許 萍 中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司青島市分公司

近年來，我國(guó)遠(yuǎn)洋船隊(duì)規(guī)模迅猛發(fā)展，已居世界領(lǐng)先地位，在保障石油戰(zhàn)略能源運(yùn)輸和儲(chǔ)備、保障國(guó)防、完成海外接僑及海外救援等維護(hù)國(guó)家利益和安全方面發(fā)揮了重要作用。然而在海運(yùn)強(qiáng)國(guó)的道路上，我們還需要包括保險(xiǎn)等綜合軟實(shí)力在內(nèi)的更加科學(xué)的國(guó)際海運(yùn)政策保障。限于歷史原因和客觀因素，我國(guó)保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期存在“監(jiān)管缺位”問題，致使我國(guó)保賠保險(xiǎn)業(yè)務(wù)大量外流、國(guó)際話語權(quán)難以提高的現(xiàn)狀始終難以改變，與我國(guó)海運(yùn)大國(guó)的地位愈來愈不相稱。

一、國(guó)內(nèi)保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)面臨的主要困難

（一）全球保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)情況

保賠保險(xiǎn)（P&I）的“保”是指承保船舶碰撞責(zé)任及人身傷亡賠償責(zé)任的保障險(xiǎn)（Protection），“賠”則是指承保貨損等責(zé)任的賠償險(xiǎn)（Indemnity），即保賠保險(xiǎn)就是保障險(xiǎn)與賠償險(xiǎn)的綜合。但隨著船東風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加，保賠保險(xiǎn)的范圍也不斷擴(kuò)大，現(xiàn)在的保賠保險(xiǎn)已經(jīng)承保了船舶保險(xiǎn)范圍之外的、船東在經(jīng)營(yíng)管理船舶中所承擔(dān)的各項(xiàng)責(zé)任和費(fèi)用，包括碰撞及觸碰責(zé)任、貨物責(zé)任、污染責(zé)任、人身傷亡賠償責(zé)任、殘骸處理責(zé)任、罰款責(zé)任以及合同責(zé)任等風(fēng)險(xiǎn)。保賠保險(xiǎn)和船舶保險(xiǎn)互為補(bǔ)充，共同為遠(yuǎn)洋船舶航行構(gòu)筑起了全面風(fēng)險(xiǎn)保障體系。

全球保賠保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體分為兩類，船東互保協(xié)會(huì)和商業(yè)保險(xiǎn)公司。船東互保協(xié)會(huì)是一個(gè)互助保險(xiǎn)組織,成員包括船東和租船人，每個(gè)成員在入會(huì)后按年度繳納會(huì)費(fèi)（相當(dāng)于預(yù)付保費(fèi)）。如果一年中的索賠額高于該年度中的會(huì)費(fèi)積累額，會(huì)員們按比例繳納額外會(huì)費(fèi)來填補(bǔ)空缺（相當(dāng)于追加保費(fèi)）；如果會(huì)費(fèi)有盈余，協(xié)會(huì)則把盈余資金積存起來，用以支付以后年度的損失。商業(yè)保險(xiǎn)公司收取的保費(fèi)則是一次性約定，盈虧自擔(dān)。

由于保賠保險(xiǎn)業(yè)務(wù)責(zé)任限額較高，賠付波動(dòng)較大，船東互保協(xié)會(huì)是當(dāng)前全球保賠保險(xiǎn)主要經(jīng)營(yíng)主體，商業(yè)保險(xiǎn)公司起補(bǔ)充作用。全球13家主要船東互保協(xié)會(huì)（8家在英國(guó)，2家在挪威，1家在日本，1家在美國(guó)）聯(lián)合成立的“國(guó)際船東保賠協(xié)會(huì)集團(tuán)”（International Group of P&I Clubs，簡(jiǎn) 稱IG），通過聯(lián)合經(jīng)營(yíng)和再保險(xiǎn)安排等手段，共承保了全球約90%遠(yuǎn)洋船舶噸位的保賠保險(xiǎn)（包括中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)、國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司通過再保方式納入的遠(yuǎn)洋船舶）。2015年“國(guó)際船東保賠協(xié)會(huì)集團(tuán)”實(shí)現(xiàn)會(huì)費(fèi)收入約35億美元。

（二）國(guó)內(nèi)保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)存在的主要問題

1.國(guó)內(nèi)船舶保賠保險(xiǎn)業(yè)務(wù)大量外流

中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)是國(guó)內(nèi)最大的保賠保險(xiǎn)人。協(xié)會(huì)目前入會(huì)船舶規(guī)模逾5000萬總噸，擁有會(huì)員150多家，包括中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)、招商局集團(tuán)、河北遠(yuǎn)洋運(yùn)輸集團(tuán)、山東海運(yùn)股份有限公司、福建國(guó)航遠(yuǎn)洋集團(tuán)、香港東方海外貨柜航運(yùn)有限公司、新加坡萬邦集團(tuán)等海內(nèi)外大型航運(yùn)企業(yè)。該協(xié)會(huì)對(duì)外不公開披露業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，但在國(guó)內(nèi)保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)中具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。商業(yè)保賠保險(xiǎn)絕大多數(shù)為中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，2016年保賠保險(xiǎn)保費(fèi)收入約3.5億元人民幣，保障噸位1331萬總噸?！笆濉蹦?，我國(guó)海運(yùn)船隊(duì)運(yùn)力規(guī)模達(dá)1.6億總噸，位居世界第三。如上所述，由中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)和商業(yè)保險(xiǎn)公司提供保賠保險(xiǎn)的船舶噸位大約6400萬總噸，占比不足40%。隨著我國(guó)航運(yùn)業(yè)發(fā)展，境外保賠協(xié)會(huì)通過中介或其境內(nèi)代表處等，對(duì)保賠市場(chǎng)滲透率持續(xù)上升，目前已進(jìn)入境內(nèi)的船東保賠協(xié)會(huì)包括美國(guó)、聯(lián)合王國(guó)、布雷塔尼亞、西英、北英等船東互保協(xié)會(huì)，致使大量國(guó)內(nèi)船舶保賠保險(xiǎn)業(yè)務(wù)直接流向境外。

2.國(guó)際認(rèn)可度長(zhǎng)期得不到提高

中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)成立于1984年，伴隨著中國(guó)海運(yùn)業(yè)的迅猛發(fā)展，從噸位、基金總量狀況等方面來看，該協(xié)會(huì)已達(dá)到甚至超過了國(guó)際保賠協(xié)會(huì)集團(tuán)的某些成員。中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)于2004年向國(guó)際保賠協(xié)會(huì)集團(tuán)提出加入申請(qǐng)，但至今未得到積極回應(yīng)，導(dǎo)致其提供的保賠保險(xiǎn)及其入會(huì)證書、出具的保函等，尚未成為全球各國(guó)普遍接受和認(rèn)可的有效財(cái)務(wù)保證，直接影響我國(guó)遠(yuǎn)洋船舶的正常營(yíng)運(yùn)。此外，在全球最大的航運(yùn)保險(xiǎn)行業(yè)組織——國(guó)際海上保險(xiǎn)聯(lián)盟（IUMI)的年度統(tǒng)計(jì)中，對(duì)中國(guó)內(nèi)地的船舶保險(xiǎn)和貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)數(shù)據(jù)與全球市場(chǎng)份額均單獨(dú)披露，但在保賠保險(xiǎn)全球地區(qū)份額統(tǒng)計(jì)中，亞洲地區(qū)僅統(tǒng)計(jì)披露日本的數(shù)據(jù)。位”制度缺陷，既不能有效維護(hù)國(guó)內(nèi)保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也得不到國(guó)際業(yè)務(wù)的規(guī)則認(rèn)同。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

二、“監(jiān)管缺位”是阻礙我國(guó)保賠保險(xiǎn)發(fā)展的重要原因

國(guó)內(nèi)保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)存在困難的一個(gè)重要原因是長(zhǎng)期的監(jiān)管不平衡導(dǎo)致的“監(jiān)管缺

（一）“無法可依”導(dǎo)致管理不一與監(jiān)管缺位問題長(zhǎng)期并存

國(guó)內(nèi)保賠保險(xiǎn)缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)作為管理依據(jù)，由此導(dǎo)致三種情況并存。一是對(duì)中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)采用行政管理方式。中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)登記為社團(tuán)法人，根據(jù)2003年原中國(guó)保監(jiān)會(huì)給湖北省高級(jí)人民法院的復(fù)函，船東互保協(xié)會(huì)從事活動(dòng)不屬于商業(yè)保險(xiǎn)行為，因此不適用《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》。中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)由交通運(yùn)輸部主管，實(shí)際主要由中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)管理。二是對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司依據(jù)《保險(xiǎn)法》監(jiān)管。保險(xiǎn)公司開展保賠保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，按照《保險(xiǎn)法》接受市場(chǎng)行為監(jiān)管。三是對(duì)境外船東互保協(xié)會(huì)缺乏管理。對(duì)于境外船東互保協(xié)會(huì)，原中國(guó)保監(jiān)會(huì)僅在2002年《關(guān)于境外船東互保機(jī)構(gòu)承保國(guó)內(nèi)航行油輪油污損害責(zé)任保險(xiǎn)問題的復(fù)函》中指出“境外船東互保機(jī)構(gòu)未獲許可，不得在中國(guó)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)船舶油污損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”，對(duì)相互保賠保險(xiǎn)其他內(nèi)容沒有其他規(guī)定。交通運(yùn)輸部?jī)H管理中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)，對(duì)境外保賠協(xié)會(huì)也不予管理。監(jiān)管不平衡以及進(jìn)而產(chǎn)生的監(jiān)管缺位，給國(guó)內(nèi)保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)主體帶來了較大的不公平競(jìng)爭(zhēng)壓力，阻礙著我國(guó)保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（二）“與法相悖”導(dǎo)致對(duì)中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)的實(shí)質(zhì)監(jiān)管缺位

中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)現(xiàn)登記為非營(yíng)利性的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體法人，但在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》方面存在諸多沖突。集中表現(xiàn)在：一是會(huì)員國(guó)籍沖突。國(guó)務(wù)院法制辦政法司、民政部民間組織管理局編著的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例釋義》中指出，“不具有中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人及外國(guó)政府、企業(yè)、民間非營(yíng)利組織在華設(shè)立的代表機(jī)構(gòu)不能依據(jù)本條例在我國(guó)境內(nèi)組成社會(huì)團(tuán)體”，但是中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)目前入會(huì)海外噸位占其總噸位29%，包括方便旗船（指中國(guó)實(shí)際控制的船舶在船舶登記寬松的國(guó)家登記，取得該國(guó)國(guó)籍，并懸掛該國(guó)國(guó)旗的船舶）和境外船東船。二是營(yíng)利活動(dòng)沖突?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，但為補(bǔ)充、壯大資本金，提高償付能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)實(shí)力，中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)存在大量包括資本市場(chǎng)在內(nèi)的投資活動(dòng)，并已成為民生銀行等上市公司重要股東。三是財(cái)務(wù)管理沖突。中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)采用企業(yè)化財(cái)務(wù)制度，與一般社團(tuán)的類事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度迥異；為業(yè)務(wù)開展、資產(chǎn)保值增值、資金運(yùn)用等目的，協(xié)會(huì)開設(shè)多個(gè)銀行賬戶，與財(cái)政部和中國(guó)人民銀行關(guān)于普通社團(tuán)只能開設(shè)一個(gè)人民幣和一個(gè)美元賬戶的監(jiān)管要求不符；中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)作為社團(tuán)，外匯管理在法規(guī)層面長(zhǎng)期處于空白狀態(tài)，相關(guān)部門只能采用“特事特辦”政策。

因此，中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)大多存在無法可依、無章可循的狀態(tài)，這既不利于保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也成為協(xié)會(huì)推進(jìn)國(guó)際化發(fā)展的制度障礙。反觀成熟市場(chǎng)慣例，各國(guó)對(duì)船東互保協(xié)會(huì)性質(zhì)的認(rèn)定雖有不同，但在業(yè)務(wù)監(jiān)管方面均遵循實(shí)質(zhì)重于形式的原則，對(duì)協(xié)會(huì)與保險(xiǎn)公司開展的保賠保險(xiǎn)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。在英美法系下，船東互保協(xié)會(huì)被認(rèn)定為特殊類公司，業(yè)務(wù)監(jiān)管由金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。比如，英國(guó)將船東互保協(xié)會(huì)認(rèn)定為擔(dān)保有限公司，其業(yè)務(wù)活動(dòng)受《海上保險(xiǎn)法》等法規(guī)約束，由英國(guó)金融行為監(jiān)管局監(jiān)管；在美國(guó)，船東互保協(xié)會(huì)屬于相互保險(xiǎn)公司，由州保險(xiǎn)監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管。在大陸法系下，多將船東互保協(xié)會(huì)視為非營(yíng)利性質(zhì)的協(xié)會(huì)組織，一般以金融監(jiān)管部門為主導(dǎo)，聯(lián)合登記等部門共同實(shí)施監(jiān)管。比如，在日本由大藏大臣委任金融廳長(zhǎng)實(shí)施監(jiān)管，在韓國(guó)由金融委員會(huì)設(shè)立的金融監(jiān)督院為主進(jìn)行監(jiān)管。

三、相關(guān)建議

（一）建議將我國(guó)保賠保險(xiǎn)監(jiān)管主體統(tǒng)一調(diào)整為保險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

為彌補(bǔ)目前由于相同性質(zhì)業(yè)務(wù)多頭管理，以及由此引起的監(jiān)管缺位短板，同時(shí)也為配合交通運(yùn)輸部解決“主管部門不再直接管理行業(yè)協(xié)會(huì)”的問題，建議建立我國(guó)保賠保險(xiǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管模式，制定一致的監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范包括中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)、商業(yè)保險(xiǎn)公司、境外船東互保協(xié)會(huì)在內(nèi)的所有保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，建立公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。鑒于保賠保險(xiǎn)專門立法可能耗時(shí)較長(zhǎng)，可考慮先對(duì)《相互保險(xiǎn)組織監(jiān)管試行辦法》進(jìn)行修訂，增加適用船東互保協(xié)會(huì)的相關(guān)條款。

（二）建議以保險(xiǎn)監(jiān)管部門為主導(dǎo)，建立相互制保賠保險(xiǎn)的部際協(xié)商機(jī)制

考慮到中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)的歷史因素，建議經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，在保險(xiǎn)監(jiān)管部門主導(dǎo)下，建立包括交通運(yùn)輸部、民政部、央行（外管局）、財(cái)政部（稅務(wù)總局）等組成的部際協(xié)商機(jī)制，以加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)的管理。重點(diǎn)在于規(guī)范中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)的運(yùn)作模式，聚焦協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，對(duì)其國(guó)際業(yè)務(wù)發(fā)展過程中經(jīng)常碰到的各類原來“一事一議”的需求，促進(jìn)制度化解決。

（三）建議進(jìn)一步明確對(duì)境外船東互保協(xié)會(huì)在中國(guó)境內(nèi)展業(yè)活動(dòng)的監(jiān)管要求

調(diào)整和理順船東互保協(xié)會(huì)保賠保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上對(duì)境外船東互保協(xié)會(huì)的境內(nèi)活動(dòng)進(jìn)一步明確監(jiān)管要求，以保證我國(guó)船東船舶和保賠保險(xiǎn)市場(chǎng)的合理權(quán)益。監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)主要側(cè)重于市場(chǎng)行為方面，包括具體活動(dòng)是否違反了我國(guó)法律法規(guī)，是否損害了被保險(xiǎn)人的利益，是否會(huì)阻礙我國(guó)保賠保險(xiǎn)的發(fā)展等。考慮到信用風(fēng)險(xiǎn)的重要性，有必要研究要求在我國(guó)境內(nèi)開展業(yè)務(wù)的境外保賠協(xié)會(huì)根據(jù)其營(yíng)運(yùn)資金總額繳存一定比例的保證金，以確保境外保賠協(xié)會(huì)的償付承諾能夠如約兌現(xiàn)。