張明鎖 王燦燦

一、問題的提出

長期以來，世界各國不斷探索減緩和消除貧困的途徑，均形成了一定的扶貧制度體系。我國政府也竭力解決面臨的貧困問題，隨著時代和社會的發(fā)展不斷改進(jìn)完善扶貧制度體系，并產(chǎn)生了顯著的效果。自開展脫貧攻堅(jiān)工作以來，我國累計(jì)脫貧5500多萬人，從2012年到2016年，貧困發(fā)生率降低了5.7%（國務(wù)院扶貧辦，2017），2017年農(nóng)村脫離貧困人口新增1000多萬人（國務(wù)院扶貧辦，2018）。但是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)仍然是一個艱巨的任務(wù)，隨著脫貧攻堅(jiān)工作的穩(wěn)步推進(jìn)，后期的脫貧難度更大、成本更高，在群體分布上，主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等無法通過產(chǎn)業(yè)等方法脫貧的群眾和一部分文化水平低而又缺乏就業(yè)技能的貧困人口。

國務(wù)院扶貧辦公布（國務(wù)院扶貧辦，2018），深度貧困地區(qū)的貧困問題可以概括為“兩高、一低、一差、三重”。其中“三重”指的是因病致貧返貧、低保五保和貧困老人三種人群的脫貧任務(wù)相對較重。在一般貧困地區(qū)，“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象同樣嚴(yán)重，已成為農(nóng)村比較突出的社會問題。疾病引發(fā)貧窮，貧窮加重疾病，最終形成疾病和貧窮的惡性循環(huán)，極度影響農(nóng)民脫貧、自力更生能力的發(fā)揮和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展?？梢?，在我國減貧工作不斷推進(jìn)的過程中，“因病致貧、因病返貧”成為阻礙實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的重大障礙。另外，《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》顯示，目前我國仍有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村殘疾人生活還十分困難，他們面臨著就業(yè)難、收入水平低等問題，這一特殊群體仍然是全面建成小康社會的難中之難、困中之困。再有，除了因病致貧、因病返貧和殘疾人群，我國農(nóng)村還有大量孤寡老人、留守老人、留守兒童等特困群體無法通過開發(fā)性扶貧措施擺脫貧困。消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，在這樣的背景下，保障貧困群體基本生存和生活權(quán)利的兜底扶貧制度應(yīng)運(yùn)而生。

從歷史角度來看，對于改革開放以來我國扶貧開發(fā)階段的劃分，學(xué)術(shù)界具有較高的共識，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)可將不同時期政府的行動和扶貧措施作為劃分標(biāo)志。黃承偉（2016）通過整理學(xué)者們的劃分方法，將1978年至今我國扶貧政策的演變定為五個階段：推動扶貧體制改革階段（1978-1985年）、全民造血式扶貧階段（1986-1993年）、扶貧攻堅(jiān)階段（1994-2000年）、綜合扶貧開發(fā)階段（2001-2010年）、片區(qū)開發(fā)與精準(zhǔn)扶貧齊頭并進(jìn)的扶貧脫貧攻堅(jiān)階段（2011年至今）。2011年以來，新扶貧開發(fā)綱要的頒布以及2013年“精準(zhǔn)扶貧”政策的提出具有里程碑意義，象征著我國扶貧工作的主要目標(biāo)轉(zhuǎn)化為全面實(shí)現(xiàn)小康社會。特別是2014年國務(wù)院印發(fā)的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，首次將社會保障作為脫貧攻堅(jiān)工作的重要支柱之一，重點(diǎn)提出根據(jù)“五個一批”政策全面開展扶貧工作，涵蓋生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、社會保障和發(fā)展教育五個方面，強(qiáng)化社會保障在扶貧體系中的兜底作用，開啟了我國脫貧攻堅(jiān)的新時代。

《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》將兜底保障解釋為：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會救助體系，加強(qiáng)社會保障制度與扶貧開發(fā)制度的有效銜接，完善特困人員救助供養(yǎng)、農(nóng)村低保等社會救助制度，建立健全農(nóng)村殘疾人和“三留守”人員關(guān)愛服務(wù)體系，努力實(shí)現(xiàn)社會保障兜底。目前，學(xué)術(shù)界研究兜底扶貧的學(xué)者較少，僅有的研究成果在兜底扶貧的工具，即用什么來兜底的問題上界定不一，也沒有給出兜底扶貧的具體定義?；谟檬裁磥矶档追鲐氝@一問題，筆者將目前的研究分為三類。

第一，低保兜底扶貧。黃承偉（2016）將低保政策納入“五個一批”的政策體系，強(qiáng)調(diào)了低保在扶貧攻堅(jiān)中的兜底作用。第二，社會救助兜底扶貧。王延中、王俊霞（2015）認(rèn)為社會救助在保障遭受意外事件者和貧困人口的生活中發(fā)揮著至關(guān)重要的兜底作用，是社會保障安全網(wǎng)的網(wǎng)底。劉欣（2016）以貴州省社會救助兜底扶貧的實(shí)踐為例，分析了精準(zhǔn)扶貧視域下農(nóng)村社會救助價(jià)值取向和功能定位。蔣從斌（2017）指出在學(xué)術(shù)語境中，兜底是社會救助制度對生活在社會底層的、無法通過自我努力獲得生活來源的公民提供的最低生活保障，無償?shù)厝娉袚?dān)最底層人民的生活。第三，社會保障兜底扶貧。王介勇、陳玉福和嚴(yán)茂超（2016）所闡述的“五個一批”新增了社會保障兜底扶貧。劉欣（2016）認(rèn)為社會保障兜底扶貧是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要路徑之一，但是貴州省實(shí)施的兜底扶貧在整體上是以農(nóng)村低保為核心的貧困人口救助體系。

從政策實(shí)踐措施來看，在精準(zhǔn)扶貧思想的引領(lǐng)下，各地涌現(xiàn)出了多種兜底扶貧舉措，例如大病醫(yī)保兜底、醫(yī)療救助兜底、民政兜底、社會救助兜底、社會保障兜底、低保兜底。各種兜底扶貧措施的名稱不同，側(cè)重點(diǎn)稍有差別，但是在保障民眾基本生活和生存權(quán)利方面皆有顯著效果。

總體上看，筆者認(rèn)為在學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐兩個領(lǐng)域，社會保障兜底扶貧是對兜底扶貧的廣義理解，具有系統(tǒng)性和統(tǒng)籌性。目前社會保障兜底扶貧的主要措施是社會救助兜底，而社會救助兜底又以低保制度為核心。大病醫(yī)保兜底和醫(yī)療救助兜底等兜底扶貧措施是在社會保障兜底扶貧思想指導(dǎo)下的具體創(chuàng)新實(shí)踐，具有獨(dú)特性和應(yīng)用性。發(fā)展至今，農(nóng)村兜底扶貧制度已經(jīng)成為開發(fā)式扶貧政策的重要補(bǔ)充，無論采用哪一種方式進(jìn)行兜底，都將在中國農(nóng)村地區(qū)反貧困領(lǐng)域中發(fā)揮著越來越重要的作用，因此農(nóng)村兜底扶貧的理論研究和實(shí)證研究對我國扶貧體系的完善具有重要的理論和實(shí)踐意義。

二、河南省兜底扶貧實(shí)踐探索

信陽市平橋區(qū)肖店鄉(xiāng)和商丘市民權(quán)縣綠洲街道辦事處是民政部政策研究中心《社區(qū)治理動態(tài)監(jiān)測平臺及深度觀測點(diǎn)項(xiàng)目》確定的深度觀測點(diǎn)，兩地開展的兜底扶貧工作在河南省具有一定的代表性，是全省兜底扶貧工作的縮影。筆者對這兩個觀測點(diǎn)進(jìn)行過較深入的調(diào)查研究，就以兩地的兜底扶貧工作為例來分析河南省的兜底扶貧實(shí)踐、運(yùn)行困境與優(yōu)化路徑。

2016年11月29日，河南省民政廳、發(fā)改委出臺了《河南省民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》，倡導(dǎo)同步發(fā)揮社會保障各項(xiàng)政策的兜底扶貧作用。2017年1月，新出臺的《河南省農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接實(shí)施方案的通知》（以下簡稱《通知》）強(qiáng)調(diào)低保政策在脫貧攻堅(jiān)中的兜底作用。信陽市平橋區(qū)肖店鄉(xiāng)和商丘市民權(quán)縣綠洲街道辦事處以這兩項(xiàng)政策為引導(dǎo)，充分發(fā)揮社會保障制度和低保制度的兜底扶貧作用，以點(diǎn)帶面、以面促點(diǎn)，協(xié)同推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作。

（一）河南省兜底扶貧實(shí)踐探索

1.信陽市平橋區(qū)肖店鄉(xiāng)的傳統(tǒng)型實(shí)踐舉措

信陽市平橋區(qū)肖店鄉(xiāng)充分發(fā)揮各項(xiàng)社會救助制度的作用，提升社會救助綜合效應(yīng)，通過民政政策兜底救助實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。肖店鄉(xiāng)的兜底扶貧主要對象為70周歲以上、有子女但子女無贍養(yǎng)能力的鰥寡老人；70周歲以上失獨(dú)老人；孤兒和困境兒童；一二級重度殘疾人；癡呆傻殘和精神病人。肖店鄉(xiāng)以家庭是否貧困作為兜底扶貧對象認(rèn)定的必需條件，原則上服務(wù)對象是建檔立卡的貧困戶，但是未建檔立卡又符合兜底條件的服務(wù)對象也納入了兜底范圍。已經(jīng)解決五保、低保認(rèn)證的服務(wù)對象，一般不再進(jìn)行兜底，家庭仍有困難的，須登記兜底的具體需求，兜底需求包括民政生活兜底，住房、助學(xué)、醫(yī)療、殘疾、就業(yè)、移民等其他兜底需求也屬于兜底范圍。重大疾病患者一般不納入兜底范圍，確因大病造成家庭短時間內(nèi)無法脫貧的，必須提供三甲以上住院病歷、原始發(fā)票及家庭貧困鄉(xiāng)村證明、家庭成員及收入情況、家庭生活條件等資料。

具體來看，肖店鄉(xiāng)積極探索兜底扶貧措施，多管齊下開展兜底扶貧實(shí)踐。一是實(shí)施最低保障制度，把困境兒童、精神病人、艾滋病患者、腎透析患者、一二級重度殘疾人全部納入農(nóng)村低保政策范圍。二是實(shí)施特困供養(yǎng)，對應(yīng)保未保的特困老人按每年不低于3000元的分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行供養(yǎng)；對70周歲以上、有子女但無贍養(yǎng)能力的鰥寡、失獨(dú)老人辦理分散供養(yǎng)。三是實(shí)施臨時救助，為因遭遇意外、突發(fā)事件或重大疾病而陷入困境的貧困者提供臨時救助資金。四是實(shí)施災(zāi)害救助，為受災(zāi)群眾提供災(zāi)害應(yīng)急救助、過渡性生活救助、倒房（或損房）重建補(bǔ)助和災(zāi)情救助。五是實(shí)施大病救助，對一次性住院政策內(nèi)總費(fèi)用3萬元以上的低保戶、貧困群眾等給予相應(yīng)數(shù)量的大病救助資金，并資助其參加新農(nóng)合。六是開展慈善救助，慈善總會劃撥資金幫助遭遇意外或重大疾病的困難人群，減輕其生活壓力。

截至2017年底，信陽市平橋區(qū)肖店鄉(xiāng)開展的臨時救助幫助11戶村民渡過臨時難關(guān)，其中有8戶屬于因病致貧范疇；開展的特困救助惠及184人；通過實(shí)施低保制度為447人提供低保資金，從兒童到老人、從精神病人到艾滋病患者等困難群體都涵蓋在內(nèi)，覆蓋人群較廣；另外肖店鄉(xiāng)開展的災(zāi)害救助幫助20戶共45人修復(fù)災(zāi)后倒塌的房屋；同時還為153位殘疾人提供生活輔助設(shè)備，方便其生活?？梢?，信陽市平橋區(qū)肖店鄉(xiāng)實(shí)施的兜底扶貧制度惠及對象范圍廣、惠及人數(shù)多、幫扶方式多樣、幫扶措施靈活，不僅保障了貧困群體的基本生活，還有效提高了貧困者的生活質(zhì)量。

2.商丘市民權(quán)縣綠洲街道辦事處的新型實(shí)踐舉措

根據(jù)筆者的調(diào)研，商丘市民權(quán)縣綠洲街道辦事處充分發(fā)揮社會保障政策在脫貧攻堅(jiān)中的兜底保障作用。一是推進(jìn)農(nóng)村扶貧政策與最低生活保障制度有效銜接，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)線的“兩線合一”。二是開展特困人員救助供養(yǎng)脫貧，對三無老人、未成年人和殘疾人實(shí)行特困救助，并提高救助幫扶水平。三是全面實(shí)施教育扶貧工程，根據(jù)貧困家庭中學(xué)生所處的教育階段給予不同等級的教育補(bǔ)助和生活補(bǔ)助。四是實(shí)施健康扶貧工程，不僅保障貧困群體的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，同時也將他們納入重特大疾病的救助范圍。五是完善居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，積極實(shí)施全民參保登記計(jì)劃，建立社會保障兜底扶貧機(jī)制，將扶貧對象納入政府代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)范圍，確保他們能夠同樣享受到普惠性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來的“紅利”。六是推進(jìn)危房改造，優(yōu)先幫助經(jīng)濟(jì)最貧困、住房最危險(xiǎn)的農(nóng)戶改造住房，并根據(jù)貧困戶住房的危險(xiǎn)程度給予不同等級的維修補(bǔ)助。七是實(shí)施保險(xiǎn)救助脫貧，政府出資為建檔立卡貧困家庭、低保家庭中的成員購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、大病補(bǔ)充保險(xiǎn)等多項(xiàng)保險(xiǎn)，緩解和防止貧困人口“因?。?zāi)）致貧、因?。?zāi)）返貧”。

綠洲街道辦事處的兜底扶貧工作成效顯著，以史村鋪村和吳莊村為例，到2017年末，史村鋪村共有10戶19人通過兜底保障措施實(shí)現(xiàn)了脫貧，吳莊村的兜底保障措施惠及了6戶11人，其中涉及教育、醫(yī)療和住房保障等多方面。史村鋪村和吳莊村實(shí)施的扶貧結(jié)對與幫扶行動計(jì)劃加大了對貧困大學(xué)生的救助力度，對貧困戶離校未就業(yè)的高校畢業(yè)生提供了就業(yè)支持，目前吳莊村已經(jīng)幫助4個學(xué)生的家庭脫離“因?qū)W致貧”困境。另外，兩村也將低保戶列為重點(diǎn)扶貧對象，到2017年底，實(shí)現(xiàn)了低保戶全部脫貧的計(jì)劃，吳莊村幫扶5戶低保戶脫離貧困。再有，由居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助構(gòu)成的三重醫(yī)療保障體系覆蓋了所有貧困人口，吳莊村有13人分享了此健康扶貧措施的成果，三重醫(yī)療保障體系保證了他們在提高身體健康狀況的前提下支付最少的醫(yī)療費(fèi)用。最后，兩地的危房改造工程確保了貧困群眾有基本住房，并切實(shí)保障了基本住房安全。

（二）河南省兜底扶貧實(shí)踐證明因地制宜才能真正實(shí)現(xiàn)脫貧

雖然河南省兜底扶貧制度具有靈活性和創(chuàng)新型，各地實(shí)踐舉措各具特色、側(cè)重點(diǎn)不一，但是在反貧困過程中都發(fā)揮了應(yīng)有的兜底保障作用。事實(shí)上，河南省各地兜底扶貧實(shí)踐既存在共性，也存在獨(dú)特的個性特征。

河南省實(shí)施的兜底扶貧措施整體上可以概括為以最低生活保障制度為核心，特困人員供養(yǎng)制度和醫(yī)療救助制度同步推進(jìn)。一是以完善最低生活保障制度為核心。首先健全低保對象動態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時將符合低保條件的建檔立卡貧困戶納入低保范圍，并定期核實(shí)，一旦不符合低保要求，及時退出，實(shí)行動態(tài)管理，充分發(fā)揮農(nóng)村低保的社會保障功能。其次完善農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平相適應(yīng)的調(diào)整機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)的“二線合一”。二是健全特困人員供養(yǎng)制度。首先逐步健全兒童福利服務(wù)體系，全面落實(shí)孤兒基本生活保障，為社會散居孤兒發(fā)放生活費(fèi)，對孤兒基本生活費(fèi)實(shí)行規(guī)范化管理。其次多渠道解決殘疾人的長期照護(hù)問題。發(fā)放重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼，緩解重度殘疾人護(hù)理困難，完善殘疾人社會保障，鼓勵通過政府購買服務(wù)等形式安置重度殘疾人入住敬老院、老年公寓等服務(wù)機(jī)構(gòu)集中托養(yǎng)。三是強(qiáng)化醫(yī)療救助制度。首先拓展臨時救助方式，發(fā)揮政府救助的積極引領(lǐng)作用，引導(dǎo)社會慈善組織發(fā)揮慈善救助功能，提升家庭救助意識。其次準(zhǔn)確把握“救急難”工作的宗旨，全力確保困難群體的求助、受助權(quán)益。重視醫(yī)療救助與相關(guān)醫(yī)療保障在制度和實(shí)踐上的對接，不僅從經(jīng)濟(jì)上緩解困難群體的醫(yī)療支出壓力，同時還為他們結(jié)算就醫(yī)費(fèi)用提供方便。

肖店鄉(xiāng)和綠洲街道辦事處的兜底扶貧措施代表著河南省目前比較普遍的兩種實(shí)踐探索：傳統(tǒng)兜底扶貧和新型兜底扶貧。兩者除了具有上述共性特征之外，各自還有獨(dú)特性。首先，新型兜底扶貧的幫扶措施更加多樣。雖然兩種兜底扶貧實(shí)踐都側(cè)重于社會救助幫扶，但以肖店鄉(xiāng)為代表的傳統(tǒng)兜底扶貧僅限于社會救助，而以綠洲街道辦事處為代表的新型兜底扶貧在發(fā)揮社會救助制度的基礎(chǔ)上，也充分發(fā)揮了社會保障體系中社會保險(xiǎn)在脫貧攻堅(jiān)中的作用，拓寬了兜底扶貧的制度領(lǐng)域。其次，新型兜底扶貧措施更加關(guān)注“因病致貧、因病返貧”問題，初步形成了由基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助構(gòu)成的、層層遞進(jìn)的特困群體醫(yī)療幫扶制度，凸顯兜底扶貧制度的反貧困作用。最后，新型兜底扶貧措施定位更加精準(zhǔn)，幫扶措施更加有力。新型兜底扶貧措施針對的是無法通過產(chǎn)業(yè)扶持、就業(yè)幫扶脫離貧困的群體，相應(yīng)采取的也是保障最基本生活的“輸血式”扶貧措施。而傳統(tǒng)兜底扶貧除了在貧困群體的生活、住房、助學(xué)、醫(yī)療、殘疾方面提供幫扶，還滿足其就業(yè)、移民需求，這超越了兜底扶貧的“兜底”功能。

通過觀察河南省各地的兜底扶貧工作，筆者發(fā)現(xiàn)河南省兜底扶貧助推精準(zhǔn)扶貧取得了明顯效果：（1）保障對象更加精準(zhǔn)。廣受詬病的“關(guān)系?！薄ⅰ叭饲楸！爆F(xiàn)象發(fā)生概率降低，“陽光低?！狈€(wěn)步實(shí)現(xiàn)，兜底扶貧牢固“兜”住弱勢群體生存線，幫助更多人走出困境。（2）保障措施更加有力。兜底扶貧對象通常為無勞動能力、完全或部分喪失勞動能力的群體，但是這一群體的致貧原因多種多樣。從河南省兜底扶貧的實(shí)踐舉措可以看出，各地多措并舉助推兜底扶貧，尋找病根，對癥下藥，有助于從根本上解決貧困問題。（3）補(bǔ)助水平大幅提高。自出臺《通知》以來，河南省建立低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步提升低保標(biāo)準(zhǔn)，困難群眾有望做到衣食無憂。（4）兜底措施因地制宜。“兜”住弱勢群體生存線是兜底扶貧的目標(biāo)，各地經(jīng)濟(jì)、地理等各方面情況不一，唯有立足本土，因地制宜，探索出適合當(dāng)?shù)氐亩档状胧┎拍苷嬲龑?shí)現(xiàn)脫貧。信陽市平橋區(qū)肖店鄉(xiāng)和商丘市民權(quán)縣綠洲街道辦事處的兜底扶貧措施都來源于當(dāng)?shù)?，并用于?dāng)?shù)?，深刻?yàn)證了只有根植于本土的措施才能真正解決地方性獨(dú)特貧困問題。

三、兜底扶貧制度的價(jià)值取向與優(yōu)化路徑

（一）兜底扶貧制度的價(jià)值取向

兜底扶貧制度的靈活性引發(fā)了河南省各地因地制宜地創(chuàng)新兜底扶貧方式，但是并不意味著兜底扶貧措施無章可循。為了避免兜底扶貧制度偏離制度設(shè)計(jì)的初衷，在實(shí)施過程中必須謹(jǐn)記兜底扶貧制度的反貧困、賦權(quán)提能和收入調(diào)節(jié)取向，并將該思想具體化、可操作化，充分發(fā)揮兜底扶貧制度理論和實(shí)踐的先進(jìn)性。

1.多措并舉取向

社會救助是一項(xiàng)滿足貧困人口基本生活的最低生活保障制度（李珍，2007），也是反貧困的有力武器。從社會救助的反貧困功能被確定以后，各國的社會救助制度在反貧困過程中發(fā)揮了極為顯著的作用。但是隨著時間的推移和社會的發(fā)展，反貧困的功能不能只限制在社會救助制度，目前有擴(kuò)展到整個社會保障制度的趨勢。雖然社會保險(xiǎn)、社會福利等社會保障制度具有普惠性，但是不能忽視其對于特殊群體（即貧困者）的潛在支撐作用。2017年8月，我國頒布了《關(guān)于切實(shí)做好社會保險(xiǎn)扶貧工作的意見》，指出要充分發(fā)揮現(xiàn)行社會保險(xiǎn)政策作用，在反貧困問題中兜底扶貧制度不再局限于以低保制度為核心的社會救助制度，而應(yīng)充分發(fā)揮社會保障各項(xiàng)制度的獨(dú)特優(yōu)勢，拓展兜底扶貧制度范圍，創(chuàng)新兜底方式。

2.賦權(quán)提能取向

賦權(quán)提能以權(quán)利貧困理論為基石，強(qiáng)調(diào)“公平共享”和“機(jī)會均等”兩大核心理念（馬新文，2008）。雖然兜底扶貧政策不具有普惠性，但是在特定條件下享受政策福利卻是每個公民應(yīng)有的權(quán)利以及國家和社會的責(zé)任和義務(wù)，公民作為權(quán)利主體，享有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；同時，這種公民權(quán)利還體現(xiàn)在兜底扶貧幫扶者和被幫扶者的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)突出兩大主體的地位平等和救助行為的人性化。兜底扶貧政策是對“公平共享”和“機(jī)會均等”兩大理念的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)采取最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度和醫(yī)療保障制度等給予個體生存機(jī)會以及自我發(fā)展的機(jī)會，讓處于貧困狀態(tài)的人群共享經(jīng)濟(jì)增長成果，重視弱勢群體權(quán)利保障的平等性、參與性和能動性，在發(fā)揮社會保障兜底功能的同時更加維護(hù)被幫扶者的尊嚴(yán)及社會正義，更加關(guān)注弱勢群體的發(fā)展和社會穩(wěn)定。

3.收入調(diào)節(jié)取向

貧困是一個絕對概念，也是一個相對概念，在任何社會、任何時期都不可能完全消除貧困問題和貧困現(xiàn)象。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的步步推進(jìn)，絕對貧困問題逐漸淡化，取而代之的是日益突出的相對貧困問題。社會保障制度是一種國民收入的分配與再分配制度，在財(cái)富分配過程中發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用，可以提高低收入群體的收入和消費(fèi)水平，同時也可以縮小社會成員間的收入差距，降低收入分配不平等的程度。兜底扶貧制度是社會保障制度應(yīng)用于扶貧開發(fā)工作的理論和實(shí)踐體現(xiàn)，在具體實(shí)踐操作過程中，必須發(fā)揮兜底扶貧制度對貧困人口的收入調(diào)節(jié)和再分配功能。

（二）兜底扶貧制度的優(yōu)化路徑

1.引導(dǎo)社會力量參與

目前兜底扶貧工作甚至精準(zhǔn)扶貧工作基本僅由駐村工作人員與村委“包辦”，很少有其他成員參與，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)“干部干、群眾看”的現(xiàn)象。這一方面加重了扶貧工作人員的工作強(qiáng)度，另一方面也營造出一種村民乃至其他社會成員對扶貧工作漠不關(guān)心的氛圍。因此應(yīng)廣泛動員群眾、志愿者、城鄉(xiāng)基層自治組織和專業(yè)社會組織參與兜底扶貧，對社會力量積極參與社會救助與扶貧開發(fā)進(jìn)行政策引導(dǎo)，發(fā)揮政府與社會的協(xié)同效應(yīng)。同時，實(shí)施政府購買服務(wù)，在農(nóng)村培育和引進(jìn)專業(yè)社會工作者和社會工作機(jī)構(gòu)，為貧困者提供心理疏導(dǎo)、精神慰藉等方面的服務(wù)，為兜底扶貧貢獻(xiàn)力量。

2.加強(qiáng)相關(guān)部門的銜接

兜底扶貧制度由多部門分管，同時兜底扶貧制度的特性決定了各部門之間需要完善的協(xié)調(diào)對接機(jī)制。銜接不暢問題會直接影響兜底扶貧工作的開展，甚至導(dǎo)致無法按期實(shí)現(xiàn)脫貧任務(wù)。例如“兩線合一”的政策導(dǎo)向要求完善部門之間的銜接機(jī)制，需要扶貧部門和民政部門借助網(wǎng)絡(luò)平臺實(shí)現(xiàn)信息共享、平臺對接。同時兜底對象的多樣性、兜底方式的綜合性都要求完善部門聯(lián)動幫扶機(jī)制，解決好根本性貧困問題。

3.加強(qiáng)扶貧制度的銜接

兜底扶貧制度和精準(zhǔn)扶貧體系中其他制度存在著替代關(guān)系，并且有一小部分項(xiàng)目存在著交叉關(guān)系。“社會保障兜底一批”是精準(zhǔn)幫扶的重要措施之一，兜底扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重要支柱。雖然兜底扶貧制度的定位是非生產(chǎn)性扶貧，而精準(zhǔn)扶貧體系中的其他制度的定位是生產(chǎn)性扶貧，但是在實(shí)施過程中兩種制度交叉使用的現(xiàn)象仍然存在。因此除了要實(shí)現(xiàn)兜底扶貧體系內(nèi)各制度的有效銜接，兜底扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷、金融扶貧等扶貧方式的銜接也至關(guān)重要。開發(fā)性扶貧方案不能解決問題的，可以社會保障兜底，通過社會保障兜底脫貧的，可以再進(jìn)入開發(fā)性扶貧，形成一個良性互動的扶貧體系。

4.創(chuàng)新土地兜底扶貧方式

兜底扶貧方式并非一成不變，除了要根據(jù)各地的現(xiàn)實(shí)情況因地制宜，也需要根據(jù)農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r與時俱進(jìn)。某些方式在特定條件下可以發(fā)揮積極作用，但不代表這種作用會長期延續(xù)下去。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢明顯，兜底扶貧對象中有很大一部分缺乏勞動能力和耕種土地的能力，這一方面導(dǎo)致土地的生產(chǎn)功能無法發(fā)揮，另一方面也阻礙了貧困戶脫貧致富的腳步。在這樣的背景下，積極引導(dǎo)無力耕種的貧困戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能和資產(chǎn)功能，有助于緩解甚至完全解決部分貧困戶的貧困問題，減輕政府打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的任務(wù)重?fù)?dān)。

5.完善醫(yī)療保障體系，防止疾病與貧困惡性循環(huán)

為了防止疾病與貧窮惡性循環(huán)，河南省出臺了《關(guān)于開展困難群眾大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)工作的實(shí)施意見（試行）》。這是河南省建設(shè)全民醫(yī)保體系的一項(xiàng)制度性創(chuàng)新與探索，是為群眾辦的一件大好事，解決了大病醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷難的問題。政策出臺之后，各地要加快推進(jìn)政策指導(dǎo)實(shí)踐的步伐，加速建設(shè)多層次公共衛(wèi)生服務(wù)體系，解決群眾的“看病難”問題，尤其是貧困者。

大病補(bǔ)充保險(xiǎn)是在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，由財(cái)政出資為困難群眾購買的保險(xiǎn)，使他們不會再因?yàn)榧膊∠萑虢?jīng)濟(jì)困境。因此困難群眾比普通人群多了一重醫(yī)療保障。2017年，河南省按照每人年均60元的標(biāo)準(zhǔn)籌集資金，按此標(biāo)準(zhǔn)，困難群眾合規(guī)住院費(fèi)用報(bào)銷比例能夠達(dá)到80%，高于普通城鄉(xiāng)居民約10個百分點(diǎn)。但是，為了避免浪費(fèi)公共衛(wèi)生資源和醫(yī)療保險(xiǎn)基金，相關(guān)政府部門還要進(jìn)一步把醫(yī)療保障工作做實(shí)做好。困難群眾也要積極配合支持，如因常見病、多發(fā)病需住院治療的，首先到基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)）就診，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)看不了的疾病，再到上一級醫(yī)院治療。這樣才能合理控制醫(yī)療費(fèi)用，確保醫(yī)療保險(xiǎn)資金運(yùn)行效益，困難群眾今后就不會再“因病致貧、因病返貧”。

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