高一飛，陳 戀

（西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120）

1949年中華人民共和國建立后，社會主義司法制度建設(shè)正式拉開帷幕。第一屆全國人民代表大會第一次會議于1954年9月20日召開，這次會議通過了《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》等法律法規(guī)，規(guī)定了檢察院組織體系和基本職能，確立了人民檢察院的法律監(jiān)督地位。此后的10年，以這些法律為依據(jù)，逐步形成了中國檢察制度。

但文化大革命徹底摧毀了剛剛形成的司法制度，中斷了中國法制建設(shè)進(jìn)程。“文革”期間，造反派鼓吹“砸爛公檢法”。1966年12月，最高人民檢察院、最高人民法院、內(nèi)務(wù)部的軍代表和公安部領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合向中共中央、中央文化革命小組上報《關(guān)于撤銷高檢院、內(nèi)務(wù)部、內(nèi)務(wù)辦3個單位，公安部、高法院留下少數(shù)人的請示報告》，1968年12月，中央批準(zhǔn)了該報告。自此，最高人民檢察院、地方各級檢察院相繼被撤銷，檢察制度遭到徹底破壞，檢察工作被迫停止。

1978年12月18日至22日，黨的十一屆三中全會召開，會議通過的《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》提出：“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，“檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要保持應(yīng)有的獨(dú)立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)?！笔粚萌腥珪?biāo)志著中國法制建設(shè)的重啟，確立了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針，我國的法制建設(shè)重新走上正軌，開始了司法改革的歷程。

我國建國以來的憲法都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是檢察機(jī)關(guān)的體制和機(jī)制一直在隨著時代的變化而調(diào)整，可以說，改革開放的40年，也是檢察改革的40年。在改革開放40年之際，總結(jié)梳理人民檢察院司法改革的理論與實踐，合理評價改革得失，展望十九大后人民檢察改革的未來，這對于推進(jìn)檢察改革，意義重大。

一、恢復(fù)重建中的檢察改革（1978－1996）

這一階段檢察改革以十一屆三中全會為開端，直至1997年第十五次全國代表大會之前。

十一屆三中全會確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”法制建設(shè)十六字方針，標(biāo)志著中國社會主義法制建設(shè)在經(jīng)歷了一個艱難曲折的過程之后進(jìn)入了一個新的歷史發(fā)展時期。檢察機(jī)關(guān)以十一屆三中全會確定的改革目標(biāo)進(jìn)行改革。檢察機(jī)關(guān)的恢復(fù)重建是檢察改革的前提，此外，十一屆三中全會定下了改革開放的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針，檢察改革的一大目的就是保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展。

（一）機(jī)構(gòu)恢復(fù)與重建

1978年3月5日中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），該《憲法》對檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等作了原則規(guī)定。以《憲法》為依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)得以恢復(fù)與重建。1978年12月，鄧小平同志在中共中央工作會議發(fā)表《解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話，特別要求“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)”。[1]1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過并于1980年1月1日起施行的《人民檢察院組織法》，第一次將檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)以專條明確規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。《人民檢察院組織法》規(guī)定最高人民檢察院可設(shè)刑事、經(jīng)濟(jì)、法紀(jì)、監(jiān)所、信訪檢察廳以及其他非業(yè)務(wù)的綜合檢察廳。1979年底，全國各級檢察機(jī)關(guān)基本上建立起來。1982年憲法以國家根本大法的形式確立了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)，也明確了其職權(quán)。

為了保證法律監(jiān)督職能落實到位，檢察機(jī)關(guān)制定了《人民檢察院刑事檢察工作試行細(xì)則》《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序（試行）》《人民檢察院勞改檢察工作細(xì)則（試行）》等重要文件，以規(guī)范檢察工作的基本程序和辦理方式。

（二）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)檢察工作

1978年開始我國進(jìn)入了改革開放時期，經(jīng)濟(jì)迅速增長的同時，經(jīng)濟(jì)犯罪頻發(fā)。1982年4月10日，鄧小平同志在中共中央政治局討論《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動的決定》的會議上指出：“卷進(jìn)經(jīng)濟(jì)犯罪活動的人不是小量的，而是大量的。犯罪的嚴(yán)重情況，不是過去‘三反’‘五反’那個時候能比的。那個時候，貪污一千元以上的是‘小老虎’，一萬元以上是‘大老虎’，現(xiàn)在一抓就往往是很大的‘老虎’?！彼€強(qiáng)調(diào)：“這股風(fēng)來得很猛。如果我們黨不嚴(yán)重注意，不堅決剎住這股風(fēng)，那么，我們的黨和國家確實要發(fā)生會不會‘改變面貌’的問題。這不是危言聳聽?！盵1]鄧小平同志這一講話突出了經(jīng)濟(jì)犯罪動搖國家穩(wěn)定發(fā)展的嚴(yán)重性，也指出了打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的重要性和緊迫性。為解決這一問題，中共中央、國務(wù)院于1982年4月13日公布了《關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動的決定》。

加強(qiáng)社會主義法制的重要目的之一是促進(jìn)改革順利進(jìn)行，保證改革健康發(fā)展，鞏固改革的勝利成果[2]。為了維護(hù)正常健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，保證改革開放的順利進(jìn)行，中國共產(chǎn)黨第十二屆中央委員會第三次全體會議于1984年10月20日通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)：“國家立法機(jī)關(guān)要加快經(jīng)濟(jì)立法，法院要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)案件的審判工作，檢察院要加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)犯罪行為的檢察工作，司法部門要積極為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供法律服務(wù)?！痹摏Q定對這一時期的檢察工作提出了具體要求。

第九次全國檢察工作會議披露：“從1988年4月至1992年3月，全國檢察機(jī)關(guān)共受理貪污賄賂案347989件，立案偵查184237件，其中萬元以上大案41126件；查辦縣處級干部3200名，地局級干部163名，省部級干部5名；提起公訴80237名；共追繳贓款贓物折合人民幣20.5億元。”加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)犯罪的檢察工作，為國家挽回了大量的經(jīng)濟(jì)損失，保衛(wèi)了現(xiàn)代化建設(shè)的成果；打擊了嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪活動的囂張氣焰，維護(hù)了社會主義法制的尊嚴(yán)和社會安定。

（三）對檢察權(quán)進(jìn)行調(diào)整

根據(jù)1992年中共十四大關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)和“要嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅決糾正以言代法、以罰代刑等現(xiàn)象”的具體要求，檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)了服務(wù)經(jīng)濟(jì)的意識，提出了“嚴(yán)格執(zhí)法、狠抓辦案”的總體工作思路[3]。針對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象，1996年通過了《中華人民共和國刑事訴訟法》修正案，修正案關(guān)于檢察權(quán)的調(diào)整體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，取消了檢察機(jī)關(guān)免于起訴權(quán)。其次，擴(kuò)大了不起訴范圍。根據(jù)1996年刑事訴訟法修正案規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，可以作出不起訴決定，不能再作出定罪免予起訴的決定，廢除了檢察機(jī)關(guān)的定罪權(quán)。再次，限制了檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)。修正案規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)偵查的對象只能是“國家機(jī)關(guān)工作人員”；偵查的案件范圍是利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，而且只能由省級以上人民檢察院決定。最后，加強(qiáng)了刑事訴訟監(jiān)督職能，調(diào)整了法律監(jiān)督權(quán)行使方式。根據(jù)修正案規(guī)定，人民檢察院在刑事訴訟的立案、偵查、審判以及執(zhí)行諸階段的法律監(jiān)替作用得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

檢察機(jī)關(guān)的恢復(fù)與重建，完善了我國司法系統(tǒng)。《憲法》明確了檢察機(jī)關(guān)的職能定位，指明了檢察機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容，提高了檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)效。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)檢察工作，維護(hù)了良好的經(jīng)濟(jì)建設(shè)環(huán)境。檢察權(quán)調(diào)整，明確了檢察機(jī)關(guān)工作方式，突出了法律監(jiān)督職能。

二、第一輪司法改革中的檢察改革（1997－2007）

這輪司法改革的時間跨度為1997年十五大召開之后，至2007年十七大召開之前。1997年，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會報告提出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯案責(zé)任追究制度。加強(qiáng)執(zhí)法和司法隊伍建設(shè)?！痹摯螘h指出了司法改革過程中，法院檢察院具體的改革方向。檢察機(jī)關(guān)開始思考和探索符合檢察工作特點的管理體制和工作運(yùn)行機(jī)制，提出了“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的發(fā)展方向[3]。2000年1月10日，最高人民檢察院第九屆檢察委員會第52次會議通過了《檢察改革三年實施意見》（檢察改革第一個三年改革意見）。該意見提出的改革目標(biāo)是：強(qiáng)化法律監(jiān)督；加強(qiáng)上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；全面建立主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制；改革經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制；改革干部人事制度；改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)、外部監(jiān)督制約機(jī)制。

2002年中共十六大后，中央成立司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署司法改革。2004年12月28日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》確定了35項改革任務(wù)，明確涉及檢察改革的任務(wù)26項[4]。2005年8月24日，最高人民檢察院印發(fā)并實施了《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實施意見》（檢察改革第二個三年改革意見）。中央文件以及最高人民檢察院的實施意見明確了這一階段檢察改革的具體內(nèi)容。

（一）檢察官職業(yè)化建設(shè)

恢復(fù)重建階段的檢察改革有其改革的側(cè)重點，檢察機(jī)關(guān)辦案獨(dú)立性保障措施并沒有落實。十五大會議明確提出了要加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，這是保證檢察官獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的前提。檢察官職業(yè)化建設(shè)是執(zhí)法隊伍建設(shè)的重要組成部分，是落實依法治國方略的要求。檢察改革第一個三年改革意見提出了要加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)，檢察官職業(yè)化建設(shè)正式開啟。

為了解決檢察官非職業(yè)化問題，全國人大常委會于2001年6月30日修改了《檢察官法》，修改后的《檢察官法》明確了采用嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，從通過司法考試并且具備檢察官條件的人員中擇優(yōu)挑選初任檢察官。最高人民法院、最高人民檢察院、司法部于2002年1月1日起施行了《國家司法考試實施辦法（試行）》，我國正式確立了司法考試制度，為實現(xiàn)檢察官職業(yè)化提供了保障。

（二）實行主訴檢察官辦案責(zé)任制

針對部分檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法主體不明、責(zé)任不清、錯案追究不力的現(xiàn)象，最高人民檢察院于1999年5月27日施行了《關(guān)于試行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》，在北京、上海、廣州等十個省市進(jìn)行主訴（辦）檢察官制度的試點工作。經(jīng)過一年多的改革試點工作，2000年1月10日最高人民檢察院第九屆檢察委員會第52次會議原則通過并于2000年2月1日實施了《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》。該工作方案規(guī)定，主訴檢察官承辦案件時，除法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長、檢察委員會行使的職權(quán)以及檢察長、檢察委員會認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其行使的職權(quán)外，都可以獨(dú)立行使案件決定權(quán)。此外，該工作方案明確了主訴檢察官的選任及職責(zé)、主訴檢察官的考核等具體內(nèi)容。

2000年5月，最高人民檢察院又制定并下發(fā)了《關(guān)于在民事行政檢察部門推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的意見》和《關(guān)于在檢察機(jī)關(guān)偵查部門開展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點工作的意見》。全國檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制。到2003年底，全國2897個檢察機(jī)關(guān)實行了主訴（辦）檢察官制度，任命12633名主訴（辦）檢察官。到2004年12月，全國已經(jīng)有90%以上的檢察機(jī)關(guān)都實行了主訴（辦）檢察官制度[5]。通過主訴檢察官責(zé)任制，增強(qiáng)了檢察官的獨(dú)立性和責(zé)任心，提升了案件辦理質(zhì)效。

（三）強(qiáng)化法律監(jiān)督職能

強(qiáng)化人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督，是符合司法規(guī)律的。2002年11月8日，江澤民同志在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)。加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實施。維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，防止和克服地方和部門的保護(hù)主義。”[6]健全社會主義法制就必然要求加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約，強(qiáng)化對執(zhí)法司法活動的監(jiān)督。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，能夠有效保障法律正確統(tǒng)一實施。

加強(qiáng)法律監(jiān)督取得了很好的效果，賈春旺同志在2007年《最高人民檢察院工作報告》中指出：“對應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，督促偵查機(jī)關(guān)立案16662件。對應(yīng)當(dāng)逮捕而未提請逮捕、應(yīng)當(dāng)起訴而未移送起訴的，決定追加逮捕14858人、追加起訴10703人。對違法減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的，提出糾正意見2846人次。最高人民檢察院在部分地區(qū)組織開展了監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管漏管專項檢查，監(jiān)督糾正6074名監(jiān)外執(zhí)行罪犯的脫管漏管問題，對不再具備監(jiān)外執(zhí)行條件的207名罪犯督促有關(guān)部門予以收監(jiān)執(zhí)行?！睓z察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對訴訟活動的法律監(jiān)督，規(guī)范了整個訴訟活動，也糾正了執(zhí)法司法人員違法違紀(jì)行為，保證了法律的統(tǒng)一適用。

（四）改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)、外部監(jiān)督制約機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。要自覺接受外部監(jiān)督，切實強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，防止權(quán)力濫用和腐敗。

第一，加強(qiáng)內(nèi)部制約機(jī)制。1998年10月21日，最高人民檢察院頒布實施了《關(guān)于完善人民檢察院偵查工作內(nèi)部制約機(jī)制的若干規(guī)定》，實行舉報與偵查、偵查與審查決定逮捕、起訴、申訴分別由不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的制度，分管偵查工作的檢察長不能同時分管偵查監(jiān)督和公訴工作，實行立案、逮捕等重要環(huán)節(jié)備案審查制度，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部橫向和縱向監(jiān)督。為了應(yīng)對不斷變化的局勢，最高人民檢察院在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，又對該規(guī)定做了進(jìn)一步的修改和補(bǔ)充，于2004年6月24日重新頒布并實施了《關(guān)于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實行內(nèi)部制約的若干規(guī)定》，偵查工作中的各項處理決定分別由不同部門做出，并具體規(guī)定了各職能部門之間相互制約的具體程序和期限。這一內(nèi)部監(jiān)督制約措施在偵查實踐中取得了一定成效，規(guī)范了檢察人員的行為，有利于減少檢察人員在辦案過程中的違法違紀(jì)現(xiàn)象。

第二，實行人民監(jiān)督員制度。為有效防止檢察機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)以作為或不作為方式損害公民合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)設(shè)置了相應(yīng)的制度和程序，保障人民群眾參與檢察工作，實現(xiàn)檢察工作透明化。人民監(jiān)督員制度是現(xiàn)行法律框架內(nèi)的一項檢察制度改革，人民群眾可以通過這一方式在一定范圍內(nèi)約束檢察官的行為。最高人民檢察院2003年10月制定了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，決定在天津、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、附件、山東、湖北和四川10個?。ㄊ?、區(qū)）開展人民監(jiān)督員試點工作。該規(guī)定明確了人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式以及監(jiān)督程序。人民監(jiān)督員制度規(guī)范了民主權(quán)利對檢察權(quán)的監(jiān)督，從而有利于保障檢察權(quán)獨(dú)立公正行使。根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，截至2004年2月，已有10個省級院、105個地市級院、510個縣級院共計625個檢察院進(jìn)行了人民監(jiān)督員試點工作。從機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等選聘人民監(jiān)督員4925名[7]。人民監(jiān)督員制度既是一項重要的司法制度，也是一項重要的民主制度。

第三，推行檢務(wù)公開制度。最高人民檢察院于1998年10月25日實施了《關(guān)于在全國檢察機(jī)關(guān)實行“檢務(wù)公開”的決定》，該決定對全國檢察機(jī)關(guān)的檢務(wù)公開工作進(jìn)行了部署；1999年1月4日高檢院實施了《人民檢察院“檢務(wù)公開”具體實施辦法》；1999年4月6日高檢院實施了《關(guān)于建立檢察工作情況通報制度的通知》，要求各省級檢察院建立新聞發(fā)言人制度；2001年3月5日，最高人民檢察院公訴廳印發(fā)了《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則（試行）》，要求公開審查存在較大爭議且在當(dāng)?shù)赜休^大社會影響的不起訴案件；2006年6月，最高人民檢察院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》，完善了定期通報和新聞發(fā)言人制度，進(jìn)一步拓寬了檢務(wù)公開渠道。通過檢務(wù)公開，讓檢察權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓檢察權(quán)接受外部監(jiān)督。

（五）檢察引導(dǎo)偵查

最高人民檢察院于2000年8月召開了“全國檢察機(jī)關(guān)公訴改革會議”，會議要求加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)工作聯(lián)系，實現(xiàn)公訴工作引導(dǎo)偵查，使證據(jù)依法得到鞏固[8]。2000年9月，最高人民檢察院在“全國檢察機(jī)關(guān)第一次偵查監(jiān)督會議”上指出偵查監(jiān)督工作總方向是“全面履行職責(zé)，加強(qiáng)配合，強(qiáng)化監(jiān)督，引導(dǎo)偵查”。最高人民檢察院于2002年5月15日至18日召開的全國刑事檢察工作會議提出了“堅持、鞏固和完善‘適時介入偵查、引導(dǎo)偵查取證、強(qiáng)化偵查監(jiān)督’的工作機(jī)制”等四項改革措施[9]。2003年1月4日，最高人民檢察院召開了第十一次全國檢察工作會議，會議提出建立符合訴訟規(guī)律的審查批捕、公訴工作機(jī)制。此后，檢察引導(dǎo)偵查在全國各地的檢察院都得到了推廣和適用。

各級檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門按照全國檢察機(jī)關(guān)第一次偵查監(jiān)督工作會議的部署，把工作重心放在引導(dǎo)偵查取證工作上，取得了一定的成績。2001年1－11月，全國檢察機(jī)關(guān)就介入偵查4萬余件7萬多人，參加重大案件的討論31570件59685人[10]。通過檢察引導(dǎo)偵查，及時制作明確、具體的補(bǔ)查提綱和事項，為公安機(jī)關(guān)的偵查工作指明方向。

（六）地方性改革措施

暫緩起訴制度。2000年最高人民檢察院審查起訴廳廳長姜偉提出：“對未成年人犯罪案件的不起訴條件可適當(dāng)放寬，在法律允許的范圍內(nèi)，對未成年犯罪嫌疑人擴(kuò)大適用相對不起訴；探索對未成年犯罪嫌疑人暫緩起訴的做法。”[11]在犯罪日趨嚴(yán)峻的形勢下，實行暫緩起訴有利于節(jié)約司法資源，提高訴訟效率。最早明確提出暫緩起訴并將其作為改革試點的是湖北省武漢市江漢區(qū)檢察院。2000年12月，江漢區(qū)檢察院對兩名未滿十六周歲的初中生實行了暫緩起訴，在這兩名初中生履行了考察義務(wù)之后，檢察院對他們做出了不起訴的決定，以這個案件為契機(jī)，江漢區(qū)人民檢察院開始了對暫緩起訴制度的改革試點工作[12]。此后，2002年8月，南京市玄武區(qū)檢察院針對11名15歲至17歲的中學(xué)生故意傷害案作出“暫緩起訴”決定，南京市以此為契機(jī)被列為全國暫緩起訴制度試點城市。2004年最高人民檢察院以沒有法律依據(jù)為由決定將暫緩起訴制度的探索工作暫緩實行。此后，暫緩起訴制度的探索基本處于停滯狀態(tài)。直到2010年最高人民檢察院出臺《最高人民檢察院關(guān)于深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實施意見的通知》《“十二五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件，才使得曾經(jīng)一度暫緩的暫緩起訴制度改革試點工作重新啟動。

中國式辯訴交易。我國現(xiàn)行的刑事訴訟法并沒有規(guī)定辯訴交易制度，但是在司法實踐中卻存在著類似于辯訴交易的司法操作。2002年4月，黑龍江省牡丹江市鐵路運(yùn)輸法院以“辯訴交易”的方式審理了一起被稱為我國“辯訴交易第一案”的故意傷害案件，控辯雙方就自愿認(rèn)罪及從輕處罰協(xié)商達(dá)成一致，申請法庭對其協(xié)議予以確認(rèn)，被追訴人也與被害人就附帶民事賠償問題達(dá)成和解[13]?！稗q訴交易”在司法實踐中存在，但由于這一制度給人以“以錢買刑”的印象，在當(dāng)時的司法環(huán)境下，并沒有在全國范圍內(nèi)推廣，其本質(zhì)是后來的刑事和解制度。

通過修改《檢察官法》以及推進(jìn)司法考試，明確檢察官的任職條件，為解決我國檢察官非職業(yè)化問題做好了鋪墊。主訴檢察官辦案責(zé)任制改革明確了辦案人員職責(zé)以及保障措施，有利于保證檢察官獨(dú)立公正行使職權(quán)。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能是檢察機(jī)關(guān)職能定位的內(nèi)在要求，不僅能夠保障訴訟案件辦理的公正性，也能為權(quán)利受損的當(dāng)事人提供法律救濟(jì)。改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制，將檢察權(quán)的行使置于被制約的法律框架之下，不僅是權(quán)力制約的要求，也是保障檢察權(quán)獨(dú)立公正行使的需要。檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門及時介入重大、復(fù)雜、疑難案件，特別是黑惡勢力犯罪案件偵查，參加討論，出席現(xiàn)場勘查，提出建設(shè)性意見，協(xié)助公安機(jī)關(guān)確定偵查方向，完善偵查方案，促使公安機(jī)關(guān)及時全面地收集和保全證據(jù)。

這一時期檢察改革的一個特點是存在地方性試點，暫緩起訴制度在實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)，保護(hù)被害人、犯罪嫌疑人權(quán)利，以及恢復(fù)犯罪破壞的社區(qū)關(guān)系中起著重要作用。中國式辯訴交易能夠迅速而徹底地處理了絕大部分刑事案件，是解決案件積壓問題的一條佳徑，而且大大降低了訴訟成本。但這些地方性試點只是個別基層檢察院的制度創(chuàng)新與探索，無立法依據(jù)，最高人民檢察院原副檢察長張穹強(qiáng)調(diào)：“改革要依法進(jìn)行，對暫緩起訴、辯訴交易、社會服務(wù)令等法律沒有文明規(guī)定的問題可以探索、論證，時間成熟時可提出立法建議，但不能用于辦案?！盵14]

三、第二輪司法改革中的檢察改革（2008—2013）

第二輪司法改革以2007年十七大為開啟標(biāo)志，直至2013年十八屆三中全會之前。

2007年10月15日，黨的第十七次報告提出要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！盵15]為了落實十七大精神，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2008年通過了《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，要求以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決體制性、機(jī)制性、保障性障礙，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。

《意見》提出了六十項改革任務(wù)，涵蓋優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)政法隊伍建設(shè)、加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障四大領(lǐng)域，其中檢察機(jī)關(guān)牽頭完成7項。第二輪司法改革的側(cè)重點很明確：結(jié)合中國國情，加強(qiáng)司法監(jiān)督，解決人民群眾最不滿意的司法腐敗問題。

2009年2月27日，最高人民檢察院制訂發(fā)布了 《2009－2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》，規(guī)劃包括五方面四十項深化檢察改革的任務(wù)。最高人民檢察院于2009年3月1日印發(fā)并實施了《關(guān)于深化檢察改革2009－2012年工作規(guī)劃》（檢察改革第三個三年改革意見），提出了優(yōu)化檢察職權(quán)配置，完善法律監(jiān)督的范圍、程序和措施；健全對檢察權(quán)行使的監(jiān)督制約；完善檢察工作中貫徹落實寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的制度和措施；改革和完善檢察組織體系和干部管理制度；改革和完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制等五個方面的要求。明確了強(qiáng)化法律監(jiān)督和自身監(jiān)督是今后一段時期深化檢察改革的重點。

（一）優(yōu)化檢察職權(quán)配置

職務(wù)犯罪案件逮捕批準(zhǔn)權(quán)調(diào)整。最高人民檢察院于2009年9月4日出臺并實施了《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定 （試行）》，規(guī)范了職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)的主體，細(xì)化了逮捕程序。職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級回應(yīng)了社會上提出的檢察機(jī)關(guān)自己給自己批捕、內(nèi)部監(jiān)督不力的質(zhì)疑。

量刑建議改革。2008年，《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》要求“規(guī)范自由裁量權(quán)，將量刑納入法庭審理程序”。按照中央的統(tǒng)一安排，由最高人民法院牽頭落實這一重要司法改革項目，最高人民檢察院為協(xié)辦單位之一。為積極推進(jìn)人民檢察院提起公訴案件的量刑建議工作，促進(jìn)量刑的公開、公正，2010年2月，最高人民檢察院實施了《人民檢察院開展量刑建議工作的指導(dǎo)意見（試行）》，明確了量刑建議的原則、適用范圍、建議的具體內(nèi)容等。檢察機(jī)關(guān)的量刑建議改革作為量刑規(guī)范化改革的重要內(nèi)容，是不可忽視的一環(huán)。

（二）全面推進(jìn)檢務(wù)公開

2006年6月26日，最高人民檢察院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》，豐富了檢務(wù)公開制度的方式和途徑，規(guī)定了對違反檢務(wù)公開規(guī)定的責(zé)任追究制度，完善了定期通報和新聞發(fā)言人制度。此后電子檢務(wù)的建設(shè)在全國各級檢察院迅速推開，截止2007年，全國32個省347個地市級檢察院已經(jīng)完成了檢察院內(nèi)部局域網(wǎng)的全覆蓋[16]。最高人民檢察院于2012年1月11日頒布的《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定》要求檢察機(jī)關(guān)辦理申訴案件程序透明化，接受社會監(jiān)督。這些做法有利于保證辦案質(zhì)量，促進(jìn)社會矛盾化解，維護(hù)申訴人的合法權(quán)益，提高執(zhí)法公信力。

2013年1月11日，曹建明檢察長在全國檢察長會議上強(qiáng)調(diào)：“要推進(jìn)檢察權(quán)運(yùn)行公開化，更加自覺接受外部監(jiān)督。推行網(wǎng)上公開、網(wǎng)上查詢等措施，進(jìn)一步完善檢務(wù)公開制度，除法律規(guī)定保密的情況外，要把執(zhí)法辦案的依據(jù)、程序、流程和結(jié)果及時公之于眾，確保檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行?！?013年10月中央政法委審議通過了《深化檢務(wù)公開制度改革試點工作方案》，在全國5個試點院全面推進(jìn)檢務(wù)公開。最高人民檢察院通過出臺一系列文件，明確了檢務(wù)公開的內(nèi)容，細(xì)化了檢務(wù)公開的程序，指導(dǎo)了檢察人員推進(jìn)檢務(wù)公開工作，有助于實現(xiàn)讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

（三）拓寬監(jiān)督渠道

加強(qiáng)法律監(jiān)督。最高人民檢察院于2011年發(fā)布實施《關(guān)于強(qiáng)化上級人民檢察院對下級人民檢察院執(zhí)法辦案活動監(jiān)督的若干意見》，明確了檢察機(jī)關(guān)上下級的辦案規(guī)則。2011年12月，最高人民檢察院出臺《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》，將內(nèi)部監(jiān)督的措施具體化。

加強(qiáng)人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。2010年，最高檢察院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好向全國人大常委會的專項工作報告有關(guān)工作的意見》《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士聯(lián)絡(luò)工作辦法》等文件[17]，檢察機(jī)關(guān)接受人大監(jiān)督和社會監(jiān)督的工作進(jìn)一步規(guī)范化。

（四）其他改革

深入推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)?！?009－2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》要求積極推進(jìn)基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，最高人民檢察院出臺了相應(yīng)的規(guī)范，包括《人民檢察院規(guī)范化管理指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)》和《檢察業(yè)務(wù)工作操作標(biāo)準(zhǔn)（范本）》，并在全國56個基層檢察院開展試點工作，推動了檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范化建設(shè)[18]。

隊伍專業(yè)化建設(shè)。為加強(qiáng)檢察官職業(yè)道德建設(shè)，2009年9月3日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第十八次會議通過并實施了 《中華人民共和國檢察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則 （試行）》，基本準(zhǔn)則提出了“忠誠、公正、清廉、文明”的檢察官職業(yè)道德要求。2013年5月15日，最高人民檢察院出臺并實施了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檢察隊伍建設(shè)的意見》，意見提出檢察隊伍建設(shè)的方向是專業(yè)化、職業(yè)化。最高人民檢察院于2013年7月下發(fā)并實施了《關(guān)于加快推進(jìn)檢察人才六項重點工程的意見》，提出了“鑄才、聚才、育才、扶才、優(yōu)才、引才”六項思路，改進(jìn)檢察人才的教育培訓(xùn)、選拔任用和互動交流機(jī)制。

最高人民檢察院以強(qiáng)化法律監(jiān)督職能和加強(qiáng)對自身執(zhí)法活動監(jiān)督制約為重點，推出了一系列改革舉措，取得了明顯成效。2013年，《最高人民檢察院工作報告》指出：“全國檢察機(jī)關(guān)緊緊圍繞黨和國家工作大局，忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，著力強(qiáng)化法律監(jiān)督、強(qiáng)化自身監(jiān)督、強(qiáng)化隊伍建設(shè)，各項檢察工作取得新進(jìn)展。”檢察改革的成果奠定了下一階段司法責(zé)任制及相關(guān)配套措施改革的基礎(chǔ)。

四、第三輪司法改革中的檢察改革（2013－）

這輪司法改革的時間跨度為2013年11月十八屆三中全會至今。

2013年11月12日，十八屆三中全會全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義?！边@次會議標(biāo)志著我國第三輪司法改革的全面啟動。《決定》要求完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度、優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進(jìn)嚴(yán)格司法、保障人民群眾參與司法、加強(qiáng)人權(quán)司法保障、加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督。黨中央對司法改革的重視程度達(dá)到了前所未有的高度，將司法改革置于依法治國時代背景下，抓準(zhǔn)司法改革的切入點，明確了司法改革的目標(biāo)，指出了司法改革的具體內(nèi)容。

為貫徹黨中央精神，最高人民檢察院于2015年2月16日印發(fā)并實施了《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013－2017年工作規(guī)劃）》（檢察改革第四個三年改革意見），提出了人民檢察院應(yīng)當(dāng)完善保障依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的體制機(jī)制；建立符合職業(yè)特點的檢察人員管理制度；健全檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制；健全反腐敗法律監(jiān)督機(jī)制；強(qiáng)化法律監(jiān)督職能；強(qiáng)化對檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約等六個方面的改革任務(wù)。

（一）以司法責(zé)任制為核心的四項基礎(chǔ)性改革

第一，司法責(zé)任制改革。最高人民檢察院于2013年12月26日出臺了《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》，包括以下幾方面內(nèi)容，一是主任檢察官為辦案組織負(fù)責(zé)人，對案件辦理負(fù)主要責(zé)任。二是要整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，探索設(shè)立相應(yīng)的主任檢察官辦公室。三是確定主任檢察官職責(zé)權(quán)限。四是完善監(jiān)督制約機(jī)制。五是落實主任檢察官待遇。2014年以來，全國31個省區(qū)市和兵團(tuán)檢察機(jī)關(guān)分3批開展試點。2015年9月28日，最高人民檢察院公布實施的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，明確了檢察機(jī)關(guān)實行獨(dú)任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式；明晰了各層級檢察人員的職責(zé)權(quán)限；構(gòu)建了檢察人員司法責(zé)任體系，明確了責(zé)任追究原則。2017年6月，最高人民檢察院正式啟動司法責(zé)任制改革，10月起各級檢察機(jī)關(guān)全面推行檢察官辦案責(zé)任制。

第二，員額制和檢察人員分類管理改革。確立檢察官員額制度。首先，挑選優(yōu)秀的辦案人員。最高人民檢察院于2015年2月16日印發(fā)實施了《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013－2017年工作規(guī)劃）》，明確提出要建立檢察官員額制度。員額制改革成效關(guān)系著司法責(zé)任制的落實，要保證員額制改革取得實效就要求入額檢察官政治素養(yǎng)、專業(yè)素質(zhì)、辦案能力、職業(yè)操守過硬，并為入額人員提供制度保障。明確入額辦案人員的權(quán)力和責(zé)任。通過員額制改革，實現(xiàn)檢察官對案件終身負(fù)責(zé)，能夠提高法官檢察官的工作積極性，增強(qiáng)辦案責(zé)任感，保證案件辦理質(zhì)效?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于人民檢察院全面深化司法改革情況的報告》指出，截至2017年11月，全國檢察機(jī)關(guān)遴選出員額內(nèi)檢察官84444名，占中央政法專項編制的32.78%?；鶎訖z察院85%以上的人力資源配置到辦案一線，辦案力量增加20%以上。

推行檢察人員分類管理。2013年3月1日，中共中央組織部、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見〉的通知》，將檢察機(jī)關(guān)政法編制內(nèi)的人員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類。2015年9月16日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過了《法官、檢察官職務(wù)序列改革試點方案》《法官、檢察官工資制度改革試點方案》。2017年3月，最高人民檢察院出臺并實施了《建立健全檢察人員職務(wù)序列的指導(dǎo)意見》。針對檢察人員的不同性質(zhì)進(jìn)行管理，并給予合理的保障，能夠調(diào)動檢察人員的工作熱情，提升辦案質(zhì)量與效率。

第三，健全檢察人員職業(yè)保障機(jī)制。最高人民檢察院于2015年6月1日起施行的關(guān)于《檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定〉和〈司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定〉的實施辦法（試行）》要求檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格把握自己職責(zé)范圍，認(rèn)真做好干預(yù)、過問檢察機(jī)關(guān)司法辦案活動記錄并及時對干預(yù)、過問檢察機(jī)關(guān)司法辦案活動線索進(jìn)行處置。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年7月21日實施了《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，明確了法官、檢察官依法辦理案件不受非法干涉，對干擾阻礙司法活動的行為，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)厲懲處。檢察人員職業(yè)保障機(jī)制的健全免除了檢察官辦案的后顧之憂。

第四，推進(jìn)省級以下檢察院人財物統(tǒng)管。《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院全面深化司法改革情況的報告》指出，政法專項編制收歸省級統(tǒng)一管理，根據(jù)人均辦案量，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用。16個省份實現(xiàn)省級財物統(tǒng)一管理。

（二）強(qiáng)化訴訟監(jiān)督

刑事訴訟監(jiān)督。為深入貫徹落實黨的十八大精神，充分發(fā)揮刑事申訴檢察職能，更好保障公民合法權(quán)益、促進(jìn)司法公正廉潔、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，2013年3月25日，最高人民檢察院實施了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)刑事申訴檢察工作的意見》，提出加強(qiáng)和改進(jìn)刑事申訴檢察工作的總體要求和具體要求。2013年10月，最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳實施了《關(guān)于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實偵查違法行為的意見（試行）》，對調(diào)查核實的范圍、原則、方式、期限、調(diào)查后的處理等都作了規(guī)定。此外，最高人民檢察院于2016年1月22日發(fā)布并實施了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》，明確了羈押必要性審查的申請主體、審查機(jī)關(guān)、初審程序、審查方式、公開審查、報批程序、審查報告內(nèi)容和結(jié)案方式，繼續(xù)羈押必要性的判斷標(biāo)準(zhǔn)、釋放或變更強(qiáng)制措施的具體情形。

民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。最高人民檢察院于2013年11月18日公布并實施了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，該規(guī)則對于民事訴訟檢察監(jiān)督的范圍、條件等進(jìn)行了細(xì)化。最高人民檢察院于2016年4月15日公布并實施了 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則 （試行）》，明確了當(dāng)事人可以申請監(jiān)督的具體情形和時限要求，以及行政訴訟檢察監(jiān)督的原則、條件、范圍、方式和程序等。

檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督覆蓋刑事、民事以及行政訴訟是我國檢察機(jī)關(guān)的法律地位決定的，也是人權(quán)保障對法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提出的要求。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動的法律監(jiān)督，能夠有效防止司法裁判不公正的產(chǎn)生，推動檢察機(jī)關(guān)全面行使監(jiān)督權(quán)，對維護(hù)司法公正具有重要意義。

（三）完善人民監(jiān)督員制度

人民監(jiān)督員制度是加強(qiáng)民主監(jiān)督、制約檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的重要制度。黨的十八屆三中全會提出：“廣泛實行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道?！敝醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及其貫徹實施分工方案》對改革人民監(jiān)督員選任管理方式作出明確部署。根據(jù)中央《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革意見》要求，為進(jìn)一步推動人民監(jiān)督員制度的健全和完善，2014年9月4日，最高人民檢察院印發(fā)了《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點工作方案》，確定了北京等10個省（區(qū)、市）為試點地區(qū)。同年9月10日，最高人民檢察院、司法部印發(fā)并實施了《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的意見》。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2015年2月27日審議通過了 《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，2015年3月7日最高人民檢察院與司法部頒布并實施了該方案。上述文件的出臺，標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度的改革方向和相關(guān)舉措基本確定。為落實《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，最高人民檢察院、司法部于2016年7月5日聯(lián)合下發(fā)并實施了《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，對人民監(jiān)督員的職責(zé)、任職條件、選任程序、任期、名額、考核管理、免職情形作出規(guī)定。2016年7月13日，最高人民檢察院出臺并實施了《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，細(xì)化了監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序和履職保障等問題，提出建立人民檢察院直接受理立案偵查案件臺賬、人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知等制度。

（四）完成職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸

2016年10月24日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議強(qiáng)調(diào)：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計監(jiān)督?！钡谝淮翁岢隽吮O(jiān)察機(jī)關(guān)并明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)及公職人員進(jìn)行監(jiān)督是其職責(zé)。

2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。在試點一年成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2017年10月31日，十二屆全國人大常委會第三十次會議審議了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定（草案）》。自此，監(jiān)察體制改革全面推開試點，全國檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委緊密配合，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委。曹建明檢察長在2018年 《最高人民檢察院工作報告》中指出：到2018年3月，“四級檢察院反貪、反瀆和預(yù)防部門職能、機(jī)構(gòu)及44151名檢察人員已全部按時完成轉(zhuǎn)隸?！?/p>

（五）捕訴合一與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革

第一，捕訴合一改革。捕訴一體化辦案模式在未成年人刑事案件中曾經(jīng)有過試點。2012年10月，最高人民檢察院出臺并實施了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人刑事檢察工作的決定》，明確要求設(shè)立未成年人刑事檢察獨(dú)立機(jī)構(gòu)的檢察院，一般應(yīng)實行捕訴合一。2014年6月，吉林省檢察院選擇長春市南關(guān)區(qū)檢察院等6個地方開展“捕訴合一”工作試點。2017年4月1日，湖南省長沙市雨花區(qū)人民檢察院率先推動內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精減整合，實行“捕訴合一”辦案機(jī)制改革?；鶎訖z察機(jī)關(guān)面臨案件激增壓力，有動力推進(jìn)捕訴合一辦案模式改革。改革取得了較好成效，積累了改革經(jīng)驗。

2018年3月，檢察系統(tǒng)開始公開討論“捕訴合一”。截至2018年4月，全國有200家檢察院已實行“捕訴合一”，其中省級院兩家、市級院18家、基層院180家。目前，除吉林、北京、江蘇、貴州、湖南、湖北、山西、上海等八省市外，遼寧、內(nèi)蒙古、西藏、青海等地正在推進(jìn)，重慶、山東、浙江等地在積極探索[19]。捕訴合一改革持續(xù)推進(jìn)的過程已經(jīng)表明，這項改革的全面鋪開已成必然。但從上述數(shù)據(jù)來看，捕訴合一改革多停留在基層檢察院，省市檢察院改革成果不明顯。

2018年7月25日，最高人民檢察院檢察長張軍在大檢察官研討班開幕時提出：“要以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，通過重組辦案機(jī)構(gòu)，要以案件類別劃分、實行捕訴合一?！盵20]此后，捕訴合一改革已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)的改革重點。2018年8月初，歷次改革的排頭兵上海首先通過了《上海市檢察機(jī)關(guān)“捕訴合一”辦案規(guī)程（試行）》，試行期限為一年，職務(wù)犯罪案件、未成年人刑事案件參照上述規(guī)定辦理，另有特殊規(guī)定的除外。這是首個省級層面的地方性“捕訴合一”司法改革文件。檢察機(jī)關(guān)全面推行捕訴合一改革已是大勢所趨。

第二，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。2016年1月22日，孟建柱同志在中央政法工作會議上指出：“目前，有的地方法院檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多，造成司法職能碎片化。最高法院、最高檢察院已制定省以下法院、檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點方案，今年重點推進(jìn)設(shè)區(qū)市和縣級法院檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點，整合基層司法資源，提高辦案質(zhì)量和效率?！盵21]內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革形式上表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)的增減和重新排列組合，背后反映的則是對檢察權(quán)性質(zhì)和檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識，以及對檢察職能的優(yōu)化配置。優(yōu)化職能配置，必須堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，這就是大部制改革的實質(zhì)。

2016年8月，中編辦和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《省以下人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點方案》。《試點方案》只對改革作出原則性規(guī)定，基層檢察院在結(jié)合自身實際又遵循司法規(guī)律的基礎(chǔ)上紛紛出臺地方性規(guī)范，用以指導(dǎo)改革。如江蘇省檢察院下發(fā)了《基層人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革全面試點方案》，全面且詳盡地規(guī)定了改革的方向、原則、機(jī)構(gòu)與職能設(shè)置的方式方法，以及業(yè)務(wù)和人員管理等；陜西省人民檢察院與陜西省編辦共同制定下發(fā)了《陜西省市、縣級人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案（試行）》，明確了市級院和基層檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

曹建明檢察長在2018年《最高人民檢察院工作報告》中指出：“1854個檢察院開展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，一線辦案力量普遍增長20%以上?！眱?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是接下來檢察機(jī)關(guān)改革的重點，合理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，能夠使檢察機(jī)關(guān)的辦案機(jī)制更加科學(xué)合理，提高辦案質(zhì)效。

這一輪改革的主要成績表現(xiàn)在：

檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革基本落實。四大基礎(chǔ)性改革順利完成，通過一系列改革舉措的落實和新的辦案機(jī)制的實施，檢察機(jī)關(guān)在辦案中最大限度地保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)司法公信力得到有效提升。

訴訟監(jiān)督取得了較好效果。2018年《最高人民檢察院工作報告》披露，對認(rèn)為確有錯誤的民事行政生效裁判、調(diào)解書提出抗訴2萬余件，人民法院已改判、調(diào)解、發(fā)回重審、和解撤訴1.2萬件；提出再審檢察建議2.4萬件，人民法院采納1.6萬件。對審判程序違法情形提出檢察建議8.3萬件，對民事執(zhí)行提出檢察建議12.4萬件。檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能，保障了國家權(quán)力的正確行使，促進(jìn)了公平正義的實現(xiàn)。人民監(jiān)督員制度改革方面，2014年深化改革以來，人民監(jiān)督員共監(jiān)督案件9241件。這次改革解決了過去檢察機(jī)關(guān)自己選任人員監(jiān)督自己的困境，強(qiáng)化了人民監(jiān)督員的公正性，也保證了民主監(jiān)督應(yīng)有的效果。

黨的十八大以來的五年，是全面深化改革的五年，也是改革全面深入、積累經(jīng)驗的五年。司法體制改革在全面深化改革、全面依法治國中居于重要地位。黨的十八屆三中、四中全會對司法體制改革進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃和周密部署，確定了9大改革領(lǐng)域、129項改革任務(wù)，制定了具體的施工圖和時間表[23]?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于人民檢察院全面深化司法改革情況的報告》指出，至2017年9月，中央部署由最高人民檢察院承擔(dān)的29項改革任務(wù)已基本完成或結(jié)項；檢察改革規(guī)劃提出的91項具體改革舉措，82項已出臺改革意見或結(jié)項。目前檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)保質(zhì)保量完成了階段性改革任務(wù)。

五、總結(jié)與展望

從1978年十一屆三中全會開始，檢察改革已經(jīng)走過40個年頭，每一輪改革都是針對司法實踐而提出的，旨在解決司法難題?；謴?fù)重建中的檢察改革較多地體現(xiàn)了自發(fā)性和自下而上的特點，主要著重于系統(tǒng)內(nèi)部的改革[24]?！吨袊伯a(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》要求“檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要保持應(yīng)有的獨(dú)立性”，將檢察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)并列并提出了檢察機(jī)關(guān)在司法活動中的獨(dú)立要求。但是這一時期，為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，法制建設(shè)遵循保證經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的改革標(biāo)準(zhǔn)，檢察改革圍繞保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康發(fā)展這一重心展開，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使權(quán)力并沒有受到應(yīng)有重視，完善的監(jiān)督機(jī)制也并沒有建立起來，司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)以及司法腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。這也是下一階段檢察改革需要解決的具體問題。

針對前一階段改革的遺留問題，第一輪司法改革圍繞保證檢察權(quán)獨(dú)立行使展開。維護(hù)司法公正，重要一環(huán)就是要保證檢察官獨(dú)立行使職權(quán)，并且檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。推進(jìn)檢察官職業(yè)化建設(shè)、實行主訴檢察官辦案責(zé)任制、強(qiáng)化法律監(jiān)督職能、加強(qiáng)檢查機(jī)關(guān)內(nèi)外部監(jiān)督等都是圍繞上述目的而展開的。這一階段的檢察改革，內(nèi)容是探索和建立中國檢察制度基本框架，確立檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍、途徑、手段、制度、主體。檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查制度、公訴制度、訴訟監(jiān)督制度等基本定型并構(gòu)成了法律監(jiān)督制度的基本內(nèi)容[3]。通過這一輪檢察改革，檢察制度更加符合司法規(guī)律，增強(qiáng)了其科學(xué)性。這一時期檢察改革存在最高檢引導(dǎo)下級檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)檢察改革和地方檢察院自行試點兩條改革路徑。但是地方試點由于沒有法律依據(jù)，其合法性受到質(zhì)疑。

第一輪檢察改革的既定目標(biāo)并沒有完全實現(xiàn)，具體表現(xiàn)在：檢察院在招錄檢察官時并沒有按照法律規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)歷要求；部分檢察院招錄了大量的行政人員占用了人事編制；對于已經(jīng)進(jìn)入檢察院但不符合《檢察官法》學(xué)歷要求、資格要求的人員，又沒有為其轉(zhuǎn)崗或者退出檢察院提供相應(yīng)配套政策和措施。這些現(xiàn)狀導(dǎo)致檢察官職業(yè)化沒有真正實現(xiàn)，業(yè)務(wù)精通的司法隊伍沒有真正形成。由于檢察院領(lǐng)導(dǎo)不愿放權(quán)、部分地區(qū)檢察隊伍專業(yè)素質(zhì)不高、配套措施不健全等原因，主訴檢察官制度在十多年的實踐中，處于被虛置狀態(tài)，僅少數(shù)檢察院因“案多人少”的壓力或領(lǐng)導(dǎo)刻意試點等原因有所保留[25]。盡管檢察權(quán)內(nèi)外部制約機(jī)制初步建立，但實踐中仍然存在檢察官濫權(quán)、越權(quán)、違反程序等問題，而且由于在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部沒有法定的專門的業(yè)務(wù)監(jiān)督部門，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制具有一定的隨意性和不穩(wěn)定性，濫用職權(quán)、越權(quán)辦案的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，執(zhí)法隨意性始終存在。人民監(jiān)督員的選任以及管理方式不合理、監(jiān)督范圍有限、監(jiān)督程序運(yùn)作不夠順暢、監(jiān)督效力和程序剛性不足等問題，使得人民監(jiān)督員并沒有發(fā)揮好監(jiān)督作用。檢察引導(dǎo)偵查制度在實踐中也遇到了一些問題，如指導(dǎo)偵查的案件范圍沒有限定；遭遇公安機(jī)關(guān)的抵觸情緒；提出的偵查指導(dǎo)意見如不適當(dāng)或公安機(jī)關(guān)不采納正確的指導(dǎo)偵查意見時如何處理沒有明確，等等。

十七大報告再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，司法改革要保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立公正行使職權(quán)。第一輪司法改革并沒有解決司法腐敗問題，這也為第二輪檢察改革提出了改革任務(wù)。為貫徹中央精神，第二輪司法改革開始，最高人民檢察院就出臺檢察機(jī)關(guān)第三個三年改革意見，指出這一階段檢察機(jī)關(guān)改革的重點是強(qiáng)化法律監(jiān)督和自身監(jiān)督。這一階段的檢察改革呈現(xiàn)出重機(jī)制改革輕體制改革的特點。在特定歷史階段需要有這樣的側(cè)重，但在強(qiáng)調(diào)監(jiān)督制約機(jī)制為重點的改革中，人民檢察院組織體系和檢察干部管理制度以及改革和完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制并沒有得到落實。這些體制性改革沒有落實，無法解決司法地方化和行政化問題，直接影響了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)。

第三輪司法改革站在前兩輪司法改革的既有成果之上，吸取了第一輪、第二輪檢察改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)體制與機(jī)制改革并舉的重要性。黨中央對于完善中國特色社會主義檢察制度，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督作用十分重視，各項檢察改革穩(wěn)步推進(jìn)，一些涉及檢察職權(quán)配置、完善法律監(jiān)督措施的改革文件陸續(xù)出臺。這一輪改革推進(jìn)了以司法責(zé)任制為核心的四項基礎(chǔ)性改革，旨在解決司法地方化與行政化，有利于保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立公正行使職權(quán)。這一輪司法改革強(qiáng)調(diào)改革的全面性，一方面保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，另一方面通過法律監(jiān)督與民主監(jiān)督，促使檢察機(jī)關(guān)公正行使權(quán)力。

對十八以來的司法改革成果最全面的評價和十九大后司法改革基本方向的最權(quán)威的概括，體現(xiàn)在2017年7月10日習(xí)近平總書記在十九大召開前最后一次全國司法體制改革推進(jìn)會作出的書面指示。習(xí)近平指出，“黨的十八大以來，政法戰(zhàn)線堅持正確改革方向，敢于啃硬骨頭、涉險灘、闖難關(guān)，做成了想了很多年、講了很多年但沒有做成的改革，司法公信力不斷提升，對維護(hù)社會公平正義發(fā)揮了重要作用?！睂怼耙媛鋵嵥痉ㄘ?zé)任制，深入推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，開展綜合配套改革試點，提升改革整體效能?！绷?xí)近平總書記2017年7月10日的指示，對十八以來的司法改革作出了最全面的總結(jié)。

但是，第三輪檢察改革仍有不足之處。司法責(zé)任制改革明確了入額檢察官的辦案職責(zé)，但是與其相關(guān)的配套性改革措施不夠完善，檢察官獨(dú)立辦案后的監(jiān)督機(jī)制仍不健全、檢察官履職保障機(jī)制和待遇仍然沒有到位。進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件占全國職務(wù)犯罪案件總量比例較小，這在一定程度上表明，“參與式”監(jiān)督并未收到應(yīng)有的功效[26]。過去，人民監(jiān)督員的作用主要是監(jiān)督職務(wù)犯罪偵查，現(xiàn)在，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委，人民監(jiān)督員存在的主要基礎(chǔ)已經(jīng)不存在，人民監(jiān)督員的功能急需調(diào)整。檢察機(jī)關(guān)人員以案謀私、以案謀錢等現(xiàn)象時有發(fā)生，內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制還需要加強(qiáng)與完善。捕訴合一可能引起審查起訴形式化，這一現(xiàn)象也需要檢察機(jī)關(guān)接下來用制度予以規(guī)范。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要精簡，但檢察業(yè)務(wù)的精細(xì)化、專業(yè)化建設(shè)也是檢察工作的重要方向，如何協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系，就成為現(xiàn)實的問題。這些問題也是檢察機(jī)關(guān)在將來的司法改革過程中亟待解決的。

2017年10月17日，《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告》指出，要“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。綜合配套改革是事關(guān)司法體制改革全局和成敗的重大舉措，是黨中央要求司法體制改革落地見效、全面決勝的關(guān)鍵，具有十分重要的意義。

2018年7月24日，十九大后第一次全面深化司法體制改革推進(jìn)會在深圳召開。中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨在會議上強(qiáng)調(diào)，要準(zhǔn)確把握新時代、新階段、新任務(wù)，科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)司法體制改革，加快構(gòu)建總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體系，系統(tǒng)完備、科學(xué)合理的司法機(jī)構(gòu)職能體系，權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范有序的司法權(quán)運(yùn)行體系，多元精細(xì)、公正高效的訴訟制度體系，聯(lián)動融合、實戰(zhàn)實用的維護(hù)安全穩(wěn)定工作機(jī)制體系，普惠均等、便民利民的司法公共服務(wù)體系，約束有力、激勵有效的職業(yè)制度體系，為維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)公平正義、服務(wù)人民群眾提供完備體制機(jī)制保障[27]。這次推進(jìn)會在充分分析十八大以來的司法成績后，立足于已有的改革成績，提出了今后司法改革構(gòu)建“七個體系”的具體要求，為接下來的改革工作指出了方向。

2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》對檢察機(jī)關(guān)職權(quán)配置重新定位，肯定了檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的成果，保留了特定案件的偵查權(quán)。同日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》對人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍進(jìn)行了重新規(guī)劃，并完善了法律監(jiān)督措施。

上述會議以及法律修改為檢察機(jī)關(guān)接下來的改革指明了工作重點，具體表現(xiàn)在以下五方面：

第一，開展落實司法責(zé)任制綜合配套改革試點。黨的十九大對“深化司法體制綜合配套改革”提出了明確的要求，這也是將來檢察改革的重心。深化司法體制綜合配套改革的意義在于：它明確了在司法體制改革的主體框架已經(jīng)確立之后，司法體制改革面臨的主要任務(wù)是進(jìn)行內(nèi)外部“精裝修”，要在“綜合配套，整體推進(jìn)”上下功夫[28]。綜合配套改革事關(guān)司法體制改革全局和成敗，影響整個改革的效果。

2017年8月29日，中央深改組審議通過了《關(guān)于上海市開展司法體制綜合配套改革試點的框架意見》，一個月后，上海市委召開推進(jìn)會，正式啟動上海司法體制綜合配套改革?！犊蚣芤庖姟窂囊?guī)范權(quán)力運(yùn)行、深化科技應(yīng)用、完善分類管理、維護(hù)司法權(quán)威等四個方面提出了25項改革舉措。上海把25項改革舉措細(xì)化分解為117項具體改革任務(wù)，明確2019年全面完成改革。

上海是全國唯一開展司法體制綜合配套改革試點的地區(qū)。可見，司法體制綜合配套改革試點剛剛在一個地區(qū)試點，在其他地方推開還需要時間，改革的道路還很長遠(yuǎn)艱巨。在下一步工作中，檢察機(jī)關(guān)將繼續(xù)推廣司法責(zé)任制綜合配套改革試點，加強(qiáng)立法工作，鞏固試點成果，推動各配套措施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免機(jī)制盲區(qū)，全面保障司法責(zé)任制能夠落實、落地、落細(xì)。

第二，深化檢察改革和現(xiàn)代科技應(yīng)用結(jié)合。2017年7月10日，孟建柱同志在全國司法體制改革推進(jìn)會上強(qiáng)調(diào)：“要充分認(rèn)識現(xiàn)代科技對司法體制改革的巨大推動作用”和“大數(shù)據(jù)、人工智能新時代，我們不僅站在‘巨人’的肩膀上，而且站在人類的‘智慧之巔’。”[29]在該次會議上孟建柱同志指出了司法體制改革與現(xiàn)代科技應(yīng)用結(jié)合的具體方式，如善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技創(chuàng)新監(jiān)管方式；建立司法智能服務(wù)系統(tǒng)，為當(dāng)事人提供類案檢索推送等服務(wù)；運(yùn)用科技推進(jìn)“審判中心”改革；等等。破除體制機(jī)制障礙的根本途徑要依靠改革，而突破傳統(tǒng)司法手段的局限則要依靠科技，兩者的融合必將激發(fā)更大的創(chuàng)造力。

2016年9月1日最高人民檢察機(jī)關(guān)發(fā)布的《“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》要求加快建立智慧檢務(wù)五大體系：檢察信息感知體系、高效網(wǎng)絡(luò)傳輸體系、智能信息服務(wù)體系、智慧檢務(wù)應(yīng)用體系、科技強(qiáng)檢管理體系。曹建明檢察長在2017年《最高人民檢察院工作報告》中指出，按照電子檢務(wù)工程規(guī)劃，到2017年底，建成了覆蓋全國四級檢察機(jī)關(guān)的司法辦案平臺、檢察辦公平臺、隊伍管理平臺、檢務(wù)保障平臺、檢察決策支持平臺、檢務(wù)公開和服務(wù)平臺，實現(xiàn)對檢察工作全面全程規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的管理。2018年1月3日，最高人民檢察院發(fā)布的《最高人民檢察院關(guān)于深化智慧檢務(wù)建設(shè)的意見》提出：深化智慧檢務(wù)的建設(shè)目標(biāo)是加強(qiáng)智慧檢務(wù)理論體系、規(guī)劃體系、應(yīng)用體系“三大體系”建設(shè)，形成“全業(yè)務(wù)智慧辦案、全要素智慧管理、全方位智慧服務(wù)、全領(lǐng)域智慧支撐”的智慧檢務(wù)總體架構(gòu)。到2020年底，充分運(yùn)用新一代信息技術(shù)，推進(jìn)檢察工作由信息化向智能化躍升，研發(fā)智慧檢務(wù)的重點應(yīng)用；到2025年底，全面實現(xiàn)智慧檢務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，以機(jī)器換人力，以智能增效能，打造新型檢察工作方式和管理方式。

為實現(xiàn)智慧檢務(wù)的改革目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)在接下來的改革中需要進(jìn)一步加強(qiáng)信息化、大數(shù)據(jù)、人工智能與司法體制改革的深度融合，找準(zhǔn)技術(shù)與制度的契合點。

第三，依法行使特定偵查權(quán)。2018年《刑事訴訟法》確認(rèn)：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！毙抻喓蟮娜嗣駲z察院組織法也再次確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)：依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)，包括司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件。司法職務(wù)犯罪偵查權(quán)的保留，讓檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督具有了必要的能力和手段。檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)了司法工作人員利用職權(quán)實施的犯罪，必然已經(jīng)進(jìn)行過大量的調(diào)查，不需要再移送監(jiān)察委重復(fù)調(diào)查，節(jié)約了司法資源。

同時根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會移送起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，“必要時可以自行補(bǔ)充偵查”。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委后，《刑事訴訟法》與《人民檢察院組織法》的修訂保留了檢察機(jī)關(guān)特定類型的偵查權(quán)，為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)提供了條件。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部原有的職務(wù)偵查機(jī)構(gòu)都轉(zhuǎn)隸后，將來，檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)由哪個部門行使、如何行使，都將是改革的重點。

第四，深化人民監(jiān)督員制度改革。2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議通過了 《中華人民共和國人民檢察院組織法修訂草案》。此次修法為1979年人民檢察院組織法通過后的一次大修，修法亮點集中體現(xiàn)為司法改革成果法律化制度化。修訂后的人民檢察院組織法對檢察機(jī)關(guān)自覺接受監(jiān)督、推進(jìn)規(guī)范司法也有了更完善的規(guī)定。人民檢察院組織法第27條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督。”這一規(guī)定突破了2016年《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》將人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍限定在刑事案件的局限，為檢察機(jī)關(guān)在民事、行政檢察和公益訴訟等領(lǐng)域進(jìn)一步拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍留下空間，使人民監(jiān)督員制度在檢察機(jī)關(guān)工作重心聚焦于檢察監(jiān)督主業(yè)的時代背景下煥發(fā)新的生命力。

第五，完善法律監(jiān)督措施。2018年10月26日修訂的人民檢察院組織法對于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了細(xì)化，并增強(qiáng)了法律監(jiān)督的可操作性。修訂后的人民檢察院組織法確認(rèn)了檢察調(diào)查核實權(quán)、司法職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)、補(bǔ)充偵查權(quán)，同時，“提出糾正意見”和“檢察建議”等監(jiān)督方式的法律監(jiān)督剛性得到了加強(qiáng)，規(guī)定有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。堅持檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位，履行好法律監(jiān)督職能，是建設(shè)中國特色社會主義法治國家的要求，是全面深化改革和全面依法治國的要求，更是檢察機(jī)關(guān)新時代的新使命。

經(jīng)歷40年的艱苦歷程，我國逐漸走上了一條遵循司法規(guī)律又符合中國國情的檢察改革之路。習(xí)近平總書記指出，“歷史和現(xiàn)實都告訴我們，一場社會革命要取得最終勝利，往往需要一個漫長的歷史過程。只有回看走過的路、比較別人的路、遠(yuǎn)眺前行的路，弄清楚我們從哪兒來、往哪兒去，很多問題才能看得深、把得準(zhǔn)?！盵30]在新一輪司法改革繼續(xù)推進(jìn)的中途，我們回顧這40年來的改革，期待能為我們走好未來的司法改革之路提供理論參考。

我國歷次檢察改革，都是針對群眾反映強(qiáng)烈、司法制度中亟待解決的問題而展開，不同的歷史階段有不同的問題。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出了全面深化改革，建設(shè)法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。偉大事業(yè)需要偉大斗爭，對于處于社會變革時期的中國而言，我們要在新起點上，充分發(fā)揮中國特色社會主義檢察制度的優(yōu)越性，將檢察改革向縱深推進(jìn)，全面實現(xiàn)十八屆三中、四中全會及十九大所確立的檢察改革的既定目標(biāo)。