張喬劍

（倫敦大學(xué) 瑪麗女王學(xué)院，英國 倫敦 E1 4NS）

一、引言

我國在若干政策法規(guī)中都曾明確規(guī)定，地方政府不得自行舉債，然而在實(shí)際操作過程中地方政府就會出現(xiàn)規(guī)避國家政策法規(guī)的各種舉債行為。為防止地方政府債務(wù)風(fēng)險隱患，國家又密集出臺各種相關(guān)政策進(jìn)行宏觀調(diào)控。但是，地方政府在融資舉債模式的創(chuàng)新過程中又出現(xiàn)不少新問題，集中表現(xiàn)為：打破既有格局的同時把其中的積極要素一起拋棄；新建立起的融資模式，又不兼容于現(xiàn)有體制環(huán)境,地方債務(wù)的深層矛盾依舊存在。地方債務(wù)和中央相關(guān)政策形成一種博弈關(guān)系，沖突中有合作，合作中有背離。這種博弈過程在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段又表現(xiàn)出不同的特征。因此，基于博弈視角，對地方債務(wù)和相關(guān)政策演變的不同階段進(jìn)行案例分析，深入了解地方政府的舉債動機(jī)和行為特點(diǎn)，從而提供正確的政策引導(dǎo)，使得地方政府可以充分發(fā)揮債務(wù)融資的積極作用，通過合法的融資方式，提升債務(wù)償還能力，推動經(jīng)濟(jì)走上健康發(fā)展的正軌。

二、第一階段（1978—1994）

自改革開放以來，至20世紀(jì)90年代初，各級政府財政都不富裕，中央向地方籌措資金，地方政府向社會舉借債務(wù)，由此產(chǎn)生了地方政府負(fù)有償還債務(wù)的責(zé)任，根據(jù)審計署于2011年發(fā)布的《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》，1979—1981年期間，“全國有28個省級政府、60個市級政府和351個縣級政府都有債務(wù)存在”。彼時地方債務(wù)還是新生事物，國家的監(jiān)管政策也不盡健全。1985年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》，禁止地方政府發(fā)行債券，地方政府積極尋求其它方式進(jìn)行融資。1988年國務(wù)院原則同意國家計劃委員會提出的《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，在執(zhí)行辦法和管理制度上對固定資產(chǎn)投資指明了方向，采取一系列措施推進(jìn)投資體制改革。初步對中央和地方的投資范圍進(jìn)行劃分，在國家層面組建專業(yè)的投資公司，通過市場化的方式和經(jīng)營性的手段進(jìn)行投資管理，為政府設(shè)立投融資平臺發(fā)揮了示范作用。

案例：1993年4月，上海城市建設(shè)開發(fā)投資總公司成立，發(fā)行了我國首支城投債——額度為5億元的城市建設(shè)債券，期限2年，計息10.5%。

分析：博弈過程中如果雙方合作獲得的收益大，則雙方的關(guān)系就會呈現(xiàn)出合作的傾向，因而這一階段地方政府表現(xiàn)出明顯的合作意愿。上海城市建設(shè)開發(fā)投資總公司成立后，地方政府對中央有關(guān)政策“表現(xiàn)出明顯的合作意愿”，紛紛效仿上海，快速組建地方政府的投融資平臺，并依靠這些地方性投融資公司開展融資、舉借債務(wù)。1988—1994年間，地方性投資公司成立的增長率大約在20%以上。地方債務(wù)和中央政策的博弈特征在這一階段表現(xiàn)為：限制中有合作，且合作的意愿性大于背叛的可能性。

三、第二階段（1994—2008）

1994年3月22日《中華人民共和國預(yù)算法》的頒布是中央對地方債務(wù)管理的里程碑事件，它從法律的角度明確了“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，從制度上厘清了中央和地方的財權(quán)關(guān)系。1995年6月30日《中華人民共和國擔(dān)保法》的頒布為促進(jìn)資金融通和商品流通，保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了法律保障。2005年財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范地方財政擔(dān)保行為的通知》，明確指出政府機(jī)關(guān)不得對任何債務(wù)行為進(jìn)行擔(dān)保。但實(shí)際上地方政府在政治競爭、公共事務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等壓力下，采用融資平臺舉債、銀行貸款等更加隱蔽的方式舉借債務(wù)，存在不顧自身償還能力而舉借債務(wù)的行為。

案例：1994年，國務(wù)院直屬國家開發(fā)銀行正式成立，主要開展中長期信貸與投資等金融業(yè)務(wù)。1998年8月，國家開發(fā)銀行首創(chuàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款領(lǐng)域的“蕪湖模式”，通過對城建項目進(jìn)行整合，以政府設(shè)立的投融資平臺公司作為借款主體。

分析：在博弈雙方的對局中，行動滯后的一方會依賴決策方的劣勢或薄弱環(huán)節(jié)而進(jìn)行策略選擇，其行動一般呈現(xiàn)出某種程度的滯后性、默認(rèn)性和被動性，因此隱蔽性對抗常常是其可以占具優(yōu)勢的方式選擇。2008年金融危機(jī)之前，各地紛紛設(shè)立城投公司，業(yè)務(wù)發(fā)展隱蔽性較強(qiáng)，因而其體量和融資規(guī)模都相對較小，市場化程度不高，地方政府對平臺使用的管理也處于逐步探索階段。上述案例中國家開發(fā)銀行與地方政府合作的“蕪湖模式”，建立了銀政合作的新型關(guān)系，創(chuàng)新了基礎(chǔ)設(shè)施融資新模式，開辟了通過市場化方式進(jìn)行城市建設(shè)融資的新道路，同時也促進(jìn)了地方投融資平臺的設(shè)立和發(fā)展。這一階段，由于地方債務(wù)融資的默認(rèn)性和隱蔽性，債務(wù)規(guī)模整體可控，社會關(guān)注度也比較低，基本上處于無約束增長狀態(tài)。

四、第三階段（2008—2014）

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，我國出口貿(mào)易萎縮明顯，中央政府通過實(shí)行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，擴(kuò)大投資并刺激消費(fèi)。在一系列宏觀調(diào)控政策的影響下，地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不斷加大。2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)意見中鼓勵地方政府設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺，同時支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，重點(diǎn)保障項目建設(shè)的資金需求。此后，地方政府融資平臺在各地逐漸普及，融資額也快速上升。到2009年末，地方政府通過融資平臺獲得的貸款余額達(dá)到7.38萬億元，同比增長70.4%，全年新增貸款超過3萬億元?？梢?，融資平臺的貸款成為地方債務(wù)的主要部分。到2010年宏觀經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，經(jīng)濟(jì)體中過剩產(chǎn)能日益積累，需求側(cè)改革難以繼續(xù)推進(jìn)，而地方債務(wù)快速發(fā)展中存在的問題也受到政府和社會各界的關(guān)注。監(jiān)管部門又不得不出臺政策對地方融資舉債進(jìn)行約束，以防地方政府進(jìn)一步透支其財力，產(chǎn)生了中央政策同地方債務(wù)融資新的博弈。

案例：江蘇連云發(fā)展集團(tuán)有限公司是連云港市政府批準(zhǔn)組建的當(dāng)?shù)刈畲蟮耐度谫Y平臺，在充分利用政府注入資產(chǎn)的基礎(chǔ)上并對其進(jìn)行整合、提升，通過對國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理和資本運(yùn)作，突破融資瓶頸，解決連云港市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的資金需求。2008年，10億元的08連云發(fā)展債成功發(fā)行，成為連云港市第一只企業(yè)債，也是蘇北地區(qū)5年來的第一只企業(yè)債券，成為連云港市海濱新區(qū)開發(fā)建設(shè)的先期資金，極大地推動了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

分析：在博弈過程中，決策方常常會根據(jù)當(dāng)時自身的情形和經(jīng)驗(yàn)來采取有利于自己方向的行動。在推動整個社會經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展方面，中央政策和地方政府博弈雙方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加。連云港海濱新區(qū)建設(shè)的投融資模式就是在這一階段較為寬松的政策條件下，實(shí)現(xiàn)資本市場大規(guī)模融資的一個較為成功的案例，10億元的08連云發(fā)展債成為連云港市海濱新區(qū)開發(fā)建設(shè)的先期資金，極大地推動了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一階段城投債因?yàn)榉细鞣嚼娴脑黾?，其發(fā)行規(guī)模出現(xiàn)爆發(fā)式增長。尤其是應(yīng)對金融危機(jī)期間，中央宏觀政策對地方政府的舉債行為持比較寬松的態(tài)度，因此雙方呈現(xiàn)出合作博弈的狀態(tài)，地方債務(wù)融資方式多種多樣，債務(wù)規(guī)模迅速上升。

五、第四階段（2014年至今）

2014年10月2日，國務(wù)院出臺“國發(fā)43號文”《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，通過明確機(jī)制，對地方政府舉債償債進(jìn)行有效的管理。同時，對地方政府融資平臺的政府融資職能進(jìn)行剝離，實(shí)現(xiàn)政企分離，此次政策文件對地方融資模式影響深遠(yuǎn)。與此同時，由于地方性收入增速趨緩，無形中放大了地方建設(shè)資金缺口，造成地方政府償債壓力增大。2015年，新《預(yù)算法》實(shí)施以來，規(guī)定省級政府可通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措預(yù)算中必須的建設(shè)投資的部分資金。2015年3月12日和4月2日，財政部分別發(fā)布“財庫〔2015〕64 號”、“財庫〔2015〕83 號”文件，在明確債務(wù)主體是地方政府的原則上對增量債務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范并鼓勵地方政府通過合法合規(guī)的方式進(jìn)行債務(wù)融資。為了對地方政府的存量債務(wù)進(jìn)行有效疏導(dǎo)，2015年5月15日財政部、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布“財庫〔2015〕102號”文件，地方政府可以通過定向置換的方式，將高息短久期債務(wù)（包含銀行貸款、平臺債券、信托和非標(biāo)融資）轉(zhuǎn)換為低息長久期政府債務(wù)，這樣就可以降低地方政府的后期利息支出。

案例：2014年，廣東等10省市試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，廣東的發(fā)債規(guī)模限額為148億元，可組合發(fā)行5年、7年和10年期債券。根據(jù)廣東省財政廳于2014年發(fā)布的政府債券有關(guān)事宜通知，本只債券是我國首只自發(fā)自還的地方政府債，債項評級為AAA。

分析：博弈過程中，每一個起決定作用的參與者都成為一個博弈方，只有兩方參與的博弈現(xiàn)象稱為“雙方博弈”，而有多方都參與進(jìn)來的博弈稱為“多方博弈”。上述案例說明地方債務(wù)融資的推動因素是多方參與的結(jié)果，因此2016年10月27日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布“國辦函〔2016〕88號”文件，對地方政府償還債務(wù)的主體責(zé)任進(jìn)行了明確的限定并加以區(qū)分：對于地方債務(wù)和其它存量政府債務(wù)（即一類債務(wù)），地方政府承擔(dān)還本付息的償債責(zé)任；對于政府性或有債務(wù)（即二三類債務(wù)），地方政府只負(fù)有救助或者擔(dān)保責(zé)任，不承諾償付還本付息。此番調(diào)控后進(jìn)一步消弱了城投債隱含的政府兜底償兌的風(fēng)險。監(jiān)管政策密集出臺，財政部主導(dǎo)的地方政府違規(guī)舉債問責(zé)也同步推進(jìn)。2017年 6月 2日發(fā)布“財預(yù)〔2017〕87號”文件，要求地方政府“先預(yù)算，后購買”，為政府購買服務(wù)劃定底線和范圍。這一階段博弈的力度更大，政策監(jiān)管調(diào)控的思路從規(guī)范地方政府的融資渠道轉(zhuǎn)移到處理發(fā)生債務(wù)風(fēng)險事件的具體措施上，繼續(xù)高度關(guān)注對地方政府存量債務(wù)可能誘發(fā)的償還風(fēng)險。除了精確打擊地方政府違規(guī)舉債的具體模式（涉及PPP、產(chǎn)業(yè)基金、政府購買服務(wù)等），對地方政府違規(guī)舉債問責(zé)的力度也較以往更強(qiáng)。

地方債務(wù)的發(fā)展伴隨著我國城鎮(zhèn)化水平的快速提高，伴隨著社會整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，同中央政策的博弈在這一階段也實(shí)現(xiàn)了其均衡點(diǎn)。財政部和發(fā)改委從批準(zhǔn)開設(shè)新的債券類別入手，拓寬地方合法合規(guī)的低成本融資渠道。2014年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)北京、上海、浙江等十省市進(jìn)行試點(diǎn)，自主發(fā)行地方政府債券并自主承擔(dān)其償還責(zé)任。2015年3月，財政部印發(fā)《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》，在一般債券的類型、發(fā)行主體、發(fā)行方式等關(guān)鍵要素方面予以明確，遵循市場化的原則，建立起一般債券發(fā)行管理的基本機(jī)制。同年4月，財政部印發(fā)了《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》，通過創(chuàng)新資金用途和償債來源，使地方具有一定收益的公益性項目得以利用專項債券資金實(shí)施，進(jìn)一步完善地方政府舉債機(jī)制。此后，財政部不斷出臺各類政策，“開前門”和“堵后門”的各類措施雙管齊下，進(jìn)一步規(guī)范和完善地方政府融資機(jī)制，加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理。

六、結(jié)論

從以上分析來看，國家政策對于地方債務(wù)的管理不斷地因時因勢而調(diào)整和完善，在和相關(guān)政策博弈的過程中地方債務(wù)也逐步趨于合理合法化。在政策轉(zhuǎn)向與宏觀經(jīng)濟(jì)波動高度相關(guān)的同時，市場化建設(shè)也逐步深入，中央政策對地方政府債務(wù)的管理逐步進(jìn)行制度化、規(guī)范化和市場化。在發(fā)展的不同階段中，地方政府債務(wù)和中央政策雖然不斷地進(jìn)行著各種形式的博弈，但總體來講對整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是發(fā)揮了巨大的促進(jìn)作用，多渠道為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集資金，為改革開放初期地方城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。