郅瑤　董彥嶺

摘 要：金融扶貧是中國扶貧開發(fā)事業(yè)中的重要組成部分。中國同國際金融組織在金融扶貧開發(fā)領(lǐng)域的合作與交流始于上個(gè)世紀(jì)，主要參與的國際金融組織有世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和亞洲開發(fā)銀行。這些國際金融組織在華金融扶貧歷史是一個(gè)不斷精準(zhǔn)化的過程，對(duì)現(xiàn)階段中國金融扶貧具有啟發(fā)作用。因此，中國的金融扶貧應(yīng)該根據(jù)扶貧援助策略確定重點(diǎn)扶貧領(lǐng)域、探索扶貧開發(fā)外資與內(nèi)資混合使用新模式、促使政府與市場(chǎng)緊密配合、鼓勵(lì)社會(huì)組織參與金融扶貧、創(chuàng)新結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”等措施，不斷優(yōu)化金融扶貧體制機(jī)制，助力減貧工作。

關(guān)鍵詞：世界銀行；亞洲開發(fā)銀行；聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署；金融扶貧

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.02.07

中圖分類號(hào)：F832.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2018）02-0056-09

金融扶貧是通過各種金融工具和金融手段針對(duì)性地向貧困人群投放各種金融服務(wù)產(chǎn)品，包括信貸、保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品，以期發(fā)揮金融杠桿的作用，提高貧困地區(qū)的造血功能，創(chuàng)造更多的致富機(jī)會(huì)，幫助貧困人群脫貧；或者說是以政府發(fā)布政策為引導(dǎo)，通過合理設(shè)計(jì)的金融工具和金融機(jī)制來引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的金融產(chǎn)品和服務(wù)流向欠發(fā)達(dá)的地區(qū)、弱勢(shì)群體和低收入人群。

目前，我國扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)克難的新階段。中央和習(xí)近平總書記高度重視扶貧工作，將其提到全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕的嶄新高度。新時(shí)代，扶貧工作也有了一些新的特點(diǎn)，開始從“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健狈鲐?，從大水“漫灌式”扶貧轉(zhuǎn)變到精準(zhǔn)的“滴灌式”扶貧。金融扶貧作為扶貧工作的一種重要形式，也需要進(jìn)一步突出其精準(zhǔn)性和可持續(xù)性，使金融扶貧高效化和常態(tài)化，發(fā)揮其在扶貧攻堅(jiān)中聚集資源的核心作用。

在全球和區(qū)域范圍內(nèi)，有諸多國際多邊組織尤其是多邊金融機(jī)構(gòu)如世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和亞洲開發(fā)銀行等，擔(dān)負(fù)著幫助發(fā)展中國家及貧困人口脫貧的重任。由于這些組織在全球和區(qū)域范圍內(nèi)專門致力于金融扶貧工作，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，形成了很多成功模式和“最佳實(shí)踐”。這些國際金融組織在不同時(shí)期都以不同方式對(duì)我國的貧困地區(qū)和貧困人口進(jìn)行資金和技術(shù)援助，不僅有力地推動(dòng)了我國減貧工作的開展，也為我國的金融精準(zhǔn)扶貧提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、世界銀行對(duì)我國實(shí)施的金融扶貧項(xiàng)目

作為全球最富有影響力的多邊金融組織，世界銀行主要是通過向發(fā)展中國家提供長期貸款和技術(shù)協(xié)助來幫助他們消除或減少貧困。大部分世界銀行的貸款被廣泛應(yīng)用于醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。世界銀行及其后成立的國際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）、國際金融公司（IFC）等共稱為世界銀行集團(tuán)，都對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行優(yōu)惠貸款援助。其中國際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）職能與業(yè)務(wù)是向最貧困國家政府提供無息貸款（信貸）和贈(zèng)款，扶貧導(dǎo)向明確；國際金融公司（IFC）的職能是向發(fā)展中國家的私營部門提供貸款、股權(quán)投資和咨詢服務(wù)，以拉動(dòng)發(fā)展中國家的私營部門投資。世界銀行集團(tuán)設(shè)置的目標(biāo)是：以可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)到2030年終結(jié)極度貧困和促進(jìn)共享繁榮。

世界銀行于20世紀(jì)90年代開始參與中國扶貧開發(fā)工作。扶貧模式主要包括：綜合性扶貧開發(fā)項(xiàng)目；技術(shù)援助開發(fā)項(xiàng)目；合作加強(qiáng)扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)；共建減貧交流合作平臺(tái)；減貧項(xiàng)目援助；針對(duì)貧困人口金融基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)項(xiàng)目等模式。

1994年，中國發(fā)布“八七”扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，次年世界銀行為密切配合中國政府相繼在中國支持了四個(gè)專門扶貧貸款項(xiàng)目，即集中于廣西、貴州和云南等地的西南扶貧項(xiàng)目，在四川、陜西和寧夏的秦巴山區(qū)扶貧項(xiàng)目，在甘肅、內(nèi)蒙和青海的西部扶貧項(xiàng)目以及山西扶貧項(xiàng)目。項(xiàng)目覆蓋我國最貧困的9個(gè)?。▍^(qū)）108個(gè)國家級(jí)貧困縣。由世界銀行與中國政府簽訂協(xié)議，世行提供58億人民幣貸款規(guī)模，政府以扶貧貼息貸款來提供相應(yīng)地配套資金投入，農(nóng)民以投工投勞的方式進(jìn)行投入。項(xiàng)目主要涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力輸出、發(fā)展農(nóng)村基本教育等方面。

2000年以來，世行又接連與中國合作開展了諸多項(xiàng)目。如PHRD贈(zèng)款，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間為2001年至2003年，項(xiàng)目資金總計(jì)293萬元，項(xiàng)目區(qū)為西南、秦巴山區(qū)，建設(shè)內(nèi)容為項(xiàng)目評(píng)價(jià)、喀斯特地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、小額信貸項(xiàng)目等。以及世界銀行貸款第四期扶貧項(xiàng)目（中國貧困農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目），實(shí)施背景是我國利用世行貸款遇到硬貸利率高的問題，英國國際發(fā)展部（DFID）提出愿意提供贈(zèng)款來軟化世行硬貸，故與世行、中國合作開展了該項(xiàng)目，該項(xiàng)目采用以農(nóng)戶為基礎(chǔ)，采用跨行業(yè)和內(nèi)容綜合性的模式，分層次滿足貧困人口的不同需求。

即使有扶貧工作的不斷推進(jìn)，貧困地區(qū)人口仍然面對(duì)著農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)育滯后，生產(chǎn)性資金缺乏越來越制約著貧困人口脫貧的現(xiàn)實(shí)狀況。在中國“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施期間，世行扶貧資金的投放都使用于國定貧困縣中，而難以使得扶貧資金直接覆蓋貧困村中的貧困人口，此外扶貧資金在部門與部門傳遞之間逐級(jí)漏損，使得扶貧資金效率低。故在秦巴山區(qū)扶貧項(xiàng)目中，世行首次進(jìn)行農(nóng)村小額信貸實(shí)驗(yàn)，通過小額信貸，將扶貧目標(biāo)單位由“貧困縣”進(jìn)一步精確到“貧苦戶”，為貧困戶創(chuàng)造性設(shè)計(jì)金融支持系統(tǒng)，從而搭建一種低門檻的扶貧新制度。

20世紀(jì)90年代初期以來，我國部分財(cái)政和扶貧部門嘗試將社區(qū)基金的模式運(yùn)用到財(cái)政扶貧資金的使用和管理中，以此開展村級(jí)互助資金試點(diǎn)。鑒于此，世行與國務(wù)院扶貧辦規(guī)劃財(cái)務(wù)司和財(cái)政部農(nóng)業(yè)司合作，開展“農(nóng)村社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金運(yùn)作模式的研究與試點(diǎn)”，即世界銀行第五期技援項(xiàng)目，以提高扶貧資金的使用效率和瞄準(zhǔn)性。項(xiàng)目以國內(nèi)社區(qū)基金和小額信貸扶貧為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，創(chuàng)新性設(shè)計(jì)出最大化滿足貧困戶需求的小額信貸產(chǎn)品，試點(diǎn)貧困社區(qū)所有、村民共管的社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金運(yùn)作模式和管理機(jī)制，讓貧困農(nóng)戶優(yōu)先獲得資金支持，探索村級(jí)互助資金持續(xù)健康的運(yùn)作模式?；ブY金借款成本低，手續(xù)簡(jiǎn)單，更多貧困戶利用互助資金的比率高于金融機(jī)構(gòu)。截至2008年，該項(xiàng)目直接效益表現(xiàn)在互助資金緩解了貧困戶的資金緊張，并且使得大部分互助資金被投向生產(chǎn)和創(chuàng)收活動(dòng)，如養(yǎng)殖業(yè)，使得貧困戶獲得大量的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合①。

1995—2015年，世行陸續(xù)在中國開展了5期貸款扶貧項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容涵蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利水保、鄉(xiāng)村衛(wèi)生管理等多方面。從第一期開創(chuàng)國內(nèi)扶貧機(jī)構(gòu)與國際組織結(jié)合以來，合作領(lǐng)域不斷拓展，試點(diǎn)范圍從國定貧困縣到國家級(jí)重點(diǎn)扶持縣，從秦巴山區(qū)到陜西省十縣（區(qū)）再到山西省運(yùn)城、呂梁，金融扶貧模式也逐漸趨于多樣化，從發(fā)展小額信貸到探索社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金運(yùn)作模式，金融扶貧從“授之以魚”逐漸發(fā)展到“授之以漁”。

二、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在我國開展的金融扶貧項(xiàng)目

聯(lián)合國與中國政府合作開展的扶貧工作主要包括兩個(gè)方向：一是提供小額信貸和技術(shù)援助來援助貧困戶脫貧致富；二是幫助政府制定適合貧困戶發(fā)展的政策方針，并實(shí)行向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜的政策。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）是聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)中最大的多邊無償技術(shù)援助機(jī)構(gòu)和中央籌資機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作經(jīng)費(fèi)為各國的自愿捐款。聯(lián)合國開發(fā)署為發(fā)展中國家提供“MAP渠道”（主流化（mainstreaming）、加速措施（acceleration）和政策支持（policysupport））三個(gè)方面的援助，利用聯(lián)合國在可持續(xù)發(fā)展及治理上的政策專長為各國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行指導(dǎo)。聯(lián)合國開發(fā)署與中國工作的依據(jù)是與中國政府簽訂的“國別合作框架”。其中援助項(xiàng)目涵蓋扶貧、體制改革、婦女發(fā)展等。

20世紀(jì)90年代，為配合中國政府扶貧計(jì)劃的實(shí)施，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署于1994年開始在中國試點(diǎn)發(fā)展小額信貸項(xiàng)目，以孟加拉國銀行的小額信貸為基礎(chǔ)，目的是援助那些無發(fā)展條件和機(jī)會(huì)、但有潛在生產(chǎn)經(jīng)營能力并且有強(qiáng)烈脫貧愿望，有望經(jīng)過扶持實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口。由于其具有高度的瞄準(zhǔn)性，解決了政府扶貧資金不能直接到戶的問題。項(xiàng)目首先在云南省、四川和西藏等地率先進(jìn)行試點(diǎn)。1996年后，將項(xiàng)目區(qū)擴(kuò)大到全國16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的48個(gè)縣和天津市的6個(gè)區(qū)，其中UNDP援助預(yù)算總額為19316400美元，其中小額信貸循環(huán)資金為8205130美元，計(jì)劃扶持88000多個(gè)貧困戶。1997年，中國政府利用聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的189.6萬美元贈(zèng)款在廣西省的田林、德保、都安、大化、隆林等五縣向4500家農(nóng)戶、22500名貧困人口提供小額信貸資金。1994年至1997年上半年，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在中國貧困地區(qū)進(jìn)行的小額信貸推廣，給中國政府提供了經(jīng)驗(yàn)。從1997年下半年至1999年，地方政府開始使用扶貧專項(xiàng)資金直接參與小額信貸扶貧試驗(yàn)，資金規(guī)模和覆蓋率進(jìn)一步提高。全國信貸扶貧資金到戶率從44.4%提高到82.75%，扶貧專項(xiàng)貸款回收再貸的數(shù)量從8.9億元增至13.5億元。1999年，中國農(nóng)業(yè)銀行頒布《中國農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”到戶貸款管理辦法（試行）》，標(biāo)志中國小額信貸全面鋪開，管理也更趨規(guī)范化、科學(xué)化。

據(jù)測(cè)算，截至2000年，UNDP資助覆蓋的13個(gè)鄉(xiāng)42個(gè)縣累計(jì)發(fā)放貸款1.21億元，資金周轉(zhuǎn)率1.79，累計(jì)扶持93110戶，婦女貸款戶占70%，受益人口429347人，脫貧人口228623人，到2000年底貸款余額48793053元，還款率89%。該項(xiàng)目成效顯著，盡管脫貧人口不足全國扶貧任務(wù)的1/200，但是重要的是UNDP支持的通過中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心管理和執(zhí)行的這種小額信貸扶貧方式，成功地探索和試驗(yàn)了一套綜合性的扶貧到戶的參與式的組織和發(fā)展機(jī)制，將發(fā)展的選擇權(quán)交給窮人，通過自治組織體系，自主選擇微型項(xiàng)目，實(shí)行小組內(nèi)貸戶聯(lián)保，充分將外界的援助轉(zhuǎn)化為內(nèi)生的增長與發(fā)展①。

三、亞洲開發(fā)銀行在我國開展的金融扶貧項(xiàng)目

亞洲開發(fā)銀行的宗旨是幫助亞太地區(qū)發(fā)展中國家消除貧困，提高人民生活水平，促進(jìn)亞太地區(qū)的社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。亞行對(duì)其成員援助的方式有：貸款、贈(zèng)款、技術(shù)援助、股本投資、政策對(duì)話和聯(lián)合融資相擔(dān)保。我國政府同亞行在貧困地區(qū)減貧方面的合作很多，模式各具特色，合作涵蓋技術(shù)援助、綜合性扶貧等。

1999年，以扶貧方式研究為目的的技術(shù)援助項(xiàng)目由亞行與國務(wù)院扶貧辦外資中心合作實(shí)施，此項(xiàng)目名為亞行TA-3150項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施期至2005年7月，是分析硬貸在中國開展扶貧項(xiàng)目的可能性。項(xiàng)目共投資98.5萬美元，項(xiàng)目區(qū)為貴州納雍縣，以實(shí)施社區(qū)綜合能力建設(shè)為核心，通過建立社區(qū)發(fā)展基金，開展社區(qū)綜合技能培訓(xùn)等方式加快貧困人口脫貧致富的步伐。由亞行提供資金，在千秋、新民兩村設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金，提供農(nóng)戶小額貸款，支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，不斷探索有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展基金滾動(dòng)增值的管理運(yùn)行機(jī)制。此項(xiàng)目實(shí)施讓試點(diǎn)村的貧困村變?yōu)槿l(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先進(jìn)村，并有力地支持了當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)。

2003年開始的涉及陜西、河南兩省貧困農(nóng)戶參與的黃河流域洪水控制綜合扶貧開發(fā)，項(xiàng)目總投資100萬美元，其中陜西省80萬美元。扶貧模式主要是通過小額信貸的方式來扶持農(nóng)戶發(fā)展紅棗、舍飼養(yǎng)羊等生產(chǎn)項(xiàng)目，尋找適合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式，同時(shí)達(dá)到扶貧與環(huán)境治理的雙重目標(biāo)。項(xiàng)目2003年開始實(shí)施，2004年完成，效果良好，并且從2005年開始轉(zhuǎn)入持續(xù)發(fā)展階段。據(jù)測(cè)算，利用亞行的贈(zèng)款累計(jì)扶持貧困戶超過6000戶，平均促進(jìn)貧困戶年增收800多元，為農(nóng)戶發(fā)展特色紅棗種植、種草養(yǎng)畜、勞務(wù)輸出提供資金便利。此后，亞行多次向中國小額信貸機(jī)構(gòu)提供貸款資金，支持發(fā)展業(yè)務(wù)。例如2012年，亞行向其合作銀行提供1.3億人民幣的貸款，并且由合作銀行將資金轉(zhuǎn)貸給位于中國貧困和農(nóng)村地區(qū)，特別是廣西、寧夏、云南、內(nèi)蒙古和黑龍江的小額貸款公司②。

亞行在援助中國貧困區(qū)的建設(shè)上，考慮到貧困地區(qū)資金不足，生產(chǎn)性資金缺乏的問題。由亞行專向提供資金給貧困地區(qū)建立基金，降低貧困地區(qū)貸款和融資的成本，并對(duì)貧困地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進(jìn)行分析，將資金優(yōu)先投入扶貧項(xiàng)目的優(yōu)先領(lǐng)域，因地制宜，提高資金的利用率。

四、國際組織在華金融扶貧的基本經(jīng)驗(yàn)

國際組織在華扶貧項(xiàng)目的實(shí)施歷史，是一個(gè)不斷精準(zhǔn)化的金融扶貧史。有許多好的經(jīng)驗(yàn)做法值得我們借鑒。同時(shí)，金融扶貧實(shí)踐的變革，也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)在扶貧實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和完善的過程，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)試驗(yàn)場(chǎng)。反貧困是人類社會(huì)共同的目標(biāo)，人類社會(huì)一直在與反貧困作斗爭(zhēng)。國際組織與中國有著共同的反貧困目標(biāo)，在反貧困道路上應(yīng)該砥礪前行。

中國政府同國際組織合作在貧困地區(qū)實(shí)施的扶貧開發(fā)項(xiàng)目中涉及金融扶貧的一般有綜合性扶貧開發(fā)項(xiàng)目和試點(diǎn)（示范）項(xiàng)目?jī)纱箢悺Ｔ诰C合性扶貧開發(fā)項(xiàng)目是提供小額信貸。這類項(xiàng)目于1994年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在云南、四川和西藏首次進(jìn)行試點(diǎn)；世行在1997—2003年的秦巴山區(qū)扶貧項(xiàng)目中運(yùn)用到小額信貸模式；亞行參與的黃河流域洪水控制綜合扶貧開發(fā)項(xiàng)目中利用小額信貸來為貧困人口尋找適合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式。在試點(diǎn)項(xiàng)目中，國際機(jī)構(gòu)在華金融扶貧涉及的項(xiàng)目有世界銀行主導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金試點(diǎn)項(xiàng)目、亞行TA-3150項(xiàng)目等。此外國際機(jī)構(gòu)對(duì)在中國扶貧開發(fā)中遇到的問題進(jìn)行前瞻性研究，梳理比較扶貧方式，為開展扶貧工作提供依據(jù)。例如2010年亞行技術(shù)援助項(xiàng)目形成的《農(nóng)村金融改革與小額信貸組織發(fā)展》就為中國貧困人口提供可持續(xù)性金融服務(wù)進(jìn)行一系列前瞻性研究。國際組織在華金融扶貧的領(lǐng)域與范圍不斷深化，有很多值得我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）在資金援助的同時(shí)提供技術(shù)援助、扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、共建減貧交流合作平臺(tái)等

中國絕對(duì)貧困的農(nóng)村人口數(shù)量多，中國政府投入扶貧資源會(huì)受到財(cái)政能力的限制。IBRD 與IDA一直致力于對(duì)發(fā)展中國家的貧困地區(qū)提供優(yōu)惠性貸款，2016年在世行十大借款國中中國排名第四，在國際開發(fā)協(xié)會(huì)中中國借款額較少。世行的扶貧資金貸款為中國扶貧開發(fā)事業(yè)奠定了資金基礎(chǔ)，中國利用外資的空間和潛力巨大。此外中國政府還與國際社會(huì)合作對(duì)扶貧開發(fā)中的重大問題開展前瞻性研究，為扶貧開發(fā)事業(yè)提供政策咨詢；與國際社會(huì)合作共建減貧交流合作平臺(tái)等。以西南扶貧世界銀行貸款項(xiàng)目、秦巴山區(qū)扶貧、西部扶貧項(xiàng)目為例，世行貸款目標(biāo)之一就是強(qiáng)化扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高對(duì)扶貧項(xiàng)目的管理和監(jiān)測(cè)水平。中國努力使國際減貧成功經(jīng)驗(yàn)本土化的做法獲得國際社會(huì)的高度贊揚(yáng)和認(rèn)同，因此中國與墨西哥、秘魯、莫桑比克等發(fā)展中國家簽訂減貧困合作協(xié)議或共建減貧合作中心，深化扶貧領(lǐng)域交流。國際社會(huì)援助對(duì)于中國扶貧開發(fā)政策具有重大的推動(dòng)作用，中國扶貧開發(fā)政策從救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧，再到攻堅(jiān)扶貧政策和綜合扶貧政策，其發(fā)展與國際扶貧組織息息相關(guān)

（二）適應(yīng)金融扶貧的新形勢(shì)，不斷進(jìn)行組織創(chuàng)新

新時(shí)期新階段，貧困問題呈現(xiàn)復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，貧困標(biāo)準(zhǔn)在不斷調(diào)整，新的貧困人口也在不斷出現(xiàn)，在此形勢(shì)下，世界反貧困出現(xiàn)“機(jī)會(huì)、賦權(quán)”等理論 ，以賦權(quán)為理念的扶貧模式試點(diǎn)工作逐漸展開，如“村級(jí)互助資金”“社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展”“扶貧互助社”等，這些試點(diǎn)賦予農(nóng)民權(quán)利，激發(fā)農(nóng)民自我發(fā)展的活力。通過賦予農(nóng)民參與權(quán)、項(xiàng)目決策權(quán)和知情監(jiān)督權(quán)等最大化發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性。中國陸續(xù)在廣西壯族自治區(qū)靖西縣、四川省南充市嘉陵區(qū)、陜西省白水縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)翁牛特旗與世行合作投資4400萬人民幣開展社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展（CDD）項(xiàng)目，試點(diǎn)社區(qū)自我組織、自我管理、自我發(fā)展和自我監(jiān)督新機(jī)制的扶貧項(xiàng)目。亞洲開發(fā)銀行和世界銀行還在中國力推參與式扶貧，以世界銀行西南扶貧項(xiàng)目作為試點(diǎn)并廣泛推廣的、以村級(jí)規(guī)劃為平臺(tái)的機(jī)制，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)貧困農(nóng)民的主動(dòng)性，提高農(nóng)戶的自我發(fā)展意識(shí)。目前“參與式村級(jí)規(guī)劃”已在中國國家扶貧開發(fā)工作中得到普遍應(yīng)用，通過創(chuàng)新新型組織機(jī)構(gòu)，來滿足中國金融扶貧新要求。

（三）完善扶貧工作效率監(jiān)管體制，推動(dòng)建立扶貧項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)

扶貧項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)評(píng)估將會(huì)直接影響扶貧項(xiàng)目的進(jìn)程和效果。在外資扶貧項(xiàng)目中大部分外資出資方會(huì)要求受惠的貧困地區(qū)建立相對(duì)應(yīng)的扶貧監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，這種制度的建立降低了扶貧資金被挪作他用的可能，避免出現(xiàn)與原計(jì)劃相背的現(xiàn)象。重視扶貧項(xiàng)目效果的監(jiān)測(cè)，提高扶貧開發(fā)項(xiàng)目的管理水平，力保及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，采取有效措施彌補(bǔ)或者糾正。后期項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度的建立讓扶貧項(xiàng)目的評(píng)價(jià)更加具有客觀性與可持續(xù)性，不僅要關(guān)注眼前既得利益，更加注重外資扶貧項(xiàng)目的長久性，使得當(dāng)外部環(huán)境改變時(shí)，或者扶貧項(xiàng)目結(jié)束后，原扶貧項(xiàng)目可以繼續(xù)生存和持續(xù)。如從1994年開始實(shí)驗(yàn)到1996年正式啟動(dòng)的UNDP援助中國扶貧領(lǐng)域的計(jì)劃，重視探索項(xiàng)目機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目執(zhí)行周期結(jié)束后能夠自我生存和發(fā)展的途徑。要求中國執(zhí)行項(xiàng)目的所有方都有監(jiān)督責(zé)任。項(xiàng)目的評(píng)估包括內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。對(duì)于年度項(xiàng)目報(bào)告，UNDP會(huì)考慮該項(xiàng)目的成功可能性、項(xiàng)目執(zhí)行情況及相關(guān)受益群體與項(xiàng)目的相關(guān)性。同時(shí)實(shí)行三方審評(píng)，所有國家執(zhí)行項(xiàng)目的項(xiàng)目方聚在一起進(jìn)行監(jiān)督活動(dòng)。這種開創(chuàng)性的扶貧檢測(cè)評(píng)估制度，保證了扶貧項(xiàng)目的持續(xù)性

五、對(duì)我國金融扶貧工作的啟示

中國政府采取一系列改革措施發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)體制起源于上世紀(jì)90年代中后期，隨著世行與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在中國推行的小額信貸試點(diǎn)取得成效，中國政府陸續(xù)出臺(tái)一系列相關(guān)政策。1949—1978年，我國主要通過調(diào)撥糧食及救濟(jì)物品等直接救助方式開展輸血式扶貧；1986—1993年，扶貧開發(fā)引入信貸扶貧政策，由于貼息貸款規(guī)模有限，所以扶貧貼息貸款的使用效率和社會(huì)效益不高；1994—2000年，我國初步探索金融扶貧模式，這一時(shí)期，小額信貸扶貧模式得到我國正式認(rèn)可，從而陸續(xù)進(jìn)行扶貧社試點(diǎn)，并通過人民銀行利用再貸款加大對(duì)信用社發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款的支持；2001—2010年，金融扶貧初具規(guī)模，中央政府重視農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)的金融扶貧作用，解決農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金不足的問題。2011年至今，金融扶貧模式進(jìn)一步發(fā)展。

時(shí)至今日，中國采用的金融扶貧模式主要還是以單一的信貸配給加貼息貸款，短期效果顯著，但是這種政府主導(dǎo)的金融扶貧，沒有正確估量市場(chǎng)力量，發(fā)揮市場(chǎng)的主動(dòng)性，各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)僅僅充當(dāng)配角作用。因?yàn)槿狈﹂L遠(yuǎn)性與持續(xù)性，導(dǎo)致各類金融服務(wù)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況不斷惡化，企業(yè)缺乏效用激勵(lì)機(jī)制，致使整個(gè)金融扶貧體系陷入一個(gè)怪圈。

2015年以來，中國人民銀行在貨幣政策工具、金融精準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融機(jī)構(gòu)改革方面不斷創(chuàng)新，中國金融扶貧的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化。一是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出為活躍各種金融要素、引導(dǎo)資源合理配置提供良好的契機(jī)；二是黨的十八屆五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念和“四個(gè)全面”都理應(yīng)貫穿到金融扶貧中去，為未來5年內(nèi)中國7000萬貧困人口脫貧提供指導(dǎo)；三是金融扶貧如今進(jìn)入到政策全面實(shí)施落地階段。因此，在與國際組織合作中中國應(yīng)該不斷根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行組織改革創(chuàng)新，不斷優(yōu)化金融扶貧的體制機(jī)制。

（一）根據(jù)扶貧援助策略來確定重點(diǎn)領(lǐng)域，提高扶貧資金的靶向性

2000年之后伴隨著中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和國際競(jìng)爭(zhēng)力的不斷提高，大部分國際組織都調(diào)整了對(duì)中國援助的戰(zhàn)略，扶貧援助資金總量減少，扶貧領(lǐng)域更傾向于貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村綜合治理等方面。

1999年世界銀行停止對(duì)中國的軟貸款，僅僅對(duì)中國提供并不優(yōu)惠的來自國際復(fù)興開發(fā)銀行的貸款。從1980年中國恢復(fù)在世界銀行的合法席位到1999年，中國獲得了102億美元的軟貸款。從世行貸款方向看，IBRD投向金融私營部門發(fā)展貸款占比從2012財(cái)年的16%增長到2016財(cái)年的23%。這意味著IBRD不僅僅將貸款投資于貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更將貧困地區(qū)金融基礎(chǔ)的發(fā)展也列為發(fā)展之列，最大化發(fā)揮扶貧資金的杠桿作用。20世紀(jì)80年代聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署對(duì)于中國援助項(xiàng)目資金總額達(dá)到2億美元，但到了2006年到2015年核心資金變?yōu)?000萬美元左右，其在中國的援助是希望通過支持創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)平衡性增長、環(huán)境的可持續(xù)性和性別平等，以此減少中國的貧困。亞洲開發(fā)銀行對(duì)于中國貸款全部為硬貸款。2008年亞行公布《2020戰(zhàn)略：2008-2020亞洲開發(fā)銀行長期戰(zhàn)略框架》，根據(jù)新的長期戰(zhàn)略框架，亞行在2020年之前，將重點(diǎn)關(guān)注五大領(lǐng)域，即基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、地區(qū)合作、金融業(yè)發(fā)展和教育。

明確國際組織對(duì)華扶貧援助的重點(diǎn)將有利于中國更好的與國際組織在扶貧開發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行交流與合作。針對(duì)國際扶貧援助方向、策略的調(diào)整和減貧項(xiàng)目從偏重于硬件設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對(duì)氣候變化、貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展等“多維度扶貧”的現(xiàn)狀。中國扶貧開發(fā)事業(yè)應(yīng)該將發(fā)展金融基礎(chǔ)設(shè)施、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等確立為扶貧重點(diǎn)，不僅僅為貧困人群提供資金援助，更要多關(guān)注貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的構(gòu)建，避免出現(xiàn)脫貧后返貧的狀況。

（二）引入多方資金，探索扶貧開發(fā)外資與內(nèi)資混合使用新模式

除了世行、亞行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國際機(jī)構(gòu)的援助外，中國還要充分利用雙邊政府貸款，與跨國公司、國際慈善機(jī)構(gòu)等開展合作，引進(jìn)外資扶貧項(xiàng)目。外資扶貧資金形式一般涵蓋貸款和贈(zèng)款兩種形式，例如在世行中國農(nóng)村社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金試點(diǎn)項(xiàng)目中，英國向中國提供35萬美元贈(zèng)款。此外外資扶貧項(xiàng)目的展開會(huì)有國內(nèi)資金配套，世行西南扶貧便是首例利用外資與內(nèi)資的扶貧項(xiàng)目。故而在資金使用過程中要統(tǒng)籌安排各類組織機(jī)構(gòu)的貸款和贈(zèng)款，整合資金，推行外資和內(nèi)資的捆綁使用，改善管理辦法，使得共同監(jiān)管方由援助機(jī)構(gòu)和中方共同擔(dān)當(dāng)，有效杜絕資金挪用和舞弊等現(xiàn)象，提高資金效率。鼓勵(lì)地方政府和農(nóng)村金融服務(wù)部門合作，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧基金，最大限度、最高效率地解決農(nóng)村貧困人群從事發(fā)展生產(chǎn)活動(dòng)所面臨的資金短缺問題，促進(jìn)貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，建設(shè)探索外資與內(nèi)資混合使用的新模式。

（三）政府與市場(chǎng)緊密配合，培育相關(guān)金融扶貧機(jī)構(gòu)的專業(yè)性

在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，貧困人群處于弱勢(shì)，貿(mào)然引入市場(chǎng)機(jī)制將會(huì)阻礙貧困地區(qū)的發(fā)展進(jìn)程。但金融扶貧也必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，因此政府在爭(zhēng)取國際扶貧援助的過程中，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，利用現(xiàn)存的駐村工作隊(duì)、第一書記和村委會(huì)等基層組織的作用，做好前期工作，向貧困農(nóng)戶提供參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所需的服務(wù)能力，讓農(nóng)戶提升自己，從而保障貧困人群的正常利益，降低金融機(jī)構(gòu)工作成本和風(fēng)險(xiǎn)。此外要想實(shí)現(xiàn)金融扶貧的長遠(yuǎn)性，僅僅依靠政府政策性的扶持是不夠的，必須激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)使其具有內(nèi)在的持續(xù)開展扶貧工作的需求，讓扶貧成為金融機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)業(yè)務(wù)，讓貧困人口成為金融機(jī)構(gòu)的客戶。銀行作為企業(yè)本身具有追逐利潤最大化的商業(yè)本質(zhì)，把其本質(zhì)與支持貧困戶脫貧致富的目標(biāo)結(jié)合，從而在銀行內(nèi)部形成一種內(nèi)在的自我激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)在運(yùn)行過程中堅(jiān)持成本收益，金融機(jī)構(gòu)扶貧專項(xiàng)項(xiàng)目?jī)?nèi)部建立完善的成本收益監(jiān)測(cè)體制，關(guān)注扶貧信貸的成本收益狀況，至少保證扶貧貸款業(yè)務(wù)不虧損或者少虧損。政府應(yīng)適當(dāng)放開手中權(quán)限，鼓勵(lì)銀行在一定額度之下采用更加靈活的利率政策，打破對(duì)于扶貧貸款的低息認(rèn)識(shí)，同時(shí)可解決尋租現(xiàn)象的發(fā)生。我國比較成功的例子就有村級(jí)互助資金合作組織、其靈活的還款制度和小額貸款制度有效提高了組織效率，同時(shí)政府增配股政策具有改善組織效率的作用。

（四）鼓勵(lì)社會(huì)組織參與金融扶貧

政府相關(guān)部門應(yīng)動(dòng)員社會(huì)力量幫扶，鼓勵(lì)社會(huì)組織扶貧重心下移，充分發(fā)揮社會(huì)組織的群眾性基礎(chǔ)。首先為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)等各類從事扶貧開發(fā)事業(yè)機(jī)構(gòu)構(gòu)建平臺(tái)，讓社會(huì)組織可以通過公開競(jìng)選方式，參與政府面向社會(huì)的或者政府與國際社組織合作的扶貧開發(fā)項(xiàng)目的服務(wù)工作，參與資源配置使用、效率論證等工作。其次探索公益眾籌模式。例如存在的扶貧眾籌，將閑散的愛心資金集中起來認(rèn)購眾籌，貧困戶以等值的農(nóng)副產(chǎn)品或者其他產(chǎn)品向投資者支付收益；幫助因大病返貧的貧困人口的平臺(tái)，輕松籌、水滴籌等。由于這種模式處于發(fā)展初期，存在監(jiān)管責(zé)任不明確、存在非法籌資的質(zhì)疑，這就需要進(jìn)一步完善監(jiān)管機(jī)制。

政府還應(yīng)該積極探索國際民間組織與國內(nèi)民間組織的合作，鼓勵(lì)國內(nèi)外民間組織參與中國政府扶貧項(xiàng)目、國內(nèi)民間組織與國內(nèi)志愿者參與外資扶貧項(xiàng)目建設(shè)等。應(yīng)該意識(shí)到國際民間組織在參與中國扶貧時(shí)可以引入已積累的國際經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)貧困人群抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、極端氣候風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)等能力，社會(huì)參與農(nóng)村扶貧互助作用不可或缺。現(xiàn)如今，無論是“一帶一路”戰(zhàn)略，還是中國“走出去”戰(zhàn)略，都應(yīng)該有一支具有中國本土扶貧經(jīng)驗(yàn)、帶有國際發(fā)展視野的中國民間組織力量，協(xié)助政府承擔(dān)大國責(zé)任，走向國際舞臺(tái)，將中國經(jīng)驗(yàn)傳遞到其它發(fā)展中國家。

（五）創(chuàng)新結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”，助力金融扶貧

扶貧工程需要?jiǎng)?chuàng)新。對(duì)于貧困地區(qū)銀行類機(jī)構(gòu)而言可以與眾多平臺(tái)公司合作開發(fā)創(chuàng)新型金融產(chǎn)品，由平臺(tái)公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)兜底，將創(chuàng)新型金融產(chǎn)品推向貧困農(nóng)戶來發(fā)放貸款，以貼息資源進(jìn)行貼息，破除商業(yè)銀行的逐利性和道德風(fēng)險(xiǎn)。地方政府也可以聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)與融資擔(dān)保平臺(tái)公司，通過發(fā)行定期理財(cái)、票據(jù)理財(cái)?shù)然蛘呤潜娀I產(chǎn)品來解決貧困地區(qū)融資難的問題。

此外在 “互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，運(yùn)用云計(jì)算和大數(shù)據(jù)處理扶貧過程中出現(xiàn)的難題，有利于精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象，充分利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行扶貧模式因地制宜的創(chuàng)新。具體表現(xiàn)為宜農(nóng)貸、P2P、PPP等各種創(chuàng)新性產(chǎn)品涌現(xiàn)，電子商務(wù)平臺(tái)與貧困地區(qū)合作等，都是充分整合社會(huì)資源來推動(dòng)政府、市場(chǎng)等形成扶貧合力。但是在這過程中，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，大數(shù)據(jù)系統(tǒng)開發(fā)難度大等成為扶貧路上的阻礙，同時(shí)市場(chǎng)的逐利性使得新鮮出現(xiàn)的金融工具暴露出缺點(diǎn)以及監(jiān)管的漏洞，這都需要不斷完善相關(guān)金融監(jiān)管體制。但不可否認(rèn)的是，金融扶貧依托互聯(lián)網(wǎng)信息化手段可以實(shí)現(xiàn)效率最大化、途徑多樣化，應(yīng)該給予足夠的關(guān)注。

（特約編輯：苗啟虎）

參考文獻(xiàn)：

[1]寧愛照，杜曉山.新時(shí)期的中國金融扶貧[J].中國金融，2013（16）：80-81.

[2]曾康霖.再論扶貧性金融[J].金融研究，2007（3）：1-9.

[3]韓廣富，何玲.中國政府同國際社會(huì)在扶貧開發(fā)領(lǐng)域交流與合作問題探析[J].當(dāng)代中國史研究，2015，22（3）：75-85+127.

[4]韓廣富，何玲.論中國政府同亞洲開發(fā)銀行在農(nóng)村扶貧開發(fā)領(lǐng)域的合作問題[J].理論學(xué)刊，2015，（3）：71-77.

[5]孫若梅.世界銀行在中國扶貧的調(diào)查報(bào)告[A].社會(huì)扶貧中的政府行為調(diào)查報(bào)告[C].中國扶貧基金會(huì)，2001：29.

[6]孫若梅.聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在中國扶貧調(diào)查報(bào)告[A].社會(huì)扶貧中的政府行為調(diào)查報(bào)告[C].中國扶貧基金會(huì)，2001：24.

[7]何玲.中國政府與國際社會(huì)在扶貧開發(fā)領(lǐng)域合作問題研究[D].長春：吉林大學(xué)，2015.

[8]張?jiān)伱罚芮闪?我國農(nóng)村扶貧模式及發(fā)展趨勢(shì)分析[J].濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，23（1）：107-112+116.

[9]項(xiàng)英玲.論UNDP小額信貸扶貧項(xiàng)目的示范效應(yīng)及對(duì)我國的影響[D].北京：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2003.

[10]謝麗霜.論西部扶貧實(shí)踐中的小額信貸[J].貴州民族研究，2002（4）：124-131.

[11] 世界銀行.世界銀行2016年年度報(bào)告[R].世界銀行，2016.

[12]袁玥. 我國政府金融扶貧模式創(chuàng)新研究[D].長春：東北師范大學(xué)，2012.

[13]閆世達(dá)，鐘成春，互聯(lián)網(wǎng)金融支持精準(zhǔn)扶貧的可行性分析及路徑探討[J].黑龍江金融，2016（7）：27-29.