該采取什么樣的解決方法，則留待未來做更嚴密更詳盡說明和論述。

[1]宮?？?地方政府公司化傾向及其治理[J]. 財經(jīng)問題研究, 2011(4):3-11.

[2]夏禮斌,王為群. 公共危機管理中地方政府虛假治理的邏輯— 一種基于委托—代理理論的解釋[J]. 蘭州交通大學學報, 2008, 27(5):8-11.

[3]曾廣錄.政府治理與公司治理約束機制比較[J]. 理論界, 2008(7):51-52.

[4]劉用銓.政府治理與公司治理中委托代理問題比較及其啟示[J]. 行政論壇, 2007(1):75-77.

[5]劉有貴,蔣年云. 委托代理理論述評[J]. 學術界, 2006, 24(1):69-78.

[6]蘇曦凌.委托——代理理論視角下的地方政府虛假治理行為[J]. 內(nèi)蒙古社會科學(漢文版), 2006, 27(1):10-13.

[7]李尊玲.委托——代理人理論淺述[J]. 科技創(chuàng)業(yè)月刊, 2005(6):115-116.

[8]王普松.公司治理和內(nèi)部控制中的委托代理關系[J]. 山西財經(jīng)大學學報, 2004, 26(3):77-80.

[9]王以鵬,吳登嶠. 從公司治理理論看美國的政體[J]. 國際安全研究, 2003(2):14-17.

[10]王金秀. “政府式”委托代理理論模型的構建[J]. 管理世界, 2002(1):139-140.