丁楊秋

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

一、問(wèn)題的提出

改革開放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著提高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)明顯。由于歷史、文化、氣候和地理環(huán)境等客觀因素較為相似，一定區(qū)域內(nèi)的政府最先以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的，開始廣泛開展密切的區(qū)域合作。例如上海市、江蘇省和浙江省等聯(lián)手打造長(zhǎng)江三角洲城市群，廣州、深圳和珠海等市共同協(xié)作形成珠江三角洲城市群，再如北京市、天津市與遼寧省、山東省等合作建設(shè)的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)。在這一系列區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的過(guò)程中，各地政府逐漸拓廣合作領(lǐng)域，開始在旅游業(yè)推廣、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)利用、環(huán)境治理等眾多領(lǐng)域內(nèi)簽訂大量區(qū)域政府合作協(xié)議，以求優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展。區(qū)域政府合作協(xié)議作為區(qū)域合作的方式之一，是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下興起的新型行政行為，是區(qū)域政府之間實(shí)現(xiàn)密切合作的法律機(jī)制。一直以來(lái)學(xué)界對(duì)其研究甚少，區(qū)域行政協(xié)議的訂立、履行、法律效力和類型，尤其是爭(zhēng)端解決機(jī)制亟待納入法治化的運(yùn)行軌道。

的確在行政協(xié)議履行的過(guò)程中，由于不同地域的行政主體對(duì)法律的理解能力和執(zhí)行能力不盡相同，這直接導(dǎo)致不同區(qū)劃的行政主體在具體日常執(zhí)法中的差別。就以各地依照《行政許可法》對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行日常管理為例，北京市采用機(jī)動(dòng)車限行、車牌號(hào)雙數(shù)月?lián)u號(hào)的方法，上海市則采用機(jī)動(dòng)車車牌號(hào)拍賣的方式，各自出臺(tái)規(guī)章、條例并在各自的行政區(qū)域內(nèi)生效并實(shí)行。所以，在行政協(xié)議履行的過(guò)程中，區(qū)域差異所帶來(lái)的爭(zhēng)議和糾紛不可避免。除了在協(xié)議中約定爭(zhēng)議解決方式以外，還必須在約定缺失或者不明的情形下，從制度上建立起有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制?？v觀我國(guó)立法現(xiàn)狀，有關(guān)區(qū)域政府合作協(xié)議的專門規(guī)定屈指可數(shù)，對(duì)區(qū)域行政協(xié)議的爭(zhēng)端解決機(jī)制有所規(guī)定的更是寥寥無(wú)幾，在借鑒其他國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，如何構(gòu)建起順應(yīng)我國(guó)國(guó)情的區(qū)域行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制值得深思。

二、區(qū)域政府合作協(xié)議概述

（一）區(qū)域政府合作協(xié)議相關(guān)概念

眾所周知，法律在協(xié)調(diào)不同地區(qū)的行政管理差異中扮演著重要角色，雖然國(guó)家層面的立法能一定程度上提供統(tǒng)一的、較為穩(wěn)定的保障，但因?yàn)閰^(qū)域間差異明顯，這樣的立法并不能從根本上解決各地在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，加上各地交流日漸密切，區(qū)域政府間合作日益加強(qiáng)，一個(gè)新的秩序逐漸建立起來(lái)，區(qū)域政府合作協(xié)議制度應(yīng)運(yùn)而生。區(qū)域政府合作協(xié)議主要表現(xiàn)為宣言、共識(shí)、意向書、協(xié)定書和合作協(xié)議等，如長(zhǎng)三角16個(gè)城市簽訂的《共建信用長(zhǎng)三角宣言》《長(zhǎng)三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》和《長(zhǎng)三角旅游城市合作宣言》等［1］254。然而，區(qū)域政府合作協(xié)議作為新興發(fā)展起來(lái)的行政行為，由于立法的滯后性很難從現(xiàn)有的法律文本中找到既定的概念，而其爭(zhēng)端解決機(jī)制作為爭(zhēng)議和糾紛產(chǎn)生之后的矛盾化解機(jī)制，從本質(zhì)上來(lái)講，其內(nèi)容的構(gòu)建必須建立在清晰的行政協(xié)議定義的基礎(chǔ)之上。

行政協(xié)議無(wú)疑是近年來(lái)行政法學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，但是較多學(xué)者都只將關(guān)注的熱點(diǎn)集中在行政主體與相對(duì)人之間簽訂的行政協(xié)議上，較少關(guān)注行政主體之間簽訂的協(xié)議。有學(xué)者認(rèn)為行政協(xié)議是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的，與行政相對(duì)人或者另一個(gè)行政主體，經(jīng)雙方協(xié)商一致所達(dá)成的合意［2］?；蚴切姓黧w與相對(duì)人之間為執(zhí)行公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，適用行政法規(guī)則，依雙方意思表示一致，設(shè)立相互權(quán)利和義務(wù)的協(xié)定［3］。臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)定是指行政主體與行政主體或者行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就行政事務(wù)之處理，相互訂立之合意［4］。就以上三種觀點(diǎn)來(lái)看行政協(xié)議最大的爭(zhēng)議點(diǎn)在于締結(jié)主體，而本文所要討論的區(qū)域政府合作協(xié)議是指政府間的行政合作，即行政主體之間簽訂的協(xié)議。此處可以借鑒葉必豐教授對(duì)于行政協(xié)議的定義：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下出現(xiàn)的行政協(xié)議，是區(qū)域政府為克服行政區(qū)劃障礙而進(jìn)行合作的法律機(jī)制［5］57。筆者認(rèn)為，區(qū)域政府合作協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制是政府間在達(dá)成合作協(xié)議之后，具體履行協(xié)議之時(shí)產(chǎn)生糾紛的一系列爭(zhēng)議解決方法和措施，是行政協(xié)議法律機(jī)制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（二）爭(zhēng)端解決機(jī)制亟待構(gòu)建的原因

歸根結(jié)底，區(qū)域間訂立合作協(xié)議的最終目的在于促進(jìn)本地區(qū)的發(fā)展，區(qū)域政府合作協(xié)議得以最終簽訂的根本原因無(wú)外乎締結(jié)主體之間擁有共同的利益。但在合作協(xié)議履行的過(guò)程中，卻會(huì)不時(shí)出現(xiàn)一些在談判與磋商階段沒(méi)有考慮到的各種突發(fā)狀況，這些狀況可能會(huì)直接導(dǎo)致共同利益的減少甚至消失，這就不可避免地帶來(lái)了爭(zhēng)議和糾紛。這些狀況包括立約主體由于主觀過(guò)錯(cuò)表現(xiàn)出的違約行為或者是因法律變動(dòng)、行政區(qū)劃改變、自然原因等客觀情況導(dǎo)致的履行不能……總之，區(qū)域合作協(xié)議在簽訂之后受到的主觀因素和客觀因素的雙重影響是爭(zhēng)端解決機(jī)制需要構(gòu)建的原因之一，此外，我國(guó)現(xiàn)行法律文本對(duì)這類協(xié)議的立法忽視和協(xié)議條款本身糾紛解決方式約定的缺失也是重要原因。

1.立法對(duì)協(xié)議糾紛解決機(jī)制的忽視

我國(guó)現(xiàn)行法律文本主要圍繞國(guó)家東中西區(qū)域、泛珠三角地區(qū)、晉陜?cè)S河金三角地區(qū)這三個(gè)地區(qū)的區(qū)域合作進(jìn)行規(guī)定，但這些法律文件中的極大部分對(duì)區(qū)域合作的規(guī)定僅僅停留在宏觀規(guī)劃的層面，并沒(méi)有對(duì)協(xié)議的合作方式、程序設(shè)計(jì)和糾紛解決等重要內(nèi)容建立起細(xì)致、規(guī)范的法律制度，即使是首次規(guī)定行政協(xié)議、備受學(xué)界推崇的《湖南省行政程序規(guī)定》也沒(méi)有真正建立起區(qū)域政府合作協(xié)議的爭(zhēng)端解決機(jī)制。不過(guò)從2017年1月正式實(shí)施的《浙江省行政程序辦法》第82條的規(guī)定中似乎能找到爭(zhēng)端解決機(jī)制的身影，可若聯(lián)系上下文對(duì)該條款進(jìn)行體系解釋后不難發(fā)現(xiàn)，該辦法對(duì)行政協(xié)議的概念界定存在局限性，并沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定訂立主體都為行政主體的政府合作協(xié)議，所以，即使規(guī)定了糾紛解決機(jī)制也是針對(duì)行政主體與相對(duì)人之間訂立的行政協(xié)議①。因此總的來(lái)講，我國(guó)區(qū)域政府間行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制的立法現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。

2.協(xié)議本身很少約定糾紛解決條款

以民事合同為例，一旦立約主體間就合同履行產(chǎn)生糾紛，首先應(yīng)當(dāng)考慮的是合同是否已經(jīng)提前約定糾紛解決條款，政府合作協(xié)議雖然從性質(zhì)上來(lái)講是公法契約，但其糾紛解決思路與民事糾紛一致。可就契約本身而言，令人遺憾的是行政主體在協(xié)議中約定責(zé)任條款的意識(shí)淡薄，約定爭(zhēng)端解決方式的合同數(shù)量十分有限，這樣不僅不利于自身權(quán)利的保護(hù)也不利于合作的展開。唯一有跡可循的是江蘇省蘇州市和浙江省嘉興市環(huán)保部門于2001年締結(jié)的《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯(lián)合防治方案》，該協(xié)議的第3條第3款規(guī)定：“由于水污染事故造成經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，……如系政府有關(guān)部門管理不善或不作為造成的污染引起的損失，由相關(guān)政府賠償全部損失。如無(wú)法形成共識(shí)時(shí)，受害方可要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門直接介入調(diào)查，并依法處理［1］232”。這一條款雖然約定了損害出現(xiàn)后的歸責(zé)方式為過(guò)錯(cuò)責(zé)任，并可以要求上級(jí)部門國(guó)務(wù)院直接介入，表面上看似乎已經(jīng)規(guī)定了較為完善的糾紛解決方式，但對(duì)賠償金的數(shù)額、責(zé)任追究方式和承擔(dān)形式都沒(méi)有進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定。由此可見(jiàn)，行政協(xié)議本身對(duì)雙方糾紛出現(xiàn)的預(yù)見(jiàn)性很低，這也是糾紛解決機(jī)制需要盡快構(gòu)建的不可忽視的原因之一。

三、決定型解決機(jī)制之探索

法律文件的缺失和合同本身對(duì)糾紛解決條款的忽略大大降低了行政主體的違約成本，這不僅不利于區(qū)域政府合作這一新型行政行為的發(fā)展，更會(huì)直接影響區(qū)域合作的發(fā)展前景，在公法領(lǐng)域，糾紛解決機(jī)制的重要性不言而喻。在糾紛解決方式的分類上，棚瀨孝雄教授將決定型和合意型劃分為兩種不同的路徑，前一種路徑主要由介入的第三方最終做出的有約束力的決定解決爭(zhēng)議，如仲裁、訴訟等解決方式，后一種路徑主要通過(guò)當(dāng)事人達(dá)成合意解決爭(zhēng)議，如調(diào)解與協(xié)商［6］。對(duì)于正處在關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期、矛盾多發(fā)的社會(huì)來(lái)講，出于維護(hù)地區(qū)秩序的需要，決定型解決機(jī)制值得探索。

（一）仲裁

仲裁制度是替代性糾紛解決機(jī)制中影響力最為深遠(yuǎn)的糾紛解決方式，發(fā)展至今已經(jīng)演化為一項(xiàng)司法制度，逐漸適用于各種類型的爭(zhēng)議解決。我國(guó)的《仲裁法》第2條規(guī)定了仲裁的適用范圍為“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛?！奔粗俨玫倪m用范圍為民事爭(zhēng)議，學(xué)界對(duì)行政協(xié)議這一公法契約產(chǎn)生的糾紛能否適用仲裁有較多爭(zhēng)議。其實(shí)近年來(lái)私法與公法的劃分已經(jīng)沒(méi)有那么絕對(duì)，“私法公法化”和“公法私法化”早已打破公私法之間的絕對(duì)界線，在公法與私法交融逐漸增多的情形下，筆者認(rèn)為在區(qū)域政府合作協(xié)議的訂立主體也是平等主體的前提下，完全可以適用仲裁制度解決行政協(xié)議的爭(zhēng)議。此外，從我國(guó)《仲裁法》第14條規(guī)定的“仲裁委員會(huì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有隸屬關(guān)系，仲裁委員會(huì)之間也沒(méi)有隸屬關(guān)系”中可見(jiàn)，仲裁委處在不受任何行政機(jī)關(guān)干擾的超然地位，能夠中立、客觀地做出決定。其實(shí)，美國(guó)從20世紀(jì)20年代起就將仲裁廣泛運(yùn)用于解決洲際協(xié)定產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議，那些沒(méi)有必要訴諸法院的政府間行政爭(zhēng)議采用低成本、高效率的方式加以解決。例如斯內(nèi)克協(xié)定（snack river compact）的第4條就對(duì)行政協(xié)議之間爭(zhēng)議的仲裁方式做了具體規(guī)定，大意是如果兩個(gè)洲的行政長(zhǎng)官對(duì)行政協(xié)議中的某些問(wèn)題產(chǎn)生了分歧，可以要求美國(guó)地質(zhì)調(diào)查委員會(huì)或者其他組織任命一名代表參與到爭(zhēng)議的解決中來(lái)，最終按照少數(shù)服從多數(shù)的原則確定最終結(jié)果，可見(jiàn)仲裁制度能夠靈活應(yīng)用于公法領(lǐng)域。

（二）行政解決

行政解決模式是指在協(xié)議雙方不能協(xié)商解決爭(zhēng)議的前提之下，通過(guò)共同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)、法律解釋機(jī)制或者由行政訴訟對(duì)行政行為是否越權(quán)的裁判來(lái)間接解決［7］。可由于我國(guó)法律解釋機(jī)制并不成熟，行政訴訟受案范圍又將行政主體間的糾紛排除在外，所以此處探討的行政解決模式主要指上級(jí)機(jī)關(guān)解決模式，即將糾紛交由爭(zhēng)議主體的共同上級(jí)解決。

事實(shí)上，行政解決機(jī)制在我國(guó)并不鮮見(jiàn)，甚至可以說(shuō)是現(xiàn)有的、十分常見(jiàn)的爭(zhēng)議解決方式，在一些法律法規(guī)中也都有所體現(xiàn)②。根據(jù)我國(guó)《憲法》第89條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，其職權(quán)之一為改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，而《立法法》第97條規(guī)定“國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章，同時(shí)省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”?？偟膩?lái)講，這些條款在規(guī)定了我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能的同時(shí)，其實(shí)也是對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間由于行政決定而產(chǎn)生的爭(zhēng)議如何解決的規(guī)定，或許我們可以將區(qū)域行政協(xié)議的簽訂也視為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)決定，一旦產(chǎn)生爭(zhēng)議可以采用上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決模式。上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決模式要求各締約主體因?yàn)樾姓f(xié)議的履行而發(fā)生糾紛時(shí)，由它們的共同上級(jí)決定，這種爭(zhēng)端解決方式主要擁有以下兩點(diǎn)無(wú)可替代的優(yōu)越性：

1.提高爭(zhēng)議解決的效率。從立法上來(lái)看，上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決模式帶有強(qiáng)制性和權(quán)威性的色彩。我國(guó)行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，下級(jí)行政機(jī)關(guān)天然的有服從上一級(jí)的義務(wù)，如果區(qū)域政府合作協(xié)議產(chǎn)生爭(zhēng)議，協(xié)議締結(jié)主體將糾紛提交共同的上級(jí)解決之后就必須接受上級(jí)機(jī)關(guān)提出的解決方式并加以執(zhí)行，這樣能夠最大限度地提高行政爭(zhēng)議的解決效率。

2.提高行政協(xié)議的保密性。區(qū)域政府合作協(xié)議締結(jié)主體間的爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)上說(shuō)來(lái)還是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的爭(zhēng)議，在不觸及第三方利益的前提下并不適合交由外部程序處理，加之行政協(xié)議中的某些條款可能涉及某一地區(qū)政府未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，屬于行政機(jī)密的范疇，相比訴訟、仲裁、調(diào)解等需要行政系統(tǒng)外部主體介入的爭(zhēng)議解決方式，行政解決模式在保密性上就會(huì)產(chǎn)生明顯的優(yōu)勢(shì)。

四、合意型解決機(jī)制之提倡

與決定型解決機(jī)制相對(duì)的是合意型解決機(jī)制，近年來(lái)這一糾紛解決模式正日益扮演著重要角色。正如上文提及，協(xié)議締結(jié)主體在糾紛發(fā)生之后可以申請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)處理以求行政系統(tǒng)內(nèi)部解決爭(zhēng)端，但是我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定往往充滿了強(qiáng)權(quán)色彩，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)一系列法定程序就做出最終決定的話，很有可能會(huì)忽視一方地方區(qū)域的利益，導(dǎo)致區(qū)域矛盾進(jìn)一步激化。此時(shí)，原本最好的解決方式是尋求司法救濟(jì)，例如美國(guó)和西班牙都在立法上確定了訴訟模式，“在美國(guó)有關(guān)州際協(xié)定的訴訟涉及私方利益是完全可能的……該訴訟可能在州法院或低層次聯(lián)邦法院中被啟動(dòng)［5］68?！痹偃缥靼嘌馈豆残姓C(jī)關(guān)及共同的行政程序法》中第8條規(guī)定：“部門會(huì)議協(xié)議和協(xié)作協(xié)議解釋和履行中可能產(chǎn)生的爭(zhēng)議問(wèn)題……可由憲法法院管轄?！比欢仡櫸覈?guó)立法現(xiàn)狀，在憲法訴訟缺失的前提下，看似唯一能夠?qū)で蟮乃痉ň葷?jì)方式就是行政訴訟了，但由于行政訴訟兩造恒定的特點(diǎn)，其要求一方當(dāng)事人必須為行政相對(duì)人，區(qū)域合作協(xié)議的締結(jié)主體顯然不符合要求。就目前看來(lái)司法救濟(jì)模式在我國(guó)行不通，而具有靈活性、效率至上的合意型糾紛解決機(jī)制卻能為區(qū)域行政協(xié)議的爭(zhēng)端解決提供新的方向。

（一）自行協(xié)商

自行協(xié)商區(qū)別于有第三方介入的協(xié)商和一般意義上的和解，意在強(qiáng)調(diào)糾紛的解決過(guò)程中始終只有締約主體參加，主要通過(guò)談判和直接對(duì)話的方式來(lái)解決爭(zhēng)議。區(qū)域政府合作主體作為整個(gè)協(xié)議履行過(guò)程中的當(dāng)事人最為清楚和了解爭(zhēng)議的緣起，以及雙方能夠接受的最終解決方案，自行協(xié)商為雙方解釋誤會(huì)和表達(dá)各方態(tài)度提供機(jī)會(huì)，這種較為溫和的爭(zhēng)端解決方式能最大限度地維持合作主體間的情感，也為簡(jiǎn)化爭(zhēng)議化解步驟提供了可能。

自行協(xié)商是整個(gè)糾紛解決階段必經(jīng)的重要環(huán)節(jié)，作為爭(zhēng)端解決機(jī)制運(yùn)行的首要一步，如果在這一階段就能夠?qū)?zhēng)議化解，無(wú)疑是最為經(jīng)濟(jì)和高效的糾紛解決方式。不少合作協(xié)議通過(guò)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的方式來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)踐中協(xié)議的具體履行，其中就包括矛盾和爭(zhēng)議的處理。例如《滬蘇浙共同推進(jìn)長(zhǎng)三角創(chuàng)新體系建設(shè)協(xié)議書》約定建立的“聯(lián)席會(huì)議”、《長(zhǎng)三角地區(qū)道路運(yùn)輸一體化發(fā)展議定書》約定建立的“協(xié)調(diào)委員會(huì)”和《泛珠三角九省區(qū)食品藥品監(jiān)督合作框架協(xié)議》約定建立的“行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”等，通過(guò)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人定期會(huì)晤和互訪的方式來(lái)處理包括爭(zhēng)議解決在內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)［8］。這種模式最大的優(yōu)越性在于協(xié)商參與主體自始至終都擁有最終的決定權(quán)，能夠最大限度地精簡(jiǎn)流程，減少不必要的操作步驟和環(huán)節(jié)。此外，實(shí)踐中也有部分締約主體采用選派代表的方式進(jìn)行協(xié)商，例如2009年江蘇省蘇州市與南通市共同合作建設(shè)的蘇通科技產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，總共簽署的四份協(xié)議中有三份規(guī)定了自行協(xié)商的糾紛解決方式③，并且此項(xiàng)目在運(yùn)行中產(chǎn)生的一般糾紛由派駐代表出面溝通和解決。這樣的解決方式之所以能夠起到有效化解糾紛的作用，主要是因?yàn)樘K州工業(yè)園區(qū)安排常務(wù)負(fù)責(zé)人長(zhǎng)期派駐南通，除非是需要市長(zhǎng)和市委書記共同決定的重要爭(zhēng)議，常務(wù)負(fù)責(zé)人個(gè)人就能做出與爭(zhēng)議事項(xiàng)有關(guān)的決策，保證在最短的時(shí)間內(nèi)將糾紛化解［9］198。

不過(guò)需要注意的是，自行協(xié)商并不意味著締約主體完全不能借助其他外部力量的幫助和支持，在資料的收集和法律知識(shí)的獲取方面仍然可以聘請(qǐng)專業(yè)人員，只不過(guò)區(qū)別于仲裁、上級(jí)機(jī)關(guān)解決、調(diào)解等需要外部參與者的糾紛解決方式，此類專業(yè)人員并不具有中立性［10］。

（二）行政調(diào)解

雖然自行協(xié)商擁有其他爭(zhēng)議解決模式所不具備的低成本、高效率的優(yōu)點(diǎn)，但前提是締約方能誠(chéng)心讓步?？墒牵鲇诰S護(hù)自身利益的考量，不排除在重新談判和二次磋商的情況下，爭(zhēng)議雙方仍不愿妥協(xié)，進(jìn)而對(duì)協(xié)商結(jié)果產(chǎn)生不滿，此時(shí)就需要引入第三方主體進(jìn)行斡旋，推動(dòng)締約雙方達(dá)成一致意見(jiàn)。調(diào)解是目前最為常見(jiàn)的由第三方主體參與的爭(zhēng)議解決方式，普遍適用于民事糾紛和部分有關(guān)款額計(jì)算的行政糾紛的化解，調(diào)解主體可以為個(gè)人、組織、行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)。然而，區(qū)域政府合作協(xié)議的締約雙方都為行政機(jī)關(guān)，其調(diào)解主體必須擁有一定的權(quán)威性，又加之其糾紛不可能進(jìn)入訴訟程序，所以調(diào)解主體當(dāng)然排除司法機(jī)關(guān)。目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)適用的糾紛化解機(jī)制不在少數(shù)，其中以靈活、便利著稱的行政調(diào)解越來(lái)越受到青睞，這一糾紛解決方式也基本符合區(qū)域政府合作協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制所需要具備的條件。

如今，行政權(quán)的行使正在從高權(quán)行為走向公共服務(wù)，行政調(diào)解作為靈活簡(jiǎn)便的糾紛化解機(jī)制，逐漸受到社會(huì)的重視。作為合意型解決機(jī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，近年來(lái)行政調(diào)解在很多綱領(lǐng)性文件中都有所規(guī)定，例如《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等中央文件都對(duì)行政調(diào)解做出了高度關(guān)注，將行政調(diào)解納入政府合作協(xié)議糾紛解決機(jī)制能夠順應(yīng)法治政府建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)。

雖然都有第三方行政機(jī)關(guān)的參與，但與上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決模式不同的是，行政調(diào)解中的第三方主體扮演的是調(diào)停者和推動(dòng)者的角色，其并不能單獨(dú)決定最終的調(diào)解結(jié)果。更為重要的是，行政調(diào)解能夠改變行政處理模式程序封閉的弊端，讓雙方當(dāng)事人合意達(dá)成調(diào)解結(jié)果有利于真正做到平息爭(zhēng)議。行政調(diào)解與自行協(xié)商相比存在的明顯區(qū)別是必須借助第三方組織的力量促成談判，并且區(qū)別于民事調(diào)解，對(duì)于介入糾紛解決的第三方主體有著特殊要求。區(qū)域政府合作協(xié)議的主體都為行政機(jī)關(guān)，因此，要想調(diào)解發(fā)揮出最大的效用必須找尋合適的調(diào)解主持者，該主體不能與本次爭(zhēng)議產(chǎn)生任何利益關(guān)聯(lián)且能夠得到爭(zhēng)議雙方的認(rèn)可，調(diào)解主體的確定的確是這一模式啟動(dòng)前避無(wú)可避的重要問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，在區(qū)域政府合作協(xié)議爭(zhēng)端的解決過(guò)程中，總體來(lái)講，行政調(diào)解的主體應(yīng)該遵循由同一級(jí)別的、與爭(zhēng)議主體間沒(méi)有隸屬關(guān)系的行政主體或者共同的上級(jí)機(jī)關(guān)擔(dān)任的原則。如果合作協(xié)議是以國(guó)務(wù)院出臺(tái)的總體規(guī)劃、總體方案和指導(dǎo)意見(jiàn)為前提制定的具體合作方案，則調(diào)解主體可以為最初發(fā)布全局性、宏觀性政策的國(guó)務(wù)院各部門，不過(guò)這樣一定程度上會(huì)加重國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的日常工作負(fù)擔(dān)，因此國(guó)務(wù)院各部門可以視情況、有選擇地指定其他沒(méi)有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)擔(dān)任調(diào)解主體。例如2008年8月江蘇省、浙江省和上海市共同簽訂的《關(guān)于太湖水環(huán)境治理和藍(lán)藻應(yīng)對(duì)合作協(xié)議框架》④，該協(xié)議內(nèi)容的建立以國(guó)務(wù)院環(huán)保部、水利部和農(nóng)業(yè)部等部門發(fā)布的《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》為基礎(chǔ)，如果在協(xié)議履行期限內(nèi)蘇州市與湖州市就太湖水域的治理問(wèn)題產(chǎn)生了爭(zhēng)議，此時(shí)雙方可以請(qǐng)求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)解或者由國(guó)務(wù)院指定毗鄰的安徽省、福建省等作為調(diào)解主體。另外，同樣重要的一點(diǎn)是，如果調(diào)解過(guò)后締約方之間能夠達(dá)成解決糾紛的一致意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)訂立一個(gè)新的書面調(diào)解協(xié)議，作為對(duì)原合作協(xié)議的修改和補(bǔ)充［9］169。

注釋：

①《浙江省行政程序辦法》第82條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)可以依法通過(guò)行政調(diào)解的方式協(xié)調(diào)、協(xié)商處理與行政職權(quán)密切相關(guān)的行政爭(zhēng)議和民事糾紛?！?/p>

②《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第3條規(guī)定：“處理因行政區(qū)域界線不明確而發(fā)生的邊界爭(zhēng)議……經(jīng)爭(zhēng)議雙方協(xié)商未達(dá)成協(xié)議的，由爭(zhēng)議雙方的上級(jí)人民政府決定?！庇秩纭读⒎ǚā返?6條1款3項(xiàng)規(guī)定：“部門規(guī)章之間和部門規(guī)章與地方規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決?！笨梢?jiàn)上級(jí)行政主體有權(quán)利處理下級(jí)行政主體之間的爭(zhēng)議，這一點(diǎn)在法律上不止一次得到過(guò)確認(rèn)。

③在四份主要合作協(xié)議中，《南通市人民政府與中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團(tuán)股份有限公司、南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)總公司、江蘇省農(nóng)墾集團(tuán)有限公司關(guān)于蘇州南通合作項(xiàng)目商務(wù)協(xié)議》和《中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團(tuán)股份有限公司、南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)總公司、江蘇省農(nóng)墾集團(tuán)有限公司關(guān)于成立開發(fā)公司的合資協(xié)議》都規(guī)定：“由協(xié)議各方協(xié)商解決，如果協(xié)商不能解決，則通過(guò)雙邊工作委員會(huì)或協(xié)調(diào)理事會(huì)請(qǐng)求指導(dǎo)解決。”此外，《南通市人民政府與江蘇省農(nóng)墾集團(tuán)有限公司協(xié)議書》中也規(guī)定“本協(xié)議未盡事宜及在履行過(guò)程中產(chǎn)生的異議，由雙方協(xié)商解決，”僅《南通市人民政府與蘇州市人民政府關(guān)于合作開發(fā)蘇州南通合作項(xiàng)目的協(xié)議》沒(méi)有規(guī)定糾紛解決方式。

④參見(jiàn)2008年8月18日《完善機(jī)制跨區(qū)合作，蘇浙滬共治太湖藍(lán)藻》一文，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：http：//www.ce.cn/cysc/hb/gdxw/200808/18/t20080818_16526977.shtml（最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年6月12日）。