(湖南大學　湖南　長沙　410082)

一、問題的提出

村民自治作為基層民主的重要實現(xiàn)形式，近年來一些地方陸續(xù)發(fā)掘出新形式，將懸空的自治制度“落地”，不斷探索村民自治的合理單元和實現(xiàn)路徑。徐勇教授為代表的學者提出第三波的村民實踐是發(fā)源于農(nóng)村社會內(nèi)生問題解決的需要，它是當?shù)卣鲃蛹せ钷r(nóng)村內(nèi)生力量的結果。內(nèi)源型的村民自治已經(jīng)成為一種制度的創(chuàng)新大變革，并將引領農(nóng)村基層政治體制的發(fā)展趨勢。通過個案剖析的方式探索內(nèi)源型村民自治何以可能，一方面要探討為何農(nóng)民愿意發(fā)展“新型自治”，即村民自治的動力；另一方面研究農(nóng)民以怎樣的機制能夠持續(xù)組成自治，具有重要的意義。本文將主要結合長沙縣“樂和鄉(xiāng)村”的改革創(chuàng)新，總結出內(nèi)源性村民自治的動力機制及資源整合過程，由此反思村民自治的未來走向。

二、內(nèi)源型自治成型的動力與農(nóng)民的組織化

新時期村民自治發(fā)展是基于內(nèi)生動力與外源動力共同推動的背景之中。長沙縣村民自治組織“互助會”成立和發(fā)展就是一個對各項資源進行整合的過程，不同類型動力源在交叉產(chǎn)生作用。

首先是傳統(tǒng)型動力的基礎作用。數(shù)千年來，中國農(nóng)業(yè)社會經(jīng)營男耕女織的小農(nóng)經(jīng)濟，具有自給自足的特征，這樣的經(jīng)濟結構直接導致了相對封閉的農(nóng)村社會中具有非常典型的“熟人社會”特征。傳統(tǒng)農(nóng)民因為血緣和地緣的高度結合，再加上姻緣關系，使得農(nóng)民在宗族、村落等小群體內(nèi)部有著很強的合作能力。所以說，農(nóng)民天生具有組織化的基因，然而這更多的是一種無意識的行為，或者說是一種情感的因素。這種情感因素造成了村莊內(nèi)部小群體間的關聯(lián)度，自然村落中村民往往關系密切，人們在長期的共同生活中互相了解，并受同樣的道德準則和行為習慣約束，這使得其具備天然的信任機制和基本的監(jiān)督機制。在長沙縣的自然村中，我們發(fā)現(xiàn)其天然具備發(fā)展自治的優(yōu)勢，即共同的地域、經(jīng)濟、文化和社會基礎，傳統(tǒng)的文化習俗和歷史根源成為了內(nèi)生型村民自治的傳統(tǒng)動力。

其次是倡導性動力的加強。一方面，政府倡導的組織化運動奠定了內(nèi)生型自治的基礎。國家曾通過建立“互助組、初級社、高級社”的方式整合農(nóng)村社會，后來發(fā)展成“人民公社制度”。后來國家通過立法和行政建構拉開了村民自治的歷史帷幕。村民自治從組織化的發(fā)展脈絡來看，政府是真正的“操控者”，村民委員會的成立是基層政府進行政治動員的結果，而且成立之后，也具有很強的行政色彩，成為行政科層制度的末端部分。然而，村民自治這場“倡導性”的自治實踐的符號價值可能更甚于其實踐價值。它將民主的概念植入基層社會實踐的大實驗，使得億萬農(nóng)民在這場實驗中獲得了權利的意識，培養(yǎng)了民主的習慣，習得了自治的能力。這就為內(nèi)生型村民自治的萌芽和發(fā)展奠定了基礎。另一方面，在倡導性村民自治陷入困境后，農(nóng)村社會暴露出發(fā)展與治理的雙重問題。農(nóng)村基層發(fā)展需要強大的集體經(jīng)濟作為基礎支撐，而政府在發(fā)展經(jīng)濟社會中作為實質上的單一農(nóng)村社會管理主體，也越來越難以應對農(nóng)村社會結構調整帶來的治理挑戰(zhàn)。面對土地承包、征地拆遷、土地流轉、宅基地劃分等關系農(nóng)民切身利益的問題上，基層政府面臨巨大的信訪壓力和穩(wěn)定風險。近年來在全國進行的“村鎮(zhèn)合并”更加成為了政府鼓勵內(nèi)生性村民自治發(fā)展的直接原因，村鎮(zhèn)合并之后，長沙縣一個小的行政村有10多個村民組，1000多村民。大的行政村多達40個村民組，人數(shù)超過5000。如此大的行政村規(guī)模，通過傳統(tǒng)的建制村村民委員會來協(xié)調利益、進行管理面臨了前所未有的壓力，因而自治下沉成為了一種必然的趨勢。

最后是自利型動力的崛起。農(nóng)民在市場化的浪潮洗禮下越來越呈現(xiàn)出“經(jīng)濟人”的理性角色特征，他們開始有意愿圍繞著自己的利益來構建社會政治經(jīng)濟文化生活。改革開放以來農(nóng)村實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制通過賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權調農(nóng)業(yè)勞動者的積極性，大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。為了獲得更多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利益，一些農(nóng)村精英在“經(jīng)濟人”自利動機的推動下開始走向聯(lián)合，農(nóng)民的自組織化往往最先在經(jīng)濟活動中展開。經(jīng)濟的發(fā)展讓農(nóng)民群體開始產(chǎn)生流動和分化，農(nóng)村社會開始形成多元化和分散化的利益訴求；其次物質生活的充實與豐富也開始讓農(nóng)民對公共空間和精神生活有了更深入的需求，在經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)村，村莊內(nèi)的生活依舊是農(nóng)民的主體，他們更希望能能夠通過自己的力量優(yōu)化現(xiàn)有的生產(chǎn)生活環(huán)境，他們會有意愿通過聯(lián)合來實現(xiàn)村莊事務的自治理。這樣，“共同體機制”和“利益抱團”越來越成為更多農(nóng)民的共識，農(nóng)民自組織化的需求和實踐就從經(jīng)濟活動延展至政治社會領域。

三、村民自治的治理機制：長沙縣“樂和鄉(xiāng)村”的治理實踐

在多元動力的刺激下，基于鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀。長沙縣引進公益組織北京地球村的樂和理念，開始實施“樂和鄉(xiāng)村示范村建設”的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐。其做法是在堅持黨政主導的前提下，引入第三方機構的樂和理念，創(chuàng)新基層社會治理機制，探索以村民小組為基本單元的村民自治機制。由政府引入社會組織提供技術服務，選舉“樂和代表”組成互助會作為鄉(xiāng)村新型治理的主體。形成“參與式管理”機制，以“三事分流”的責任共擔模式開展，形成權責合一的自治模式。

首先，長沙縣由政府提供政策支持：通過召開干部動員會和建議會獲得村支兩委的支持配合，然后政府提供資金支持：由縣委宣傳部財政支持，引入北京地球村公益組織，通過本地招募的方式建立社工隊伍進駐試點村。專職社工工資由財政支付，這一批稱為“建設型社工”的工作人員在互助會成立之初和運作之中起到了關鍵的引導作用。他們主要負責發(fā)現(xiàn)和帶動鄉(xiāng)賢，將他們組織起來形成互助會的核心骨干，在與村民的溝通交流中，激發(fā)村民自主管理事務的愿望，將村民引向自組織的實踐中去。在互助會成型后，社工將繼續(xù)引入一系列活動激活這個自組織的運行，輔助其最終具備獨立處理公共事務的能力。社會工作者給基層社會治理帶來了直接的引擎動力。

其次是基于自然村即村民小組這樣一個天然的利益共同體，建立自治組織“互助會”，充分發(fā)揮村民小組和小組長的作用，將村民小組培育成鄉(xiāng)村自治的主體，從而能夠切實地做到“村民的事村民自己管”，形成村民自我管理的長效機制，是長沙縣樂和建設的核心。首先，互助會成員大多來自本村民小組，無論是組織文體類公共活動，還是進行公共經(jīng)濟的激活發(fā)展，都能有效增強村戶之間的聯(lián)系，創(chuàng)造了良好的公共意識和氛圍。許多遺留矛盾和現(xiàn)實問題都因為有了一個公共空間和良好的議事氛圍而能夠得到妥善解決。其次，由于日常生活中的頻繁接觸，互助會這樣一個貼近普通村民日常生活的自治載體，能夠承擔更高效的村級公共事務治理職能，更加貼近本地區(qū)現(xiàn)實情況地執(zhí)行公共政策和治理公共事務。

最后是創(chuàng)新參與管理機制。在長沙縣推行樂和建設中，探索出了一條政府、村社負責、互助會協(xié)同、公眾參與的農(nóng)村項目投入新機制。對公共事務的投入機制進行了“參與式管理”的改革嘗試。直接由互助會討論相關的村社公共事務，并對公共事務進行“三事分流”的責任劃分，而后根據(jù)相應的責任劃分確定此項公共事務所需資金和勞工投入的總額與劃分。在通過村民多數(shù)同意后上報村支兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這一改革在村級公共基礎設施建設上優(yōu)勢明顯，不僅在一定程度上解決了農(nóng)村公共服務提供供需錯位的矛盾。更加充分調動村民參與公共事務的主動性，降低了公共事務運行成本，

提高了公共事務資金的使用效率。

四、關于內(nèi)源型村民自治成型及持續(xù)發(fā)展的思考

一方面要整合動力源，首先要加強農(nóng)村社會資本，要糾正農(nóng)民作為自治主體在公共事務治理的過程中由于公私不分、義理人情的絕對傾向所導致的混亂，引導農(nóng)民加強從大局思考解決問題的能力，使農(nóng)民在不斷發(fā)展的自治實踐中增強自治能力。另外對于鄉(xiāng)村能人的挖掘也是社會資本的重要組成部分，在鄉(xiāng)村社會，不乏強大的“能人”作為中堅力量，往往成為推動自治的關鍵因素，抓住“關鍵的人”是一種自治元素的合理挖掘。其次，要大力培育建設型社工在新型村民自治萌芽及發(fā)展中的引導作用，非政府組織作為善意第三方在促進農(nóng)村內(nèi)源自治的發(fā)展中所起到的關鍵作用已經(jīng)被實踐所證明。通過專門的社工介入，能夠有效建立和加強村莊內(nèi)部的社會關聯(lián)度，造成更大的組織黏性。要給予社會組織更多的財政及政策資源的支持，培養(yǎng)社會組織成為村民自治的內(nèi)生性引導力量，最大限度發(fā)揮社會組織參與提高農(nóng)民組織化程度的作用。最后，新時期村民自治的動力更多依賴利益共同體規(guī)范所帶來的價值紅利對于個人和集體的刺激。政府要通過改變資源輸入的渠道和方式來培育村民自治。比如引入獎勵性的集體項目或者實現(xiàn)更多的財政補貼和資源傾斜。在積極發(fā)展集體經(jīng)濟的基礎上，設立以獎代投的激勵制度。

另一方面要理順關系，改革體制機制。首先是自治體系與國家基層行政體系的關系處理與協(xié)同治理問題。樂和體系使行政村建制下的村支兩委的自治權與行政權發(fā)生一定程度的剝離，實現(xiàn)了農(nóng)村政治治理結構和社會治理結構的更好融合。然而在村級層面形成了“兩級治理機構”，在調研中發(fā)現(xiàn)由于村支兩委擔心被自治機構“削權”而對互助會的成立和運行產(chǎn)生負面影響是阻礙互助會進一步發(fā)展作用的關鍵原因。因此要明確雙方的角色定位，以此來明晰職能和責任分界。政府要轉變觀念，應該將自治的重心轉移到村民小組，村支委專注于對接上級資源、協(xié)調地域和人口規(guī)模較大的行政村以下各自治單元之間的利益，整體把握本地區(qū)的治理和發(fā)展，向自治機構傳達政策與法律法規(guī)。然后是圍繞自治運行機制進行系列體制機制改革，改變過去“運動式治理”的慣性，使鄉(xiāng)村內(nèi)源自治獲得穩(wěn)定的外部環(huán)境支持的社會基礎和持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力。建議根據(jù)《村組法》出臺相應的村社自治實施辦法，明確自治組織的法律地位。政府在逐步放權的同時，界定自治組織自我服務的邊界并逐步形成制度化的可依據(jù)清單，在例行事務上制定可供參考的標準。

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