谷志軍

在現(xiàn)代政治生活中，問責(zé)(accountability)作為促使政府官員對(duì)其行為負(fù)責(zé)的重要制度保障，不管是相關(guān)的政治實(shí)踐還是理論研究都非常豐富。而就在問責(zé)理論與實(shí)踐持續(xù)推進(jìn)的同時(shí)，與之相對(duì)的另一個(gè)重要現(xiàn)象也引起了決策者和研究者的關(guān)注，那就是作為應(yīng)對(duì)責(zé)罰行為的避責(zé)(blame avoidance)。非常巧合的是，基于對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理，國(guó)內(nèi)外關(guān)于問責(zé)和避責(zé)的研究幾乎同時(shí)興起。相關(guān)研究側(cè)重于兩個(gè)方面：一是聚焦于對(duì)公職人員失責(zé)行為的責(zé)任追究；二是聚焦于失責(zé)人員應(yīng)對(duì)問責(zé)的避責(zé)策略。從字面上看，問責(zé)與避責(zé)看似相對(duì)立，但事實(shí)上，兩者在現(xiàn)實(shí)政治場(chǎng)域中處于共存狀態(tài)，問責(zé)與避責(zé)相伴而生?；诖耍疚囊卮鸬暮诵膯栴}是：?jiǎn)栘?zé)與避責(zé)之間究竟是什么關(guān)系，及其背后反映出怎樣的問責(zé)政治邏輯？

一、問責(zé)政治與避責(zé)行為的產(chǎn)生

在政治學(xué)語境中，問責(zé)通常被認(rèn)為是民主治理的標(biāo)志，從廣義上講，問責(zé)所涉范圍廣泛，幾乎政府治理中的所有問題都與問責(zé)相關(guān)。弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)就認(rèn)為，“良好的政治秩序”的三個(gè)基本要素就是“強(qiáng)大的國(guó)家”“法治”“負(fù)責(zé)制政府”。[注][美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012年。在此意義上可以說，“建立一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心問題”[注]馬 駿：《實(shí)現(xiàn)政治問責(zé)的三條道路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。，而對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，學(xué)者們的普遍共識(shí)是建立有效的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制。隨著現(xiàn)代民主國(guó)家的紛紛建立，盡管權(quán)力制約監(jiān)督仍然是政治理論家們思考的核心問題，但是這一理論關(guān)切以更加具體的形式被重新表述為問責(zé)問題。[注]Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”, in A. Schedler, L. J. Diamond and M. F. Plattner (eds), The Self-restraining State, Boulder: Lynne Rienner, 1999, pp.13～28.然而，學(xué)術(shù)界明確地研究問責(zé)問題的歷史卻不長(zhǎng)，問責(zé)研究還是一個(gè)新興的研究領(lǐng)域。一般認(rèn)為， 20世紀(jì)40年代弗里德里希(Friedrich)與芬納(Finer)就現(xiàn)代民主政府中的行政責(zé)任問題所引發(fā)的著名爭(zhēng)論，奠定了問責(zé)研究的基本思路；隨后，20世紀(jì)80年代羅美澤克和達(dá)布尼克(Romzek & Dubnick)基于對(duì)“挑戰(zhàn)者號(hào)”航天飛機(jī)事件的剖析，提出了問責(zé)期望管理范式和問責(zé)四維分析框架，成為系統(tǒng)性研究問責(zé)問題的開端。[注]Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick, “Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy”, Public Administration Review, vol.47, no.3 (May 1987), pp.227～238；谷志軍：《當(dāng)代西方問責(zé)研究：理論框架、熱點(diǎn)主題及其啟示》，《中國(guó)行政管理》2017年第7期。在此之后，相關(guān)研究涵蓋了問責(zé)的本質(zhì)、維度、方法、技術(shù)、結(jié)果、困境和對(duì)策等諸多方面，并取得了顯著的研究進(jìn)展。

就在問責(zé)研究成為顯學(xué)的同時(shí)，韋弗(Weaver)的研究則開啟了對(duì)避責(zé)行為的關(guān)注，他從政府官員行為動(dòng)機(jī)的角度，分析了避責(zé)行為產(chǎn)生的原因，并歸納出現(xiàn)實(shí)中常見的八種避責(zé)策略。[注]R. Kent Weaver, “The Politics of Blame Avoidance”, Journal of Public Policy, vol.6, no.4 (October 1986), pp.371～398.隨后，相關(guān)研究開始將避責(zé)行為置于具體的政治場(chǎng)域中進(jìn)行分析，在解釋框架上，對(duì)避責(zé)的產(chǎn)生、策略、過程、影響等進(jìn)行了深入探究和開展了理論對(duì)話；在因果機(jī)制上，重點(diǎn)探討了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共輿論、問責(zé)力度對(duì)政府官員避責(zé)行為的影響。[注]倪 星，王 銳：《從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究》，《政治學(xué)研究》2017年第2期。在這些研究成果中，胡德(Hood)的系列研究不再局限于單純討論避責(zé)問題，而是關(guān)注到問責(zé)強(qiáng)度與避責(zé)行為的關(guān)系，他從政府官員如何應(yīng)對(duì)問責(zé)的角度，提出了三種主要的避責(zé)策略，即機(jī)構(gòu)性策略、表象性策略和政策性策略。其中，機(jī)構(gòu)性策略即所謂“尋找替罪羊”。是指通過將責(zé)任分散給多個(gè)機(jī)構(gòu)和公職人員的方式規(guī)避責(zé)任，其目的在于層層轉(zhuǎn)移可能被追責(zé)的行為事項(xiàng)，以保證所在機(jī)構(gòu)及其自身不受影響；表象性策略即所謂“旋轉(zhuǎn)擺脫困境”。是指通過有傾向性的解釋、形象的重塑等方式規(guī)避責(zé)任，其目的在于積極創(chuàng)造轉(zhuǎn)移公眾注意力的事項(xiàng)，以抵御負(fù)面評(píng)價(jià)來緩解自身壓力；政策性策略即所謂“不做爭(zhēng)議判斷”。是指通過宣揚(yáng)官員政策選擇的必要性和最佳方式來規(guī)避責(zé)任，其目的在于論證政策選擇、操作常規(guī)等方式的正當(dāng)性，以使機(jī)構(gòu)或個(gè)人的責(zé)任最小化。[注]Christopher Hood, “The Risk Game and the Blame Game”, Government and Opposition, vol.37, no.1(January 2002), pp.15～37;Christopher Hood, “What Happens When Transparency Meets Blame-Avoidance?”, Public Management Review, vol.9, no.2(Jun 2007), pp.191～210.從某種程度上說，當(dāng)前我國(guó)基層官員常見的“轉(zhuǎn)移視線”“找替罪羊”“忙而不動(dòng)”“納入常規(guī)”“隱匿信息”“模糊因果關(guān)系”等避責(zé)行為，大都可以用以上三種策略來概括。

從內(nèi)涵上來講，問責(zé)與避責(zé)是一對(duì)孿生概念。眾所周知，問責(zé)作為現(xiàn)代民主治理的標(biāo)志和公共管理的核心概念，被賦予了豐富的意涵。學(xué)者們從不同的視角對(duì)問責(zé)進(jìn)行了解讀，在眾多研究中，問責(zé)被描述為一個(gè)“模糊不清的”“不斷擴(kuò)張的”“變色龍般的”“難以捉摸的”概念。其中，最常用或者說最具代表性的定義出自波文斯(Bovens)，他將問責(zé)界定為“問責(zé)主體與問責(zé)客體之間的關(guān)系，其中問責(zé)客體有義務(wù)就其行為進(jìn)行解釋和證明，問責(zé)主體可以提出質(zhì)疑和作出判斷，問責(zé)客體要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任后果”。[注]Mark Bovens, “Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework”, European Law Journal, vol.13, no.4(June 2007), pp.447～468.換句話說，問責(zé)是發(fā)生在“問責(zé)者”和“被問人”之間的一種互動(dòng)行為，在這種互動(dòng)中，前者以某種方式評(píng)估和判斷后者的行為責(zé)任。而相對(duì)于問責(zé)而言，避責(zé)并沒有被學(xué)者們賦予如此豐富的含義，這可能與該詞匯出現(xiàn)的時(shí)間較晚有關(guān)。這個(gè)術(shù)語本身出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代，通常是指試圖降低、逃避或是轉(zhuǎn)移應(yīng)負(fù)可避免損害責(zé)任的行為，或者說，避責(zé)行為是政府官員面對(duì)責(zé)任事件時(shí)所采取的自我保護(hù)行為。[注]Markus Hinterleitner, “Reconciling Perspectives on Blame Avoidance Behavior”, Political Studies Review, vol.15, no.2(April 2017), pp.243～254.從官僚理性的角度講，這種行為產(chǎn)生于政府官員中普遍存在的趨利避害傾向。

通過上述認(rèn)識(shí)可以看出，問責(zé)和避責(zé)這兩個(gè)概念，實(shí)際上既可以指涉一種結(jié)果也可以指涉一種行為。一般而言，問責(zé)與避責(zé)被認(rèn)為是一組相對(duì)立的概念，避責(zé)伴隨著問責(zé)而生。一方面，問責(zé)大多都被認(rèn)為是一個(gè)褒義詞，盡管含義非常龐雜且頗具爭(zhēng)議，但其本質(zhì)屬性卻是指向“善治”。雖然也有不少研究者在試圖區(qū)分“良性”和“惡性”的問責(zé)，例如達(dá)布尼克(Dubnick)就聲稱更多的問責(zé)行動(dòng)并不一定能創(chuàng)造更好的政府；[注]Melvin Dubnick, “Accountability and the Promise of Performance: In Search of the Mechanisms”, Public Performance & Management Review, vol.28, no.3(March 2005), pp.376～417.科佩爾(Koppell)認(rèn)為，多重矛盾的問責(zé)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致政府部門的功能障礙。[注]Jonathan GS Koppell, “Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenges of ‘Multiple Accountabilities Disorder’”, Public Administration Review, vol.65, no.1(January 2005), pp.94～109.但值得注意的是，即使有學(xué)者甚至使用“反對(duì)問責(zé)制”作為論文題目，但并沒有人企圖否定問責(zé)制度，而是只會(huì)排斥錯(cuò)誤的問責(zé)方式。另一方面，避責(zé)則通常被認(rèn)為是一個(gè)貶義詞，研究者們的一個(gè)普遍共識(shí)是，避責(zé)行為不會(huì)發(fā)生在充滿著誠實(shí)地承認(rèn)錯(cuò)誤、對(duì)失責(zé)官員給予公正懲處的理想世界里。所以到目前為止，關(guān)于避責(zé)概念的爭(zhēng)論很少出現(xiàn)，即使有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中既有“好的”也有“壞的”避責(zé)行為存在。[注]Christopher Hood, The Blame Game: Spin, Bureaucracy and Self-Preservation in Government, Princeton: Princeton University Press, 2011.

這些認(rèn)識(shí)表明，問責(zé)與避責(zé)就像是一個(gè)硬幣的兩面：首先，這兩個(gè)概念共同指向“責(zé)任”問題，一個(gè)是對(duì)責(zé)任的追溯一個(gè)是對(duì)責(zé)任的回避；其次，這兩個(gè)概念都試圖解釋一些“因果關(guān)系”問題，即誰在何時(shí)根據(jù)何種信息做出了何種判斷；再次，這兩個(gè)概念都是特殊的“時(shí)間”現(xiàn)象，即取決于失責(zé)行為是在什么時(shí)間、按什么順序發(fā)生的。既然如此，我們是否就應(yīng)該把避責(zé)看成是問責(zé)的孿生邪惡面？或者說，是否就可以簡(jiǎn)單把避責(zé)行為看作是應(yīng)對(duì)問責(zé)懲罰的回應(yīng)？

二、問責(zé)政治中的避責(zé)博弈及局限

對(duì)于問責(zé)與避責(zé)的關(guān)系，雖然胡德(Hood)提出了中性的、正面的和負(fù)面的三種觀點(diǎn)，[注]Christopher Hood, “Blame Avoidance and Accountability: Positive, Negative, or Neutral?”, in M. J. Dubnick and H. G. Frederickson (eds.), Accountable Governance: Promises and Problems. Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2011, pp.167～179.但通常的認(rèn)識(shí)是，這兩者之間是對(duì)立的關(guān)系。實(shí)際上，學(xué)者們大多也是從對(duì)立觀的視角來觀察問責(zé)與避責(zé)現(xiàn)象的。例如，有學(xué)者專門分析了突發(fā)事件中的地方政府規(guī)避責(zé)任行為，從主觀自利動(dòng)機(jī)和治理機(jī)制欠缺兩個(gè)層面進(jìn)行了解釋，認(rèn)為主觀自利動(dòng)機(jī)和合理激勵(lì)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致了地方政府對(duì)積極責(zé)任的逃避行為，約束機(jī)制的不足產(chǎn)生了消極責(zé)任的追究困境。[注]文 宏：《突發(fā)事件管理中地方政府規(guī)避責(zé)任行為分析及對(duì)策》，《政治學(xué)研究》2013年第6期。從問責(zé)和避責(zé)是相互對(duì)立的意義上說，可以把責(zé)任政治看成是追責(zé)者和避責(zé)者之間展開的類似“貓捉老鼠”的游戲。理論上來講，追責(zé)者和避責(zé)者之間的互動(dòng)，就猶如自然界中掠食動(dòng)物與獵物之間的動(dòng)態(tài)平衡，或者行政執(zhí)法中執(zhí)法機(jī)構(gòu)與逃避處罰者之間的拉鋸戰(zhàn)。

雖然從理論上，可以將問責(zé)與避責(zé)之間的關(guān)系看作是互相博弈的策略者之間的一種互動(dòng)模式，但現(xiàn)實(shí)中的情況比理論預(yù)設(shè)要復(fù)雜許多。一是因?yàn)閱栘?zé)與避責(zé)主要是為實(shí)際案例研究和具體概念分析所用，忽視了這對(duì)概念的形式化意義或是責(zé)任博弈的模式化解釋；二是因?yàn)閱栘?zé)與避責(zé)常發(fā)生的諸如政府組織、公共政策等領(lǐng)域分屬于不同的專業(yè)研究范圍，難以跨越學(xué)術(shù)專業(yè)化分工的邊界；三是因?yàn)閱栘?zé)與避責(zé)博弈中的參與情形復(fù)雜化，在追責(zé)游戲中同樣的參與者可以扮演既是追責(zé)者又是避責(zé)者的角色。[注]Christopher Hood, et al, “Testing Times: Exploring Staged Responses and the Impact of Blame Management Strategies in Two Exam Fiasco Cases”, European Journal of Political Research, vol.48, no.6(September 2009), pp.695～722.然而從某種程度上講，這種理論認(rèn)識(shí)依然是有意義的，如果把問責(zé)與避責(zé)看作為博弈雙方展開的一種互動(dòng)關(guān)系，那么原則上就能夠找到問責(zé)與避責(zé)行為之間的平衡點(diǎn)——即對(duì)于任何一種避責(zé)策略，都會(huì)相應(yīng)地出現(xiàn)精確的追責(zé)反應(yīng)。將問責(zé)與避責(zé)看成相互對(duì)立、互為鏡像的理論優(yōu)勢(shì)在于，可以更清晰地關(guān)注兩者之間的制衡和互限，同時(shí)有利于發(fā)現(xiàn)支撐問責(zé)和避責(zé)行為背后的社會(huì)機(jī)制。綜合已有的研究，我們可以從機(jī)構(gòu)性策略、表象性策略和政策性策略三個(gè)維度來理解避責(zé)者與追責(zé)者之間的對(duì)立和互動(dòng)關(guān)系。

第一，機(jī)構(gòu)性策略意味著避責(zé)者通過制度性架構(gòu)來消解責(zé)任。從委托代理的角度來說，越是簡(jiǎn)單的委托代理機(jī)構(gòu)制約，越容易澄清責(zé)任關(guān)系，從而強(qiáng)化問責(zé)效力；但是隨著委托代理鏈條的增長(zhǎng)，代理過程的彈性化使得責(zé)任關(guān)系變得復(fù)雜化，與此相對(duì)應(yīng)的問責(zé)效力也會(huì)因責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁而逐漸消解。實(shí)際上，避責(zé)者采用機(jī)構(gòu)性策略，通過尋找替罪羊或者代罪者來推卸責(zé)任，可以追溯到馬基雅維利關(guān)于君主理性選擇模式的研究，這一模式后來被應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)政治中的“暗箱操作”。而對(duì)于追責(zé)者來說，也有相應(yīng)的強(qiáng)化問責(zé)策略來反制這種行為。例如，法律上的禁止代理原則規(guī)定，立法機(jī)構(gòu)沒有權(quán)力轉(zhuǎn)移其立法權(quán)到其他人之手；政治上的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原則規(guī)定，部門領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)下屬行為負(fù)責(zé)而不管其是否負(fù)有直接責(zé)任。

第二，表象性策略意味著通過事件設(shè)計(jì)或言語表達(dá)來消解責(zé)任。如果不能平衡不同的利益相關(guān)方或是澄清責(zé)任事項(xiàng)的復(fù)雜性，就會(huì)使得責(zé)任追究難以落實(shí)。在這方面，避責(zé)者會(huì)通過“隱匿壞消息”和“過濾真信息”來應(yīng)對(duì)追責(zé)者。隱匿壞消息是指利用可轉(zhuǎn)移注意力的事項(xiàng)來規(guī)避責(zé)任追究，而不是采用有說服力的解釋或理由來直面追責(zé)；過濾真信息是指利用權(quán)勢(shì)對(duì)新聞媒體施加壓力以及對(duì)曝光者展開強(qiáng)力打擊，而不是公開參與政策辯論來直面追責(zé)。在現(xiàn)實(shí)政治中，諸如轉(zhuǎn)移注意力、創(chuàng)造性表述等都是常用的避責(zé)策略。而對(duì)于追責(zé)者來說，也有相應(yīng)的強(qiáng)化問責(zé)策略來限制這些表述的應(yīng)用。比如，通過某些言論發(fā)表的時(shí)間限制、政策制定中的決策留痕等做法，減少一些運(yùn)用轉(zhuǎn)移公眾注意力方式的機(jī)會(huì)。

第三，政策性策略意味著充分利用政策和程序來消解責(zé)任。政策制定和執(zhí)行是容易產(chǎn)生責(zé)任問題的重點(diǎn)領(lǐng)域，其所追求的是政策制定的透明度和政策執(zhí)行的效率。然而，一味地追求透明和效率也會(huì)產(chǎn)生責(zé)任困境，因?yàn)楸茇?zé)者會(huì)利用政策制定和執(zhí)行的集體性來論證其合理性、合規(guī)性和合法性，或者為了這些目標(biāo)而放棄那些有可能招來非議的政策。如此一來，政策制定和執(zhí)行者們要么“善意欺騙”公眾，要么“潔身自保”，不管哪種方式都會(huì)消解其對(duì)行為的負(fù)責(zé)性。而對(duì)于追責(zé)者來說，也有相應(yīng)的強(qiáng)化問責(zé)策略來確保責(zé)任的落實(shí)。比如，按照韋伯所說的個(gè)人負(fù)責(zé)制原則，打破簡(jiǎn)單依據(jù)“權(quán)責(zé)匹配”原則確定責(zé)任主體的思路，明確個(gè)人與集體責(zé)任的界限，根據(jù)責(zé)任主體在政策制定和執(zhí)行過程中的實(shí)際作用分解并落實(shí)責(zé)任。

毋庸諱言，“對(duì)立觀”對(duì)于認(rèn)識(shí)問責(zé)與避責(zé)行為具有重要意義，然而這并非問責(zé)與避責(zé)關(guān)系的全部?？陀^上來說，上述問責(zé)與避責(zé)關(guān)系的三個(gè)維度還只停留在靜態(tài)的概念分析層面，現(xiàn)實(shí)中的情況更為復(fù)雜。例如，胡德、詹寧斯和科普蘭(Hood，Jennings & Copeland)就將問責(zé)與避責(zé)行為視為一個(gè)動(dòng)態(tài)選擇的過程，進(jìn)而提出了決策樹的分析模型。即政府官員將決定選擇采取引導(dǎo)策略還是其他避責(zé)策略、在引導(dǎo)策略下政府官員將決定選擇積極的應(yīng)對(duì)姿態(tài)還是消極的應(yīng)對(duì)姿態(tài)、在積極的應(yīng)對(duì)姿態(tài)下政府官員將選擇承認(rèn)問題還是否認(rèn)、在承認(rèn)問題的基礎(chǔ)上政府官員將選擇承認(rèn)責(zé)任還是回避責(zé)任。[注]Christopher Hood, Will Jennings and Paul Copeland, “Blame Avoidance in Comparative Perspective: Reactivity, Staged Retreat and Efficacy”, Public Administration, vol.94, no.2(December 2016), pp.542～562.從現(xiàn)實(shí)上講，避責(zé)策略無疑會(huì)對(duì)政府部門的行為造成一定的負(fù)面影響。例如，如果政府部門的行為主要是依照機(jī)構(gòu)性策略來組織，目的在于發(fā)生負(fù)面事件時(shí)能夠及時(shí)推卸責(zé)任，那么這種行政方式無疑會(huì)使政府部門陷入增加代理鏈條、消耗有限精力的困境；如果政府部門的行為被表象性策略所占據(jù)，主要精力放在如何控制輿論上，結(jié)果不但會(huì)減緩決策進(jìn)程而且會(huì)出現(xiàn)一種責(zé)難式或欺凌式的文化；如果政府部門的行為按照政策性策略來行事，主要是為了避免提供有爭(zhēng)議性的公共服務(wù)，那就可能會(huì)導(dǎo)致只對(duì)風(fēng)險(xiǎn)或錯(cuò)誤行為加以指責(zé)、以犧牲弱勢(shì)群體的需求來保護(hù)施政者。

三、超越二元對(duì)立觀：?jiǎn)栘?zé)與避責(zé)相互促進(jìn)

將問責(zé)與避責(zé)的關(guān)系看作是某種互動(dòng)博弈，無疑具有一定的理論價(jià)值。在這種雙向博弈中，雙方都可以采用機(jī)構(gòu)性、表象性和政策性策略，兩者之間的對(duì)立意味著，避責(zé)者獲得的收益等同于追責(zé)者受到的損失，反之亦然。之所以會(huì)產(chǎn)生這種對(duì)立觀，一方面源自對(duì)問責(zé)概念的片面理解，即認(rèn)為問責(zé)僅是一種追責(zé)行為；另一方面在于對(duì)避責(zé)行為的單一認(rèn)識(shí)，即過于關(guān)注避責(zé)的結(jié)果導(dǎo)向性意義。但實(shí)際情況并非如此，如果能夠認(rèn)識(shí)到問責(zé)的潛在含義和避責(zé)的行為效果，那么問責(zé)與避責(zé)就可以超越兩者之間的對(duì)立，起到彼此加強(qiáng)而不是相互削弱的作用。

第一，重新認(rèn)識(shí)問責(zé)概念的溝通意涵。關(guān)于問責(zé)與避責(zé)關(guān)系討論的前提，是對(duì)于問責(zé)概念的理解和認(rèn)識(shí)。在眾多的問責(zé)定義中，波文斯(Bovens)的觀點(diǎn)具有代表性，他將問責(zé)界定為“問責(zé)主體與問責(zé)客體之間的關(guān)系，其中問責(zé)客體有義務(wù)就其行為進(jìn)行解釋和證明，問責(zé)主體可以提出問題和作出判斷，問責(zé)客體要承擔(dān)相應(yīng)的后果”。[注]Mark Bovens, “Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework”, European Law Journal, vol.13, no.4(June 2007), pp.447～468.從這一定義中可以看出，問責(zé)關(guān)系中問責(zé)主體與問責(zé)客體之間的互動(dòng)過程可以分為信息、討論和結(jié)果三個(gè)階段。而按照謝德勒(Schedler)對(duì)問責(zé)概念的重構(gòu)，問責(zé)過程實(shí)際上包含了回應(yīng)和強(qiáng)制兩個(gè)基本維度。[注]Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”, in A. Schedler, L. J. Diamond and M. F. Plattner (eds), The Self-restraining State, Boulder: Lynne Rienner, 1999, pp.13～28.但是從問責(zé)相關(guān)研究可以看出，已有研究成果主要關(guān)注于問責(zé)過程的結(jié)果階段，以及問責(zé)的強(qiáng)制維度，而對(duì)于問責(zé)過程的信息和討論階段，以及問責(zé)的回應(yīng)維度則鮮有涉及。例如，曼斯布里奇(Mansbridge)在《反對(duì)問責(zé)制》中所抨擊的問責(zé)形式，正是強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制維度的懲罰而忽略了回應(yīng)維度的溝通。[注]Jane Mansbridge, Against Accountability, Max Weber Lectures 2010-2011, European University Institute, 2010.

實(shí)際上，從問責(zé)核心要素和基本維度的層面來講，“問責(zé)過程的核心就是討論階段，因?yàn)樗粌H提供了數(shù)據(jù)來設(shè)定預(yù)定的或緊急的問責(zé)規(guī)范，而且提供了一個(gè)問責(zé)主客體雙方溝通和交流的平臺(tái)，允許問責(zé)主體詢問問責(zé)客體的行為，問責(zé)客體也可以借機(jī)為此進(jìn)行解釋、證明和辯護(hù)”。[注]谷志軍：《西方問責(zé)領(lǐng)域的定量研究及理論發(fā)展》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2015年第4期。如果僅僅關(guān)注到問責(zé)的懲罰維度，官員們自然會(huì)高度重視所要采取的避責(zé)策略，關(guān)于避責(zé)策略的諸多分析，正是與官員們因懼怕責(zé)罰而采取的行為方式有關(guān)。而實(shí)際上，只要認(rèn)識(shí)到問責(zé)的回應(yīng)維度，將溝通從責(zé)罰層面剝離出來，允許被問責(zé)者進(jìn)行充分的解釋和辯解，問責(zé)與避責(zé)就不會(huì)形成兩級(jí)對(duì)立。正如胡德(Hood)所說，“總的來看，旨在以豐富的信息為基礎(chǔ)并為促進(jìn)學(xué)習(xí)及改進(jìn)而設(shè)計(jì)問責(zé)制度，就必須重視問責(zé)的‘回應(yīng)’維度而不是僅靠‘責(zé)罰’維度，只要認(rèn)識(shí)并做到這一點(diǎn)，問責(zé)與避責(zé)就不會(huì)是截然對(duì)立的?！盵注]Christopher Hood, “Accountability and Blame-Avoidance”, in M. Bovens, R, E. Goodin and T. Schillemans (eds), The Oxford Handbook of Public Accountability. New York: Oxford University Press, 2014, pp.652～666.

第二，正視避責(zé)行為造成的正面效果。對(duì)于避責(zé)者來說，在與追責(zé)者的對(duì)立中客觀上也會(huì)帶來有益的結(jié)果。胡德(Hood)的研究就表明，“從原則上講，避責(zé)博弈和避責(zé)行為在某些情況下對(duì)問責(zé)是有正面效果的”。[注]Christopher Hood, “Blame Avoidance and Accountability: Positive, Negative, or Neutral?”, in M. J. Dubnick and H. G. Frederickson (eds.), Accountable Governance: Promises and Problems. Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2011, pp.167～179.如果避責(zé)行為導(dǎo)致了責(zé)任者更為負(fù)責(zé)，那么這種避責(zé)行為就促進(jìn)了更有針對(duì)性的問責(zé)行動(dòng)。例如，機(jī)構(gòu)性策略中的代理機(jī)制，意在維護(hù)授權(quán)官員免受針對(duì)已經(jīng)委托給代理者的行為指責(zé)，但在追溯過程中，誰該為什么行為負(fù)責(zé)的責(zé)任鏈條會(huì)變得越來越清晰，當(dāng)實(shí)現(xiàn)每個(gè)利益相關(guān)者都必須為他們的直接行為負(fù)責(zé)的時(shí)候，問責(zé)機(jī)制就得到了很大程度的強(qiáng)化。而像偏向解釋和公開辯論這樣的表象性策略，同樣是意在將官員們的最佳形象展示在上級(jí)監(jiān)督者的面前，但這些活動(dòng)也可以有效反制在公眾和媒體言論中出現(xiàn)的對(duì)問責(zé)的偏見，而如果沒有官員出面反駁有關(guān)腐敗或無能的指責(zé)的話，問責(zé)則將會(huì)難以開展。

從另一個(gè)層面上講，如果避責(zé)的愿望可以導(dǎo)致行為標(biāo)準(zhǔn)的程序化或協(xié)議化，而在此過程中制定的規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的又是一種有效的行為模式，那么避責(zé)行為本身就能夠促進(jìn)問責(zé)的開展，這種通過明確行為標(biāo)準(zhǔn)的方式，有助于提高問責(zé)效能。然而，理論上避責(zé)行為能夠與問責(zé)行動(dòng)相輔相成有一個(gè)前提，即避責(zé)博弈被看作是一種社會(huì)發(fā)現(xiàn)過程。就如哈耶克關(guān)于市場(chǎng)是對(duì)價(jià)值、需求以及交易的社會(huì)發(fā)現(xiàn)過程的觀念一樣，避責(zé)行為客觀上促進(jìn)了責(zé)任主體間的內(nèi)部協(xié)調(diào)、追責(zé)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的完善，這也是一種對(duì)責(zé)任的社會(huì)發(fā)現(xiàn)過程。但需要注意的是，正如席樂曼和波文斯(Schillemans & Bovens)指出的那樣，避責(zé)博弈并不總是有效行使社會(huì)發(fā)現(xiàn)功能，而是經(jīng)常會(huì)模糊而不是澄清責(zé)任。[注]Thomas Schillemans and Mark Bovens, “The Challenge of Multiple Accountability: Does Redundancy Lead to Overload?”, in M. J. Dubnick and H. G. Frederickson (eds.). Accountable Governance: Promises and Problems. Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2011, pp.3～21.對(duì)于問責(zé)與避責(zé)關(guān)系而言，這就需要區(qū)分出良性與惡性的避責(zé)行為。

第三，建立問責(zé)與避責(zé)相連接的機(jī)制。要消除問責(zé)與避責(zé)之間的壁壘和界限，就需要建立兩者之間有機(jī)聯(lián)系的機(jī)制。根據(jù)諸多關(guān)于問責(zé)與避責(zé)關(guān)系的討論可以發(fā)現(xiàn)，雖然從很多方面看兩者之間似乎是互為鏡像的，但實(shí)際上這兩個(gè)概念卻并非截然對(duì)立的關(guān)系。如果從過程而非結(jié)果的角度來理解避責(zé)，那么不管是從定責(zé)角度還是從問責(zé)角度，避責(zé)行為都能與問責(zé)行動(dòng)相互協(xié)調(diào)，這取決于避責(zé)博弈的發(fā)現(xiàn)性效果，以及避責(zé)行為清晰轉(zhuǎn)移責(zé)任的能力。從這個(gè)層面來講，就需要在問責(zé)與避責(zé)之間建立起相互連接的機(jī)制。對(duì)于勤勉盡責(zé)、不謀私利的履職人員，在其責(zé)任履行過程中未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或出現(xiàn)偏差失誤，但符合規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)或政策規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)不作負(fù)面評(píng)價(jià)，并及時(shí)糾錯(cuò)改正、免除相關(guān)責(zé)任或從輕減輕處理，從而降低這些人員采取避責(zé)行為的機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，通過建立有效的機(jī)制也可以明確錯(cuò)誤內(nèi)容的界限，為追責(zé)者的行動(dòng)提供方向性指導(dǎo)。

西方社會(huì)常用“透明法則”實(shí)現(xiàn)問責(zé)與避責(zé)的有機(jī)聯(lián)系，即通過信息公開、共享實(shí)現(xiàn)問責(zé)過程的透明化、標(biāo)準(zhǔn)化，以及基于信息基礎(chǔ)上的溝通，實(shí)現(xiàn)減少官員避責(zé)行為的效果。實(shí)際上，這種方式就是旨在以辯證的眼光看待錯(cuò)誤、以寬廣的胸懷包容前進(jìn)中的錯(cuò)誤、以事業(yè)發(fā)展為重揭露并糾正錯(cuò)誤。[注]邵景均：《正確把握容錯(cuò)糾錯(cuò)方法論原則》，《中國(guó)行政管理》2017年第2期。但需要注意的是，容錯(cuò)糾錯(cuò)并不是無條件、無底線的，對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)的范圍應(yīng)嚴(yán)格限定在以推進(jìn)工作為出發(fā)點(diǎn)、因客觀原因而出現(xiàn)的失誤或錯(cuò)誤方面，不能讓容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制成為采取避責(zé)行為的借口。與此同時(shí)，容錯(cuò)糾錯(cuò)并非獨(dú)立存在，而是與其他制度機(jī)制相輔相成、相互補(bǔ)充，在容錯(cuò)糾錯(cuò)的同時(shí)要加強(qiáng)溝通，在強(qiáng)化溝通的同時(shí)也要重新規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)范圍，增強(qiáng)追責(zé)者與避責(zé)者雙方的互動(dòng)聯(lián)系，共同推動(dòng)問責(zé)與避責(zé)關(guān)系的常態(tài)化。

四、結(jié)論和討論

從上述問責(zé)與避責(zé)關(guān)系的研究可以得出，雖然普遍認(rèn)為兩者之間是相互對(duì)立的，避責(zé)是應(yīng)對(duì)問責(zé)的行為策略，但如果能夠認(rèn)識(shí)到問責(zé)的多元內(nèi)涵和避責(zé)的正面效果，并在此基礎(chǔ)上建立起兩者相連接的機(jī)制，問責(zé)與避責(zé)行為就可以相互促進(jìn)。而在胡德(Hood)看來，之所以會(huì)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的分歧，根源在于“不管問責(zé)與避責(zé)被認(rèn)為是互為鏡像還是互補(bǔ)現(xiàn)象，這樣的過程和結(jié)果都是由特定的文化所形塑的”。[注]Christopher Hood, “Accountability and Blame-Avoidance”, in M. Bovens, R, E. Goodin and T. Schillemans (eds), The Oxford Handbook of Public Accountability. New York: Oxford University Press, 2014, pp.652～666.實(shí)際上，文化人類學(xué)家道格拉斯(Douglas)關(guān)于文化理論的著名論著清晰地論述了兩者的可變性，她將文化變遷看作是不同形式的問責(zé)與避責(zé)關(guān)系的變化。她甚至認(rèn)為，“文化理論開始的假設(shè)就是一種文化是由互相負(fù)責(zé)的人所組成的體系。一個(gè)人總是在某種負(fù)責(zé)任的程度上生活……這與他期望別人能達(dá)到的負(fù)責(zé)程度相匹配。從這個(gè)角度來看，文化充滿了彼此負(fù)責(zé)的政治意涵?！盵注]Mary Douglas, “Risk as a Forensic Resource”, Daedalu: Journal of the American Academy of Arts and Sciencess, vol.119, no.4(January 1990), pp.1～16.這就表明，問責(zé)與避責(zé)都會(huì)隨著責(zé)任政治文化的變化而變化，不同的文化類型會(huì)有各自獨(dú)特的要求他人負(fù)責(zé)的方式和指導(dǎo)避免受到責(zé)罰的方法。

比如說，等級(jí)主義文化傾向于采用強(qiáng)調(diào)遵守規(guī)則的問責(zé)制度，將問責(zé)制看作是由特定權(quán)威階層按照既定程序引導(dǎo)的行為方式，認(rèn)為問責(zé)制所出現(xiàn)的潛在問題能夠通過尋找恰當(dāng)?shù)膯栘?zé)形式或是相關(guān)專業(yè)人士的指導(dǎo)得以解決，并傾向于批評(píng)那些不遵守規(guī)則或是專家建議等行為規(guī)范的人員。而相應(yīng)的避責(zé)行為也將傾向于強(qiáng)調(diào)組織制度對(duì)責(zé)任的正式分配，以及逐步遵循相適應(yīng)的行為方式。與此相反，個(gè)人主義文化傾向于采納強(qiáng)調(diào)個(gè)人判斷和選擇的問責(zé)制度，將問責(zé)制看成是一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)的過程而不是由專家權(quán)威來確定其規(guī)則，更喜歡多元和競(jìng)爭(zhēng)性的問責(zé)制，并將對(duì)市場(chǎng)負(fù)責(zé)比對(duì)政府負(fù)責(zé)的問責(zé)制看得更為重要，問責(zé)也傾向于集中審視個(gè)人的錯(cuò)誤判斷和選擇。而相應(yīng)的避責(zé)行為也將強(qiáng)調(diào)相互負(fù)責(zé)的局限性，傾向于使用否定性論斷并把損害歸咎于是市場(chǎng)力量造成的。

總的來說，這種基于不同文化類型的分析，無疑能夠擴(kuò)展我們對(duì)于問責(zé)與避責(zé)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，因?yàn)槿魏我环N文化都會(huì)滋生出符合其自身特質(zhì)的理解。即便是當(dāng)多種文化因素交織融合或發(fā)生沖突時(shí)，我們也能夠超越這種對(duì)立觀念，因?yàn)槭沟迷谝环N文化情境陷入責(zé)任困境的因素可能會(huì)在另一種文化情境中得以擺脫出來。換言之，只有深入到不同責(zé)任政治的文化情境中，才能夠深刻理解問責(zé)政治中的對(duì)立和互動(dòng)邏輯。