黃興勝，黃少成

（1.教育部辦公廳，北京100032；2.中國地質(zhì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢430074）

引言

人類社會(huì)發(fā)展的歷史不斷表明，任何社會(huì)組織要維系長期存在并實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，都必須建構(gòu)符合自身存在發(fā)展的治理體系。這種社會(huì)組織大到以維護(hù)戰(zhàn)后秩序而成立的聯(lián)合國及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，中至一個(gè)國家政府體系，小及一個(gè)法人組織體系，要發(fā)揮應(yīng)有作用、實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)，就必須建立適應(yīng)環(huán)境變化的治理體系、具備相應(yīng)的治理功能。組織通過這種治理體系獲取一定資源支持的同時(shí)，將這一資源支持轉(zhuǎn)化為對(duì)外部的服務(wù)供給，維持“取”“予”平衡和可持續(xù)發(fā)展。

治理一詞是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物威廉姆（Williamson）于1975年提出的概念，其英文表述為Governance。治理被提出伊始，就與企業(yè)管理及之后公司法人的概念聯(lián)系在一起，意為企業(yè)或公司權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置、運(yùn)行及權(quán)力機(jī)關(guān)之間的法權(quán)關(guān)系。它既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，同時(shí)也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)法律術(shù)語。20世紀(jì)90年代之后，治理的概念廣泛運(yùn)用于社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域。與統(tǒng)治和管理相比，治理是權(quán)力上下互動(dòng)過程，強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同性；統(tǒng)治（Government）英文表述與治理有相似之處，但其權(quán)威源自政府，強(qiáng)調(diào)自上而下的過程；管理是治理的重要內(nèi)容和方面，但也強(qiáng)調(diào)主客體的屆分和自上而下的剛性過程[1]。

在改革開放40年的宏大歷史敘事中，高校內(nèi)部治理變革是不可忽略的精彩篇章。高校作為社會(huì)的法人組織和實(shí)體單位存在，是實(shí)施“治理”的重要實(shí)踐場域。高校要維持自身存在、發(fā)展，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的目標(biāo)，并最大限度發(fā)揮自身與社會(huì)大系統(tǒng)之間的“取”“予”平衡，有效的內(nèi)部治理成為至關(guān)重要的因素。學(xué)界一般認(rèn)為，高校內(nèi)部治理是高校各級(jí)管理人員和內(nèi)部不同利益群體間的權(quán)力分配，以及它們相互的權(quán)力作用[2]。也有人認(rèn)為，高校內(nèi)部治理是以利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、權(quán)利關(guān)系為基礎(chǔ)的制度體系、行動(dòng)體系、價(jià)值體系[3]，涉及政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力等多種權(quán)力[4]。本文認(rèn)為，高校內(nèi)部治理是指高校在特定合法性制度安排下，綜合運(yùn)用合目的性與合規(guī)律性的原則、規(guī)范、方式和程序，調(diào)節(jié)內(nèi)部各種權(quán)力、職能、利益等關(guān)系的行動(dòng)、過程或機(jī)制的總稱，它既可表達(dá)出一種實(shí)踐形態(tài)的行為過程，也能包涵著一種理念形態(tài)的動(dòng)態(tài)體系。改革開放40年來，中國高校在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)下，以極大的自我革命和創(chuàng)新精神，堅(jiān)定不移推動(dòng)內(nèi)部治理的變革，形成了既不同于傳統(tǒng)又有別于西方國家，具有鮮明中國特色的高校內(nèi)部治理體系。

一、改革開放以來中國高校內(nèi)部治理嬗變過程

對(duì)歷史的梳理研究，既是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和成敗借鑒的必要路徑，也是理論研究的基本切入點(diǎn)。改革開放以來，我國高校的領(lǐng)導(dǎo)體制、治理結(jié)構(gòu)、治理重心、治理方式及其實(shí)踐效能體現(xiàn)在高校內(nèi)部治理的實(shí)踐變革之中。

（一）領(lǐng)導(dǎo)體制：黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不斷明確和強(qiáng)化

高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制是高校內(nèi)部治理的頂層架構(gòu)、權(quán)力中樞和中心環(huán)節(jié)。某種意義上，高校內(nèi)部治理的其他權(quán)力、職能和利益關(guān)系，都源自于領(lǐng)導(dǎo)體制所賦予權(quán)力衍生、擴(kuò)展、轉(zhuǎn)變和遷移而來。1978年，教育部頒布的《全國重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》明確規(guī)定，“高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”“高等學(xué)校的黨委會(huì)，是中國共產(chǎn)黨在高等學(xué)校中的基層組織，是學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)學(xué)校工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[5]。這是改革開放后對(duì)高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制和治理體系進(jìn)行變革的重要一步。1985年，國家進(jìn)行了校長負(fù)責(zé)制的探索，即“學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)”[6]2288。這一治理結(jié)構(gòu)變革的初衷是通過擴(kuò)大高校自主辦學(xué)權(quán)，將黨委從管理高校具體事務(wù)的狀態(tài)中解放出來，但卻一定程度上影響了黨委在高校的地位和作用。1989年7月，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家教委《關(guān)于當(dāng)前高等學(xué)校工作中的幾個(gè)問題的意見》，明確指示“在今后一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期，高等學(xué)校仍實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”[6]2298。1998年制定的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。從而從法律上明確了公辦高校的內(nèi)部管理體制，依法明確了高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視高校黨的建設(shè)工作。習(xí)近平總書記在全國高校思想政治工作會(huì)議（2016年）和全國教育大會(huì)（2018年）上反復(fù)強(qiáng)調(diào)，必須“堅(jiān)持黨對(duì)教育事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)”[7]，“牢牢掌握黨對(duì)高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使高校成為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)陣地”[8]。黨中央通過出臺(tái)一系列的制度舉措，強(qiáng)化黨在高校發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的領(lǐng)導(dǎo)體制，如：2014年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》；2018年，成立中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步明確加強(qiáng)黨對(duì)高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。可見，改革開放40年來，高校黨的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)，黨委在高校內(nèi)部治理中的核心地位進(jìn)一步強(qiáng)化。

（二）治理結(jié)構(gòu)：進(jìn)一步健全和規(guī)范

內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)部職能設(shè)置、權(quán)力分配和利益調(diào)節(jié)的基本組織架構(gòu)。在治理結(jié)構(gòu)中高校黨委的權(quán)力核心地位不斷得到強(qiáng)化的同時(shí)，作為治理結(jié)構(gòu)重要組成部分的校長治校、教授治學(xué)、民主管理和社會(huì)參與的方面也在國家合法性安排指導(dǎo)和高校自身發(fā)展需求下不斷完善和發(fā)展。一是校長治校的職權(quán)隨著國家法治進(jìn)程和高等教育的發(fā)展不斷依法規(guī)范和調(diào)整優(yōu)化。校長治校是黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制中“校長負(fù)責(zé)”的具體要求和職責(zé)體現(xiàn)。20世紀(jì)90年代，高校辦學(xué)條件逐步改善，高校的專業(yè)、學(xué)科，以及下設(shè)機(jī)構(gòu)不斷增加，高校內(nèi)部職能也不斷細(xì)化。1998年的《中華人民共和國高等教育法》，明確規(guī)定高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，并從法律上賦予校長主持校長辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議行使的六項(xiàng)職權(quán)。2000年之后，中國高等教育逐步開啟從精英化轉(zhuǎn)向大眾化、直至普及化的發(fā)展階段。隨著高校規(guī)模、招生、畢業(yè)分配、人事改革等實(shí)踐的劇烈變革，高校的內(nèi)部治理也不斷調(diào)整，內(nèi)涵式發(fā)展成為各高校在深化改革中的基本要求，各高校加快了建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，通過章程建設(shè)進(jìn)一步明確和細(xì)化校長治校的具體職權(quán)和履責(zé)規(guī)則、程序。與此同時(shí)，部分高校實(shí)行的學(xué)部制和大部制的治理模式，成為校長治權(quán)下合法性與有效性有機(jī)統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。二是教授治學(xué)成為中國特色社會(huì)主義高校內(nèi)部治理的內(nèi)在要求。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置及教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)”[9]。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，“探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用”[10]。2015年修訂的《中華人民共和國高等教育法》進(jìn)一步強(qiáng)化了學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)術(shù)治理中的重要作用，調(diào)整和增加了學(xué)術(shù)委員會(huì)在調(diào)查、處理學(xué)術(shù)糾紛和調(diào)查、認(rèn)定學(xué)術(shù)不端行為等方面的職權(quán)，同時(shí)賦予其按照章程審議、決定有關(guān)學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)規(guī)范等事項(xiàng)的職權(quán)。2014年教育部頒布的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》規(guī)定，擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的（學(xué)術(shù)委員會(huì)）委員，不超過委員總?cè)藬?shù)的1/4；不擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負(fù)責(zé)人的專任教授，不少于委員總?cè)藬?shù)的1/2。這保證了專任教授在學(xué)術(shù)委員會(huì)中的比例，突出了教授治學(xué)在高校內(nèi)部治理中的學(xué)術(shù)權(quán)力和地位。三是民主管理在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的作用逐步增強(qiáng)。1985年頒布的《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》正式確立了教師參與高校民主管理的原則、職權(quán)、組織制度、工作機(jī)構(gòu)，宣告以教代會(huì)為基本形式的教師參與高校內(nèi)部治理從試點(diǎn)走向了制度化建設(shè)階段。20世紀(jì)90年代，《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國工會(huì)法》分別從不同的側(cè)面闡述了高校教師通過教職工代表大會(huì)或工會(huì)參與高校民主管理和內(nèi)部治理的路徑、方式和要求。2012年，教育部經(jīng)與中華全國總工會(huì)商議制定的《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》進(jìn)一步明確，學(xué)校教職工代表大會(huì)是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善教職工代表大會(huì)制度。2005年和2017年教育部先后頒布、修訂《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，明確學(xué)生“以適當(dāng)方式參與學(xué)校管理，對(duì)學(xué)校與學(xué)生權(quán)益相關(guān)事務(wù)享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”[11]。四是社會(huì)參與成為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要組成。1994年，原國家教委就在《關(guān)于國家教委直屬高校積極推行辦學(xué)與管理體制改革的意見》中提出了“組建由地方政府、企業(yè)集體、科研單位及社會(huì)各界參加的大學(xué)董事會(huì)”[6]3298。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，“探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機(jī)制”[10]。2014年教育部頒布《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》，指導(dǎo)高校建立理事會(huì)制度。不少高校在推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中，建立健全了多種形式的理事會(huì)。這一系列高等教育相關(guān)文件、法律、法規(guī)在為高等教育改革發(fā)展提供法治保障的同時(shí)，也進(jìn)一步健全并完善了中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

（三）治理重心：從單一重心到多個(gè)重心演進(jìn)

改革開放初期，在所有有待改善的議題中，人才需求成為邊際效應(yīng)最迫切解決的問題之一。20世紀(jì)80年代初期到90年代，圍繞教育教學(xué)和人才培養(yǎng)的體制機(jī)制建設(shè)成為高校內(nèi)部治理的重心所在，其表現(xiàn)如下：一是教務(wù)部門成為內(nèi)部治理體系的核心機(jī)構(gòu)；二是到20世紀(jì)90年代前后，絕大多數(shù)高校設(shè)立學(xué)生工作處（部），服務(wù)高校人才培養(yǎng)；三是與人才培養(yǎng)密切關(guān)聯(lián)的體制機(jī)制逐步完善，人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)一步拓展健全。20世紀(jì)90年代中期，科技創(chuàng)新逐步成為國內(nèi)高校校際綜合競爭的核心指標(biāo)。為實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，國家先后頒布實(shí)施“211工程”和“985工程”計(jì)劃?？蒲胁块T作為高校內(nèi)部治理的重要機(jī)構(gòu)，通過橫向拓展和縱向延伸職能，理順科研機(jī)制、制定科研規(guī)劃、引領(lǐng)科研方向、拓寬科研合作渠道、促成科研成果轉(zhuǎn)化、引導(dǎo)科研服務(wù)社會(huì)，其在內(nèi)部治理的重心地位不斷得到強(qiáng)化。2000年后，人才戰(zhàn)略成為高校內(nèi)部治理的又一重心。各高校除繼續(xù)圍繞國家層面的“國家杰出青年科學(xué)基金”“教育部長江學(xué)者”計(jì)劃開展人才工作，還進(jìn)一步依托教育部新世紀(jì)人才計(jì)劃、國家（青年）千人計(jì)劃、國家萬人計(jì)劃開展高層次人才工作。高校在人事自主權(quán)逐步增大、人崗匹配要求進(jìn)一步增強(qiáng)后，傳統(tǒng)意義上的人事制度和用人方式得到突破性變革，啟動(dòng)實(shí)施了人事代理、流動(dòng)編制、合同用工、勞務(wù)派遣、科研助理、事務(wù)助理等多種方式在內(nèi)的人事聘用制，破除事業(yè)編制管理束縛。高校內(nèi)部治理的重心從教學(xué)到科研再到人才的演變，并非是通過弱化其中一項(xiàng)（或多項(xiàng)）治理而強(qiáng)化另一項(xiàng)（幾項(xiàng)）治理的過程，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和高校內(nèi)涵式發(fā)展不斷提升的要求，內(nèi)部治理從相對(duì)單一的治理，轉(zhuǎn)向復(fù)雜化的、難度不斷增加的綜合治理過程。高校職能重心拓寬，不同職能相互之間也并非“零和”關(guān)系的矛盾體；相反，從治理方法效果看，各職能之間相互融入、互為條件、相互促進(jìn)，統(tǒng)一并服務(wù)于現(xiàn)代高校核心競爭力提升和國家科教興國戰(zhàn)略過程之中。

（四）治理方式：依法治校逐步成為基本方式

改革開放以來，在全面依法治國的宏大背景下，中國高等教育依法治校的觀念、制度、實(shí)踐進(jìn)一步強(qiáng)化，法治進(jìn)程進(jìn)一步加速，高校依法治校成為全面依法治國的重要體現(xiàn)和高校內(nèi)部治理長效推進(jìn)的基本方式和重要保障。1980年，全國人大常委會(huì)審議通過《中華人民共和國學(xué)位條例》，成為新中國成立以來第一部最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的與高等教育相關(guān)的法律，以此拉開了改革開放之后高等教育依法治校的帷幕。1993年、1995年、1998年，國家先后制定頒布了《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》，國務(wù)院了一批行政法規(guī)，有力推進(jìn)并保障了高校內(nèi)部治理和高等教育改革在法制軌道上順利推進(jìn)。2005年，教育部頒布《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》[12]，積極倡導(dǎo)“以人為本”的教育理念，細(xì)化了高校學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)，建立了較為完善的學(xué)生申訴制度，是高校關(guān)于學(xué)生權(quán)益保障治理在依法治校改革中的重大變革和發(fā)展。這標(biāo)志著高校依法治校的內(nèi)部治理方式取得重要進(jìn)展。在國家不斷加快教育立法的同時(shí)，教育部積極推進(jìn)依法治校，先后出臺(tái)依法治校、依法治教實(shí)施綱要，積極開展現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)試點(diǎn)，以依法治校的基本方式積極推動(dòng)高校內(nèi)部治理。2011年，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，進(jìn)一步明確了大學(xué)章程作為高等學(xué)校依法治校的基本依據(jù)，為推進(jìn)高等學(xué)校章程建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[13]。2013年，教育部頒布《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）》。到2016年年底，全國高等學(xué)?；旧贤瓿烧鲁讨贫üぷ鳎M(jìn)一步從依法治校的視角規(guī)范了高校辦學(xué)行為，為不斷完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)部治理體系提供了有效保障。

二、改革開放以來中國高校內(nèi)部治理嬗變的動(dòng)因

馬克思主義認(rèn)為，一切事物總是在不斷發(fā)展變化之中。事物之間相互作用、相互影響的關(guān)系是構(gòu)成其運(yùn)動(dòng)、變化發(fā)展的內(nèi)因。恩格斯明確指出，“一切社會(huì)變遷和政治變革的終極原因，不應(yīng)當(dāng)?shù)饺藗兊念^腦中、到人們對(duì)永恒的真理和正義的日益增進(jìn)的認(rèn)識(shí)中去尋找，而應(yīng)當(dāng)?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變革中去尋找”[14]。中國高校經(jīng)過改革開放40年的快速發(fā)展，部分高校已進(jìn)入世界知名高校行列，部分學(xué)科已進(jìn)入世界一流學(xué)科行列。這種發(fā)展變化既有政府主導(dǎo)的外部原因，也有高校求生存謀發(fā)展的內(nèi)在原因。概括起來，40年來推動(dòng)高校內(nèi)部治理嬗變的動(dòng)因主要有以下幾方面。

（一）黨的核心地位和指導(dǎo)思想成為改革開放后高校內(nèi)部治理變革的合法性前提

意識(shí)形態(tài)是一定社會(huì)中統(tǒng)治階級(jí)對(duì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等一切制度做出根本性規(guī)定的思想體系和價(jià)值體系。馬克思主義作為黨和國家治國理政指導(dǎo)思想，既是黨和國家話語行動(dòng)的基礎(chǔ)，也是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)下社會(huì)組織的行動(dòng)指南，是高校最鮮亮的底色。改革開放以來，中國高校始終堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)地位，堅(jiān)守培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會(huì)主義合格建設(shè)者和接班人的歷史使命。這既是中國特色社會(huì)主義本質(zhì)特征的內(nèi)在要求，也是馬克思主義指導(dǎo)思想的科學(xué)性和實(shí)踐性所決定的。在40年的改革開放實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨作為改革開放的領(lǐng)導(dǎo)核心，逐步形成了鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀等一系列科學(xué)理論，特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央形成了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想。這一系列中國化的馬克思主義理論成果，在推動(dòng)中國改革開放和指導(dǎo)中國特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐不斷向前發(fā)展的同時(shí)，也成為高校內(nèi)部治理變革發(fā)展的根本指導(dǎo)思想。中國高校在實(shí)踐探索中，逐步形成、確立并始終堅(jiān)持完善高校內(nèi)部治理的核心制度——黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。這既是一項(xiàng)基本制度安排，也是高校內(nèi)部治理的根本原則。當(dāng)然，隨著改革進(jìn)一步深入、開放進(jìn)一步擴(kuò)大，高校辦學(xué)模式、層次、資金來源進(jìn)一步多元化，堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的治理體系，還將面臨著更高的要求。

（二）政府主導(dǎo)的體制機(jī)制改革是高校內(nèi)部治理變革的直接動(dòng)因

從1949年新中國成立到1978年改革開放之前是中國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的30年，國家對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的控制以高度集權(quán)的直接管理為基本特征。中國高校作為政府的附屬機(jī)構(gòu)存在，高校的人事任命、專業(yè)設(shè)置、招生分配、經(jīng)費(fèi)劃撥等都由政府直接做出決定。改革開放之后，中國逐步啟動(dòng)教育體制改革，首要問題是簡政放權(quán)、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確規(guī)定：“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計(jì)劃的指導(dǎo)下，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”1992年《關(guān)于國家教委直屬高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的若干意見》中，首次提出“國家教委直屬高校是由國家教委直接管理的教育實(shí)體，具有法人地位?！贝撕蟾叩葘W(xué)校的法人實(shí)體和法律地位逐步確立。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》進(jìn)一步明確了政府對(duì)高校的管理邊界，明確高校的權(quán)利和責(zé)任，其實(shí)質(zhì)是進(jìn)一步擴(kuò)大或下放了高校辦學(xué)權(quán)。黨的十八大以來，在國家深化“放管服”改革的大背景下，高等教育“放管服”改革進(jìn)一步得到加強(qiáng)。2017年，教育部等5部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，進(jìn)一步從學(xué)位授權(quán)、專業(yè)設(shè)置、人員總量、崗位設(shè)置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職稱評(píng)審等一系列方面，給高校松綁減負(fù)、簡除煩苛。改革開放40年，國家政府部門通過一系列的法律規(guī)章確立了高校與政府的權(quán)責(zé)利，成為不斷激活高校內(nèi)部治理，不斷增強(qiáng)高校與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展契合度的主導(dǎo)力量和制度保障。

（三）經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)人才和科技的需求成為高校內(nèi)部治理變革的重要驅(qū)動(dòng)力量

改革開放后，黨和政府頒布實(shí)行一系列深化經(jīng)濟(jì)體制改革的決定，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的積弊在改革中逐步剔除，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系逐步確立，經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以快速、持續(xù)、健康發(fā)展。由此產(chǎn)生的對(duì)高層次人才和高科技術(shù)的需求，成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國家綜合國力提升必不可少的要件。在政府厘清其與高校之間關(guān)系的同時(shí)，高校作為社會(huì)公共事業(yè)單位也獲得大量來自政府、社會(huì)組織和個(gè)人的資金資源支持。這種來自外部的支持必然要以相當(dāng)?shù)妮敵鲎鳛槌掷m(xù)獲取資源的回報(bào)。高校作為人才第一資源、科技第一生產(chǎn)力、創(chuàng)新第一動(dòng)力和文化第一軟實(shí)力的重要結(jié)合點(diǎn)，理應(yīng)在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面提供強(qiáng)有力的智力支持和人才支撐。這種適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求帶來的高校內(nèi)部治理的變革，實(shí)際是經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)運(yùn)行機(jī)制等外部的改革對(duì)高校內(nèi)部治理及其效率帶來的變革要求和壓力。改革開放40年，高校辦學(xué)資金從單純依靠財(cái)政撥款，轉(zhuǎn)向政府包干加自籌，再到從市場中獲得資金等多元化渠道籌集；招生方式從計(jì)劃指標(biāo)轉(zhuǎn)向雙軌并行，再到全國統(tǒng)招；畢業(yè)生就業(yè)從計(jì)劃分配轉(zhuǎn)到雙向選擇的自主擇業(yè)；用人方式從傳統(tǒng)人事編制轉(zhuǎn)到多形式聘用方式。這些轉(zhuǎn)變都是高校隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不斷推進(jìn)內(nèi)部治理深刻調(diào)整變革的結(jié)果。當(dāng)然，社會(huì)其他組織治理變革的“模板”對(duì)高校內(nèi)部治理變革也起到重要的示范和引領(lǐng)作用。

（四）高校綜合競爭力提升及其自身價(jià)值追求成為其內(nèi)部治理變革的原動(dòng)力

從主導(dǎo)力量看，黨和政府既是改革開放和中國特色社會(huì)主義實(shí)踐進(jìn)程的主要推動(dòng)者，也是中國高校內(nèi)部治理變革的主導(dǎo)者。另一方面，現(xiàn)代高校自誕生之日起，就有著自身存在發(fā)展的規(guī)律和特殊的價(jià)值追求。高校在理解、貫徹、執(zhí)行黨和國家的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略意圖、法律法規(guī)的過程中，也必須回歸其本原。所謂的本原，實(shí)質(zhì)上也會(huì)隨著外界的變化，在高校理念守正與創(chuàng)新的歷史流變中演變。無論是西方古典式高等學(xué)府“博雅教育”的價(jià)值觀，或是具有現(xiàn)代高校開端意義的德國洪堡大學(xué)倡導(dǎo)的學(xué)術(shù)價(jià)值觀，還是我國近代大學(xué)人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的使命價(jià)值，都深刻體現(xiàn)了高校自身價(jià)值的追求與來自外部的挑戰(zhàn)競爭密不可分。本質(zhì)上，現(xiàn)代高校競爭力提升和自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)是統(tǒng)一的。高校追求的本原價(jià)值和理念，必須以其在現(xiàn)實(shí)的激烈競爭中生存下來并持續(xù)發(fā)展為前提。改革開放以來，以創(chuàng)新人才培養(yǎng)和科學(xué)技術(shù)研究為中心的理念，既是現(xiàn)代高校一般意義的價(jià)值追求，也是其存在發(fā)展的基本前提，成為高校核心競爭力的關(guān)鍵要素。圍繞提升核心競爭力和實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，高校在黨和政府主導(dǎo)的合法性前提下，通過由上到下、由下到上的內(nèi)部治理，確立學(xué)術(shù)委員會(huì)為最高學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)，確立教職工代表大會(huì)和學(xué)生相關(guān)組織保障師生權(quán)益，確立符合自身實(shí)際的校、學(xué)部（大部）、學(xué)院（職能）、系（所）結(jié)構(gòu)體系，明確相互之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，創(chuàng)新各類崗位人才聘用辦法，優(yōu)化內(nèi)部制度、權(quán)力和利益格局，實(shí)現(xiàn)對(duì)自身價(jià)值的持續(xù)追求，成為高校內(nèi)部治理的原動(dòng)力。

三、改革開放以來中國高校內(nèi)部治理嬗變的啟示

在“治理”實(shí)踐和理論逐步成為當(dāng)前中國特色社會(huì)主義治國理政和社會(huì)政治實(shí)踐發(fā)展創(chuàng)新的重大時(shí)代課題背景下，改革開放40年來中國高校在各方面取得的持續(xù)進(jìn)步和發(fā)展，更是彰顯了高校內(nèi)部治理創(chuàng)新變革的一般軌跡和獨(dú)特作用，并留下重要的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

（一）高校內(nèi)部治理必須堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是黨和政府在新中國成立近70周年，特別是改革開放40周年的長期辦學(xué)實(shí)踐探索中確立下來，并寫入《中華人民共和國高等教育法》的高?；局贫劝才?。習(xí)近平同志在全國思想政治工作會(huì)議上指出，我們的高校是黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校，是中國特色社會(huì)主義高校[8]。辦好我們的高校，必須堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針。堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是中國特色社會(huì)主義高校實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)，為中國共產(chǎn)黨治國理政服務(wù)，為鞏固和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度服務(wù)，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”的政治基礎(chǔ)，是回答“為誰培養(yǎng)人”這個(gè)根本問題的政治保障，是高校內(nèi)部治理的合法性前提。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，才能真正保證高校的社會(huì)主義辦學(xué)方向，高校才能順利發(fā)展，也才能更好為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。高校內(nèi)部治理的一切合法性都源自于這一制度安排。

（二）高校內(nèi)部治理是一個(gè)開放的、發(fā)展的，且須在實(shí)踐中不斷優(yōu)化的體系

毛澤東同志1937年在《實(shí)踐論》中指出：“通過實(shí)踐而發(fā)現(xiàn)真理，又通過實(shí)踐而證實(shí)真理和發(fā)展真理?！瓕?shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)，這種形式，循環(huán)往復(fù)以至無窮，而實(shí)踐和認(rèn)識(shí)之每一循環(huán)的內(nèi)容，都比較地進(jìn)到了高一級(jí)的程度?！盵15]高校內(nèi)部治理相對(duì)高校內(nèi)部的權(quán)力、職能、利益的關(guān)系而言，是一種實(shí)踐體系；相對(duì)于中國特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐和高校中心工作而言，它又是一種治理觀念或思想體系。這種體系必須隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷豐富完善。改革開放40年來高校內(nèi)部治理嬗變發(fā)展的過程，恰恰有力佐證了這一論斷。從領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷上看，中國高校從新中國成立之初的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制[16]到1990年最終確立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，領(lǐng)導(dǎo)體制歷經(jīng)了反復(fù)的變化、調(diào)整和改進(jìn)；在確立黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的近30年時(shí)間里，黨委和校長之間的領(lǐng)導(dǎo)與負(fù)責(zé)、決策與執(zhí)行、管人與管事等一系列的具體分工治理內(nèi)容，也是在實(shí)踐中逐步探索、明確和完善的。此外，高校治理從校長治校、教授治學(xué)，再到民主管理和社會(huì)參與的具有中國特色現(xiàn)代高校的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以及治理重心從最初的教學(xué)，到之后的教學(xué)、科研并重，再到教學(xué)、科研、人事并重，都充分展示出高校的內(nèi)部治理并非一成不變、一勞永逸，而是需要不斷調(diào)整完善的動(dòng)態(tài)過程。

（三）高校內(nèi)部治理的改革創(chuàng)新須以遵循高校自身發(fā)展規(guī)律為基礎(chǔ)

改革創(chuàng)新不僅是一個(gè)國家、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的推動(dòng)力量，也是高校順應(yīng)國家治理要求和應(yīng)對(duì)國內(nèi)外高校激烈競爭強(qiáng)化治理的內(nèi)部動(dòng)力。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展瞬息萬變，國內(nèi)外高校競爭日趨激烈，高校辦學(xué)理念不斷更新的當(dāng)下，高校內(nèi)部治理的改革創(chuàng)新也是一個(gè)持續(xù)、不間斷的過程，是高校立于競爭不敗之地的良方。在中國政府治理創(chuàng)新變革和中國特色社會(huì)主義高校話語體系下，我國高校內(nèi)部治理也必須遵循高校自身建設(shè)發(fā)展的一般規(guī)律。改革開放40年來，我國高校內(nèi)部治理和高校建設(shè)發(fā)展取得巨大進(jìn)步。根據(jù)世界權(quán)威機(jī)構(gòu)排名，我國進(jìn)入到世界前500名的高校超過50所，僅次于美國、英國、德國、日本[17]。盡管高校排名在指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重分配、數(shù)據(jù)采集等方面的合理性與科學(xué)性屢受質(zhì)疑，但不同的世界大學(xué)排名體系都是在遵循一定的理念、標(biāo)準(zhǔn)、方法基礎(chǔ)上開展評(píng)價(jià)的。而這種理念、標(biāo)準(zhǔn)和方法恰恰就是現(xiàn)代高校建設(shè)一般規(guī)律的外在表現(xiàn)。中國高校的內(nèi)部治理也必須置于全球化治理系統(tǒng)坐標(biāo)體系之內(nèi)，在充分尊重現(xiàn)代高校建設(shè)發(fā)展一般規(guī)律基礎(chǔ)上推進(jìn)改革創(chuàng)新。這種規(guī)律最終反映在高素質(zhì)的人才培養(yǎng)、持久的基礎(chǔ)科研、開放包容的國際合作等功能，以及相應(yīng)的學(xué)術(shù)聲譽(yù)、社會(huì)影響、文化創(chuàng)新等核心指標(biāo)和維度上。

（四）政府應(yīng)在高校的內(nèi)部治理及其發(fā)展中扮演“有為”角色

具有現(xiàn)代大學(xué)意義的高校自產(chǎn)生已有數(shù)百年之久，中國高校自北洋大學(xué)至今業(yè)已一百二十余年。高校的辦學(xué)理念、大學(xué)精神、治理方式都已發(fā)生巨大變化。正如澳大利亞學(xué)者斯基爾貝克（Malcolm Skilbeck）所言，高校不再如百年之前是一個(gè)可以按照既定步驟從事高深學(xué)問和宇宙冥思的安靜之所，如今它已然是一個(gè)巨大的、復(fù)雜的、高要求的、競爭性的組織[18]。改革開放40年來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從計(jì)劃到市場的轉(zhuǎn)變無疑是最具革命性的變革。在“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”以及政府“放管服”的要求和措施之下，政府對(duì)高校治理的權(quán)力邊界成為高校內(nèi)部治理的重要影響因素。但政府對(duì)高校的“放手”不應(yīng)是“甩手”，其在高校內(nèi)部治理中“有所不為”的同時(shí)，也應(yīng)該且完全可以“有所作為”。一方面，中國特色社會(huì)主義高校通過有效的內(nèi)部治理，在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承方面不斷做出新的貢獻(xiàn)，其基本前提在于對(duì)政府治理指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、方針政策和法律法規(guī)的理解、把握和執(zhí)行。另一方面，高校內(nèi)部治理取得的成效也并非市場化自發(fā)作用全部為之的結(jié)果，其關(guān)鍵仍在于政府務(wù)須主動(dòng)創(chuàng)新推動(dòng)包括高校在內(nèi)的內(nèi)部治理體系的變革。具體而言，政府需將自身的權(quán)力和掌控的資源一定程度讓渡給高校，通過增加高校內(nèi)部治理的權(quán)限和對(duì)資源的運(yùn)用，增強(qiáng)高校內(nèi)部活力。同時(shí)，政府要在搭建平臺(tái)、拓展渠道、提供資源方面發(fā)揮主體角色，通過規(guī)劃、撥款、籌款、評(píng)估、監(jiān)督等規(guī)范措施引導(dǎo)高校內(nèi)部治理的創(chuàng)新變革，做一個(gè)有為的政府。

總之，改革開放40年高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變革具有以下啟示：第一，高校的內(nèi)部治理要始終堅(jiān)持正確政治方向，始終堅(jiān)持黨對(duì)高校的全面領(lǐng)導(dǎo)，要努力將“四個(gè)自信”轉(zhuǎn)化為辦好中國特色高校的自信。第二，高校的內(nèi)部治理要遵循高等教育基本規(guī)律，始終堅(jiān)持思想解放和理論創(chuàng)新，要在反復(fù)的實(shí)踐中不斷調(diào)整優(yōu)化內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)體系。第三，高校內(nèi)部治理要始終堅(jiān)持“人民中心論”思想，牢牢抓住培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人這個(gè)根本任務(wù)，堅(jiān)持高等教育“四個(gè)服務(wù)”基本方針，不斷適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高校提出的新的要求。第四，政府要在高校內(nèi)部治理中發(fā)揮主體角色，要通過加強(qiáng)規(guī)劃、搭建平臺(tái)、強(qiáng)化監(jiān)督等措施引導(dǎo)高校內(nèi)部治理的創(chuàng)新變革，積極成為有為政府。