殷嘯虎

（上海社會(huì)科學(xué)院，上海200020）

人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效性如何體現(xiàn)，一直是政協(xié)理論與實(shí)踐中關(guān)注度較高、爭(zhēng)議較大的問題。黨的十九大報(bào)告明確將發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，指出：“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展……加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐?！保?］38中共中央辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱 《意見》）提出了“協(xié)商式監(jiān)督”的命題，把政協(xié)民主監(jiān)督納入?yún)f(xié)商民主的范疇，可以更好地解決協(xié)商與監(jiān)督的效力問題，進(jìn)一步體現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效性。

一、協(xié)商式監(jiān)督：如何回應(yīng)政協(xié)民主監(jiān)督的難題

在人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三大職能中，難度最大、爭(zhēng)議最多的，莫過于民主監(jiān)督工作了。根據(jù)筆者5年區(qū)政協(xié)委員、15年市政協(xié)委員的履職實(shí)踐，每年的常委會(huì)工作報(bào)告最難寫、同時(shí)也是委員意見比較集中的部分，莫過于民主監(jiān)督的問題了。在幾乎所有關(guān)于政協(xié)民主監(jiān)督的論文和文章中，都會(huì)談到民主監(jiān)督的 “短板”，而且都是具有共性的，但這些問題依然存在；相關(guān)的論文和文章都提出一些具體的意見和建議，但這些意見和建議很少能夠在實(shí)踐中得到落實(shí)。其中的原因是多方面的。從有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督的理論和實(shí)踐而言，在民主監(jiān)督方面至少存在著三個(gè)方面的問題。

（一）理論與實(shí)踐的差異

在人民政協(xié)理論研究方面，民主監(jiān)督問題可謂是一個(gè)熱點(diǎn)。在 “中國(guó)知網(wǎng)”收錄的主題為 “人民政協(xié)民主監(jiān)督”的文章，就有686篇。從這些文章的內(nèi)容來看，一是涉及的范圍非常廣泛，可以說有關(guān)人民政協(xié)民主監(jiān)督的問題基本上都涉及到了；二是針對(duì)性比較強(qiáng)，其中所涉及的，基本都是人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)踐中存在的問題；三是共性比較突出，這些論文和文章中所談到的政協(xié)民主監(jiān)督存在的問題，基本上都帶有普遍性，這也說明了這些問題的確是普遍存在的；四是對(duì)策建議的多樣性，這些論文和文章針對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督存在的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議，這些對(duì)策和建議有共同性的地方，也有各自的特色，有的比較務(wù)實(shí)，有的則具有理想化。但總的來看，是理論研究層面對(duì)人民政協(xié)的民主監(jiān)督都寄予了較高的期望，而與此相對(duì)應(yīng)的是，實(shí)踐層面在民主監(jiān)督方面的確存在著許多問題和短板，甚至是知道問題和短板所在，卻不知從何著手去解決。這反映在政協(xié)常委會(huì)的工作報(bào)告中，在談到民主監(jiān)督工作時(shí)，往往或者是找不到“亮點(diǎn)”，或者是很難與政治協(xié)商和參政議政的工作相比較（基于可知的原因，本文不對(duì)政協(xié)常委會(huì)工作報(bào)告關(guān)于民主監(jiān)督工作的內(nèi)容作具體分析）。因此，這種理論與實(shí)踐的差異的具體表現(xiàn)，就是理論上對(duì)民主監(jiān)督的期望值較高，而實(shí)踐中推動(dòng)起來比較困難。如何尋找一個(gè)合理的路徑，打通理論與實(shí)踐，縮小兩者之間的這種差異，是推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作、體現(xiàn)民主監(jiān)督的實(shí)效性所首先應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

（二）制度與現(xiàn)實(shí)的差異

民主監(jiān)督職能是由人民政協(xié)的制度安排所決定的。政協(xié) 《章程》第三條規(guī)定：“民主監(jiān)督是對(duì)國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問題解決落實(shí)情況，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作等，通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。”應(yīng)當(dāng)說，制度安排是很明確的，但問題是，政協(xié)民主監(jiān)督的對(duì)象不是政協(xié)自己，而是特定的外部組織和行為，而政協(xié)《章程》屬于人民政協(xié)的內(nèi)部規(guī)范，主要是規(guī)范人民政協(xié)自身行為；用自身的內(nèi)部規(guī)范去調(diào)整與被監(jiān)督對(duì)象的關(guān)系、約束被監(jiān)督對(duì)象的行為，從法理上是說不通的，這也就帶來了一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題：如何保證被監(jiān)督對(duì)象 “接受”監(jiān)督，也就是民主監(jiān)督的實(shí)效性如何體現(xiàn)的問題。從相關(guān)要求來看，各級(jí)黨委和政府應(yīng)認(rèn)真傾聽來自人民政協(xié)的批評(píng)建議，自覺接受民主監(jiān)督［2］。那么對(duì)于 “認(rèn)真傾聽”和 “自覺接受”的約束機(jī)制是什么？誰來約束？顯然不能是政協(xié)自身。如果僅僅只是提出意見和建議，而沒有相應(yīng)的約束機(jī)制，恐怕是談不上監(jiān)督的。即便是通常所說的 “柔性監(jiān)督”，也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的 “柔性”的約束機(jī)制，比如像輿論監(jiān)督那樣。因此，通過合適的路徑或方式，將相關(guān)的制度安排在現(xiàn)實(shí)中得以切實(shí)的貫徹落實(shí)，構(gòu)建有效的約束機(jī)制，也是推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作、體現(xiàn)民主監(jiān)督的實(shí)效性所應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

（三）機(jī)制與運(yùn)作的差異

建立健全民主監(jiān)督機(jī)制，是搞好人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要條件。從理論上而言，要完善民主監(jiān)督機(jī)制，必須在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，暢通民主監(jiān)督的渠道。具體來說，在知情環(huán)節(jié)上，主要是要保障政協(xié)組織和政協(xié)委員的知情權(quán)。知情是監(jiān)督的前提。各級(jí)黨委和政府要定期向政協(xié)通報(bào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要情況和重大問題；政協(xié)組織要及時(shí)向政協(xié)委員提供履行職責(zé)所需要的資料和信息，使政協(xié)委員能夠知情明政。在溝通環(huán)節(jié)上，黨委、政府及其他部門要與政協(xié)保持密切聯(lián)系，經(jīng)常溝通意見、交換情況；黨委和政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及新聞媒體要與人民政協(xié)在工作中加強(qiáng)協(xié)作，相互支持，形成合力。在反饋環(huán)節(jié)上，黨政有關(guān)部門應(yīng)在認(rèn)真研究處理政協(xié)提交的民主監(jiān)督信息后，及時(shí)將處理情況反饋給政協(xié)；政協(xié)組織應(yīng)及時(shí)將處理情況反饋給提交民主監(jiān)督信息的政協(xié)參加單位或委員個(gè)人，并將他們對(duì)處理情況的意見再反饋給黨政有關(guān)部門［3］。從機(jī)制的設(shè)計(jì)而言，不可謂不周密，但落實(shí)到具體的運(yùn)作環(huán)節(jié)，恐怕就不那么盡如人意了。從政協(xié)民主監(jiān)督工作的實(shí)際情況而言，即便是按照機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)的程序都走完了，并不等于就實(shí)現(xiàn)或者說體現(xiàn)了民主監(jiān)督的實(shí)效性，也不等于說只有在這三個(gè)環(huán)節(jié)上都建立健全制度，形成科學(xué)合理的、協(xié)調(diào)有序的長(zhǎng)效機(jī)制，就能保證人民政協(xié)的民主監(jiān)督取得良好效果。

造成上述三個(gè)方面差異的原因是多方面的，但有一點(diǎn)是不容忽視的，那就是對(duì)什么是政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效性、政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效性是如何體現(xiàn)的等問題的認(rèn)識(shí)上，至少目前是比較模糊的。這也就導(dǎo)致了在監(jiān)督實(shí)效性問題評(píng)價(jià)上的多元標(biāo)準(zhǔn)：作為監(jiān)督主體的政協(xié)委員看來，只有監(jiān)督意見得到采用，才算是有實(shí)效性；而作為監(jiān)督對(duì)象的政府部門及其工作人員而言，認(rèn)真答復(fù)了，就算是接受監(jiān)督了。因此，人民政協(xié)的民主監(jiān)督不僅要明確 “做什么”，還要明確 “怎么做”，更要明確 “做了以后怎么樣”。要充分發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督的功能與作用，應(yīng)當(dāng)首先明確這種監(jiān)督的定性以及制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，探索符合其定性與功能定位的實(shí)現(xiàn)路徑。只有準(zhǔn)確把握民主監(jiān)督的性質(zhì)和合適的路徑，找準(zhǔn)民主監(jiān)督的切入點(diǎn)，才能回答并解決人民政協(xié)民主監(jiān)督存在的問題，最大限度地發(fā)揮好人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效性。從這個(gè)意義上說， “協(xié)商式監(jiān)督”的提出，能夠有效幫助我們解決現(xiàn)實(shí)中的一些難題，特別是政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效性如何實(shí)現(xiàn)的問題。

二、協(xié)商式監(jiān)督：民主監(jiān)督的實(shí)效性如何體現(xiàn)

筆者贊同這樣的觀點(diǎn)，即協(xié)商式監(jiān)督是以協(xié)商方式進(jìn)行的監(jiān)督［4］，這是因?yàn)樗鞔_了政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)、路徑與方式，可以回答民主監(jiān)督的實(shí)效性如何體現(xiàn)的問題。

（一）協(xié)商式監(jiān)督是基于協(xié)商民主這種特定的民主形式進(jìn)行的

黨的十九大報(bào)告指出：“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)……把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程”［1］38。 《意見》在談到人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的 “重要意義”時(shí)指出：“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義基礎(chǔ)上，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動(dòng)中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督?！保?］因此，協(xié)商式監(jiān)督是人民政協(xié)協(xié)商民主的具體體現(xiàn)，協(xié)商民主的性質(zhì)、路徑和效果，決定了政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)、路徑與效果，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)一致性：

1.性質(zhì)的一致性

社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。政協(xié)協(xié)商首先是一種政治協(xié)商，協(xié)商的政治性決定了民主監(jiān)督的政治性?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督?！保?］這種政治監(jiān)督是由我國(guó)的政治制度和政權(quán)性質(zhì)所決定的，是在政治制度的安排之下進(jìn)行的。它不同于一般的社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，而是一種以體現(xiàn)中國(guó)政治民主和協(xié)商合作精神的政治性監(jiān)督。它是與我國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商這一基本政治制度相聯(lián)系的，屬于我國(guó)政治民主的一種監(jiān)督形式。它所依據(jù)的不是法律規(guī)范而是政治規(guī)范，它所依賴的路徑也不是法律路徑而是政治路徑，這也決定了協(xié)商式監(jiān)督的效力是政治性而非法律性，這也是人民政協(xié)民主監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式的一個(gè)重要特征。只有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)人民政協(xié)民主監(jiān)督的這一性質(zhì)，才能有針對(duì)性地發(fā)揮協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性。

2.原則的一致性

中共中央辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》在談到協(xié)商民主建設(shè)的重要原則時(shí)指出：“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，切實(shí)提高協(xié)商實(shí)效；堅(jiān)持民主協(xié)商、平等議事、求同存異、體諒包容，努力營(yíng)造良好協(xié)商氛圍?！保?］《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》在談到協(xié)商式監(jiān)督的基本原則時(shí)也指出：“堅(jiān)持平等協(xié)商，坦誠(chéng)相見，暢所欲言，尊重不同意見表達(dá)，把協(xié)商民主貫穿于監(jiān)督全過程；堅(jiān)持增進(jìn)團(tuán)結(jié)，融協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，廣泛凝聚共識(shí)、凝聚智慧、凝聚力量?！眳f(xié)商與監(jiān)督的基本原則是一致的，這也就決定了在協(xié)商與監(jiān)督的過程中，兩者是相輔相成、共同推進(jìn)，以協(xié)商引領(lǐng)監(jiān)督，融監(jiān)督于協(xié)商過程之中。監(jiān)督的實(shí)效性通過協(xié)商得到充分體現(xiàn)。

3.目的的一致性

人民政協(xié)協(xié)商民主與民主監(jiān)督的目的是一致的，是協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力，這也決定了協(xié)商式監(jiān)督是為了更好地反映人民群眾的訴求，幫助黨和政府進(jìn)一步改進(jìn)工作。因此，協(xié)商式監(jiān)督從總體上說，是通過建議或批評(píng)的方式，對(duì)黨和政府的工作進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，提出意見和建議，以推動(dòng)工作依法有序開展，是一種建設(shè)性的監(jiān)督。這也是協(xié)商式監(jiān)督的一個(gè)顯著特征。

4.內(nèi)容的一致性

人民政協(xié)協(xié)商民主的主要內(nèi)容，是國(guó)家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題；人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容是國(guó)家憲法法律和法規(guī)實(shí)施情況，黨和國(guó)家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執(zhí)行情況，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃落實(shí)情況，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問題解決落實(shí)情況以及國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員遵紀(jì)守法、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、密切聯(lián)系群眾、開展反腐倡廉等情況等。就內(nèi)容而言，兩者基本上是一致的，而且民主監(jiān)督的內(nèi)容是包含在政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容之中的，這也是把協(xié)商民主貫穿于監(jiān)督全過程原則的具體體現(xiàn)。

5.形式的一致性

協(xié)商形式和監(jiān)督形式的一致性，是人民政協(xié)民主監(jiān)督的一個(gè)突出特點(diǎn)，人民政協(xié)協(xié)商民主的基本形式就是會(huì)議、視察、調(diào)研以及提案，這同時(shí)也是政協(xié)民主監(jiān)督的基本形式，并且從整合網(wǎng)絡(luò)資源創(chuàng)新協(xié)商和監(jiān)督形式而言，兩者也是一致的，這也充分說明政協(xié)的民主監(jiān)督實(shí)質(zhì)上就是一種協(xié)商式監(jiān)督。

因此，協(xié)商式監(jiān)督是基于協(xié)商民主這種特定獨(dú)特的民主形式進(jìn)行的，是融協(xié)商與監(jiān)督為一體、以協(xié)商引領(lǐng)監(jiān)督，監(jiān)督的效果是以協(xié)商的形式體現(xiàn)出來的，這也是協(xié)商式監(jiān)督不同于其他形式的監(jiān)督的一個(gè)重要特征。

（二）協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性是通過協(xié)商的形式體現(xiàn)出來的

如上所述，協(xié)商式監(jiān)督是基于協(xié)商民主這種特定的民主形式進(jìn)行的，監(jiān)督的效果是以協(xié)商的形式體現(xiàn)出來的，這也就決定了我們?cè)谒伎己脱芯繀f(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性時(shí)，必須從協(xié)商本身進(jìn)行考慮。

在我國(guó)的監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等都有相應(yīng)的制裁措施；社會(huì)監(jiān)督、新聞監(jiān)督等主要是借助于輿論的力量；而政協(xié)民主監(jiān)督則主要是依托協(xié)商，它是在協(xié)商的過程中，通過提出意見、建議等方式進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是一種協(xié)商性質(zhì)的監(jiān)督，同樣，這種協(xié)商也是監(jiān)督性質(zhì)的協(xié)商，融協(xié)商與監(jiān)督為一體。這也是協(xié)商式監(jiān)督的一個(gè)顯著特點(diǎn)，決定了政協(xié)民主監(jiān)督的路徑和實(shí)效性。

根據(jù) 《意見》的要求，政協(xié)民主監(jiān)督是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督，也就是說，這種監(jiān)督的主體是全體政協(xié)委員，監(jiān)督的基本方式是提出意見、批評(píng)、建議，目的是協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力，這種監(jiān)督的實(shí)效性也是基于這一目的、通過協(xié)商的方式體現(xiàn)出來的，因此具有以下特點(diǎn)：

第一，這種監(jiān)督是一種參與式的監(jiān)督，這種參與式的監(jiān)督是制度性的參與，是基于人民政協(xié)的制度安排進(jìn)行的?！兑庖姟分赋觯骸霸谌嗣裾f(xié)開展民主監(jiān)督工作，源自于中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士團(tuán)結(jié)合作、互相監(jiān)督的理論實(shí)踐，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的獨(dú)特創(chuàng)造和一項(xiàng)重要制度安排?！边@種制度性參與是保證民主監(jiān)督實(shí)效性的前提，也是判斷民主監(jiān)督實(shí)效性的依據(jù)。人民政協(xié)的組織構(gòu)造為公民有序政治參與提供了重要的制度平臺(tái)，人民政協(xié)的工作特點(diǎn)為公民有序政治參與提供了重要的工作保障，人民政協(xié)的工作方式為公民有序政治參與提供了多樣化的參與形式。人民政協(xié)通過有序政治參與，開展民主監(jiān)督活動(dòng)，有利于改進(jìn)黨和政府的工作，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，提高行政管理效能，維護(hù)社會(huì)公平正義，保證國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展符合人民的利益和意愿，可以為決策機(jī)關(guān)提供全面而廣泛的民情民意和意見建議，使決策機(jī)關(guān)在制定政策、出臺(tái)措施方面，能最大限度地兼顧各方面的利益，體現(xiàn)社會(huì)公眾的愿望和要求。因此，實(shí)現(xiàn)廣泛參與、有序參與，是體現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效性的前提。

第二，這種監(jiān)督是一種表達(dá)式監(jiān)督，是通過提出意見、批評(píng)和建議等表達(dá)方式進(jìn)行監(jiān)督，因此這種表達(dá)并不具有強(qiáng)制力和約束力，但它具有政治影響力，而這種政治影響力正是政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效性的特點(diǎn)。協(xié)商的過程首先就是一個(gè)表達(dá)的過程，政協(xié)委員通過制度化的有序表達(dá)，對(duì)黨和政府的工作提出意見、建議和批評(píng)，這種表達(dá)的監(jiān)督效力不是通過法律強(qiáng)制力表現(xiàn)出來的，而是通過政治影響力表現(xiàn)出來的，正是通過這種協(xié)商過程中的有序表達(dá)，體現(xiàn)了民主監(jiān)督的實(shí)效性。正如習(xí)近平總書記所指出的那樣：“在中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過多種形式的協(xié)商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評(píng)和監(jiān)督，可以廣泛達(dá)成決策和工作的最大共識(shí)，有效克服黨派和利益集團(tuán)為自己的利益相互競(jìng)爭(zhēng)甚至相互傾軋的弊端；可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進(jìn)入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護(hù)和爭(zhēng)取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端；可以廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯(cuò)誤的機(jī)制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端；可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機(jī)制，有效克服人民群眾在國(guó)家政治生活和社會(huì)治理中無法表達(dá)、難以參與的弊端；可以廣泛凝聚全社會(huì)推進(jìn)改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項(xiàng)政策和工作共識(shí)不高、無以落實(shí)的弊端。這就是中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)所在?！保?］

再次，這種監(jiān)督是一種溝通式監(jiān)督。黨和政府決策的過程，就是協(xié)調(diào)、平衡、整合不同利益關(guān)系的過程，而這種對(duì)不同利益關(guān)系的協(xié)調(diào)、平衡與整合，首先需要進(jìn)行溝通和協(xié)商。人民政協(xié)的制度設(shè)計(jì)，為不同利益群體進(jìn)行利益的溝通提供了重要的制度平臺(tái)和場(chǎng)所。因此，黨和政府在決策過程中，通過人民政協(xié)這個(gè)制度化的協(xié)商平臺(tái)，同各個(gè)界別、各個(gè)方面進(jìn)行有序溝通，充分聽取意見和建議，可以有效防止決策的失誤，保證決策的科學(xué)與民主；而政協(xié)委員依托政協(xié)這個(gè)協(xié)商平臺(tái)，通過平等對(duì)話方式進(jìn)行溝通，將社會(huì)群體多樣化的訴求整合容納在體制內(nèi)進(jìn)行，為不同利益群體提供參與決策、影響決策、監(jiān)督?jīng)Q策的機(jī)會(huì)，既維護(hù)多數(shù)群眾的根本利益，又照顧少數(shù)群體的合理訴求。因此，這種溝通過程同時(shí)也是一種監(jiān)督的過程，通過溝通，發(fā)現(xiàn)問題，提出解決問題的對(duì)策和建議，充分反映社會(huì)各界的政治愿望和利益訴求，有效協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系，增進(jìn)共識(shí)，化解矛盾，消除誤會(huì)，防止決策失誤，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的實(shí)效性。

三、協(xié)商式監(jiān)督：政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效性的具體體現(xiàn)

如前所述，政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效性是通過協(xié)商的方式體現(xiàn)出來的。因此，民主監(jiān)督是依托于協(xié)商、由協(xié)商的性質(zhì)和效力決定的，這是我們認(rèn)識(shí)政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效性的一個(gè)重要前提，也是協(xié)商式監(jiān)督的重要特點(diǎn)。協(xié)商效力實(shí)現(xiàn)的多元方式和路徑，也決定了民主監(jiān)督實(shí)效性的多元路徑與方式。它與其他監(jiān)督形式的主要區(qū)別也就在這方面。黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效性是通過相應(yīng)的約束和制裁措施體現(xiàn)出來的，因此它們具有法律 （包括黨內(nèi)法規(guī)）上的 “剛性”；社會(huì)監(jiān)督、新聞監(jiān)督等主要是借助于輿論的力量，它們的實(shí)效性是通過 “提出”實(shí)現(xiàn)的，這種 “提出”不具有約束力，但具有社會(huì)影響力，并通過這種社會(huì)影響力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的；而人民政協(xié)的民主監(jiān)督是通過協(xié)商、溝通與表達(dá)等多元方式和路徑實(shí)現(xiàn)的，它的實(shí)效性既不是法律上的 “剛性”約束，也不僅僅是通過 “提出”來施加影響力；它既不是一定要 “采用”了政協(xié)委員的意見和建議才算是具有了實(shí)效性，也不是說只要提出了意見和建議就體現(xiàn)了實(shí)效性；它的實(shí)效性是在協(xié)商過程中，通過制度化的平臺(tái)和路徑，達(dá)成協(xié)商與監(jiān)督的共識(shí)，也就是通常所說的有個(gè) “說法”。而這個(gè) “說法”對(duì)被監(jiān)督對(duì)象而言，雖然不具有法律上的約束力，但具有政治上的約束力。

（一）協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性是通過政治層面而非法律層面體現(xiàn)出來的

在政協(xié)民主監(jiān)督效力和實(shí)效性問題方面，一個(gè)比較大的誤區(qū)就是認(rèn)為它不具有法律效力，所以是一種 “柔性監(jiān)督”。這種觀點(diǎn)是片面的，它混淆了監(jiān)督效力的不同表現(xiàn)方式，混淆了法律效力與政治效力的關(guān)系。

首先，政協(xié)民主監(jiān)督是政治監(jiān)督而非法律監(jiān)督，所以從法律上來討論它的效力問題本身就是不科學(xué)的。政協(xié)民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式在性質(zhì)上的一個(gè)最大區(qū)別，就是它是一種政治監(jiān)督，這種監(jiān)督的 “權(quán)源”是相關(guān)的政治文件，它是基于特定政治制度的安排，依據(jù)相關(guān)政治文件進(jìn)行的，并且是由相關(guān)的政治文件進(jìn)行規(guī)范的。這些政治文件明確了政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)涵、重要意義、目的以及實(shí)現(xiàn)的形式和路徑等，并對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督運(yùn)行的相關(guān)問題，包括內(nèi)容、程序等都作了明確的規(guī)范，是開展和規(guī)范政協(xié)民主監(jiān)督工作的基本依據(jù)，引領(lǐng)政協(xié)民主監(jiān)督按照相應(yīng)的政治目標(biāo)和政治規(guī)范有序開展。

其次，政協(xié)的民主監(jiān)督是以政治參與的方式而非法律參與的方式實(shí)現(xiàn)的，人民政協(xié)通過有序政治參與，開展民主監(jiān)督活動(dòng)，有利于改進(jìn)黨和政府的工作，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，提高行政管理效能，維護(hù)社會(huì)公平正義，保證國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展符合人民的利益和意愿，可以為決策機(jī)關(guān)提供全面而廣泛的民情民意和意見建議，使決策機(jī)關(guān)在制定政策、出臺(tái)措施方面，能最大限度地兼顧各方面的利益，體現(xiàn)社會(huì)公眾的愿望和要求。

再次，政協(xié)民主監(jiān)督的效力是政治性而非法律性的，是基于特定的政治路徑、以政治的形式實(shí)現(xiàn)的。這種監(jiān)督不是無效監(jiān)督，而是具有特定效力的監(jiān)督形式，這也是政協(xié)民主監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式的主要特點(diǎn)。政協(xié)的民主監(jiān)督依據(jù)的是政治文件，涉及的是政治問題，它的效力自然是以政治形式表現(xiàn)出來。這也就決定了政協(xié)民主監(jiān)督雖然不具有法律上的約束力，但對(duì)監(jiān)督對(duì)象的行為具有政治上的約束力。

作為一種獨(dú)特的監(jiān)督形式，政協(xié)民主監(jiān)督的約束力雖然不具有法律上的 “剛性”，但具有政治上的 “剛性”。這種 “剛性”體現(xiàn)在：政協(xié)民主監(jiān)督所依據(jù)的政治文件對(duì)于被監(jiān)督對(duì)象具有政治上的約束力和強(qiáng)制力，正是這種約束力和強(qiáng)制力，保證了政協(xié)民主監(jiān)督的規(guī)范有序開展；政協(xié)民主監(jiān)督的過程所依據(jù)的程序具有政治上的 “剛性”， 《意見》也明確指出政協(xié)提案、社情民意信息中的監(jiān)督性意見，要按規(guī)定程序辦理，黨政督察部門也要加強(qiáng)對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督意見辦理情況的督察，對(duì)于違反政治文件要求的，要依紀(jì)依規(guī)追究相關(guān)人員的責(zé)任。這就以黨紀(jì)和政紀(jì)保證了政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效性。這也正是協(xié)商式監(jiān)督實(shí)效性體現(xiàn)的獨(dú)特方式和特點(diǎn)。

因此，要以協(xié)商式監(jiān)督體現(xiàn)民主監(jiān)督的實(shí)效性，關(guān)鍵的一點(diǎn)就是充分認(rèn)識(shí)協(xié)商式監(jiān)督實(shí)效性體現(xiàn)的獨(dú)特方式和特點(diǎn)，從健全政治性約束機(jī)制入手，通過相應(yīng)的政治要求和政治紀(jì)律，完善民主監(jiān)督的程序，加強(qiáng)對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的政治約束。

（二）協(xié)商式監(jiān)督的目的不是 “干政”，而是“議政”和 “資政”

政協(xié)民主監(jiān)督是通過協(xié)商的路徑實(shí)現(xiàn)的，這就決定了這種民主監(jiān)督不是 “干政”而是 “資政”，它不是對(duì)被監(jiān)督對(duì)象工作的干預(yù)，而是通過協(xié)商的方式與路徑，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象工作進(jìn)行幫助，是一種“建設(shè)性”的監(jiān)督［9］。從監(jiān)督的前提而言，是基于對(duì)被監(jiān)督對(duì)象權(quán)力的運(yùn)行及工作開展的認(rèn)同與認(rèn)可，而不是否定其權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)性與合法性；從監(jiān)督的目的而言，是在肯定被監(jiān)督對(duì)象工作的基礎(chǔ)之上，就如何進(jìn)一步改進(jìn)與推進(jìn)工作，提出意見和建議，對(duì)于工作中存在的問題，也是通過批評(píng)和建議的方式加以指出，但這種批評(píng)和建議的目的是為了更好地改進(jìn)工作，而不是否定其工作；從監(jiān)督的方式而言，是以正面肯定為主的建議，即便是批評(píng)，也是一種 “肯定性”批評(píng)而非 “否定性”批評(píng)；從監(jiān)督的效果而言，這種對(duì)被監(jiān)督對(duì)象工作的批評(píng)建議都是基于協(xié)商的過程進(jìn)行的，并且通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)的，不具有強(qiáng)制性的效力，當(dāng)然也就不會(huì)產(chǎn)生否定性的效果。政協(xié)民主監(jiān)督正是通過這種建設(shè)性的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督的目的與效果。這也是政協(xié)民主監(jiān)督作為一種協(xié)商式監(jiān)督的特點(diǎn)，決定了其實(shí)效性實(shí)現(xiàn)的路徑與方式。

（三）協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性不僅在于 “采用”，更在于 “采納”

過去在評(píng)價(jià)政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效性時(shí)，比較關(guān)注的是監(jiān)督意見是否被 “采納”，但在對(duì)于 “采納”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)上是有誤區(qū)的，那就是一般認(rèn)為 “采納”就是 “采用”了。其實(shí)，就政協(xié)民主監(jiān)督過程中所提出的批評(píng)、意見和建議而言，兩者的涵義是不同的。“采用”強(qiáng)調(diào)的是實(shí)行，而 “采納”既包括了實(shí)行，也包括了吸收和參考。如上所述，政協(xié)民主監(jiān)督是 “資政”而非 “干政”，這就決定了它所提出的監(jiān)督意見具有參考性而非強(qiáng)制性。因此，在評(píng)估政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效性時(shí)，不能簡(jiǎn)單的以是否采用作為標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)從完善 “采納”機(jī)制方面入手。

首先，充分認(rèn)識(shí) “采納”的內(nèi)涵。既然協(xié)商式監(jiān)督的目的是 “資政”而非 “干政”，那么只要起到 “資政”的效果，其實(shí)效性就得到了體現(xiàn)。畢竟政協(xié)委員不是直接的決策者和執(zhí)行者，他們是從決策與執(zhí)行的外部去監(jiān)督?jīng)Q策和執(zhí)行行為的。決策與執(zhí)行行為可能具有片面性和局限性，所以需要外部的監(jiān)督；而政協(xié)委員的外部監(jiān)督同樣具有片面性和局限性，他們可以通過協(xié)商式監(jiān)督彌補(bǔ)決策和執(zhí)行過程中的不足，防止決策的片面性和局限性，但不能直接代替決策和執(zhí)行。從這個(gè)意義上說，被監(jiān)督對(duì)象對(duì)監(jiān)督意見和建議的重視、參考、局部采用乃至不采用，都可以視為是一種 “采納”的行為。這也就決定了這種協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性不是體現(xiàn)在監(jiān)督的 “結(jié)果”上，而是體現(xiàn)在監(jiān)督的 “過程”中。

其次，完善采納的機(jī)制。由于采納內(nèi)涵的多元性，為了防止對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督走過場(chǎng)，敷衍了事，就必須建立和完善相應(yīng)的機(jī)制，保證監(jiān)督的意見和建議真正能夠得到 “采納”，而不僅僅是一紙答復(fù)，這也是協(xié)商民主的本質(zhì)要求的體現(xiàn)。這方面的機(jī)制包括監(jiān)督意見和建議的提出機(jī)制、溝通協(xié)商機(jī)制、反饋機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)，相關(guān)論述已有不少，在此不再贅述。但需要強(qiáng)調(diào)的是，從體現(xiàn)協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性出發(fā)，目前需要完善的是采納的約束機(jī)制。采納不等于采用，但必須有一套完善的機(jī)制對(duì)監(jiān)督意見和建議采納的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行約束。

再次，完善政協(xié)委員監(jiān)督意見和建議提出環(huán)節(jié)的約束。從我個(gè)人擔(dān)任政協(xié)委員的感受而言，往往對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的要求比較高，而對(duì)提出監(jiān)督意見和建議的要求相對(duì)較低，具體表現(xiàn)在相當(dāng)數(shù)量的監(jiān)督性的提案都是在全會(huì)期間特別是會(huì)議過程中撰寫的，有的委員在開會(huì)時(shí)一下子就撰寫好幾個(gè)提案。要知道監(jiān)督意見和建議的提出也要經(jīng)過充分的調(diào)研、論證與協(xié)商，特別是相關(guān)材料和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備，沒有大量的時(shí)間和精力的投入是無法做到的，所以會(huì)議期間在一天之內(nèi)撰寫并提交多個(gè)監(jiān)督性的提案，這些提案要做到建議合理、論證充分、便于采納，的確是非常難的。有的提案甚至連一些常識(shí)性的法律問題自己都沒有弄清楚，就提交上去了?！耙云浠杌瑁谷苏颜选?，用這些不成熟的東西去要求被監(jiān)督對(duì)象采納，本身就是一種極不負(fù)責(zé)的行為。所以，體現(xiàn)協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性，還是應(yīng)當(dāng)從政協(xié)委員自身做起。

政協(xié)民主監(jiān)督是通過協(xié)商的路徑實(shí)現(xiàn)的，這種協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性依托協(xié)商、通過協(xié)商來實(shí)現(xiàn)。體現(xiàn)協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性首先應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)督的性質(zhì)和效力有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，從監(jiān)督意見和建議的提出環(huán)節(jié)入手，完善各個(gè)環(huán)節(jié)的機(jī)制，形成良性的協(xié)商、溝通與互動(dòng)，推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督工作的開展。

［1］習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［M］.北京：人民出版社，2017.

［2］政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳.人民政協(xié)知識(shí)讀本［M］.北京：中國(guó)文史出版社，2010：37.

［3］全國(guó)政協(xié)辦公廳干部培訓(xùn)中心.人民政協(xié)簡(jiǎn)明教程［M］.北京：2013：45-46.

［4］張峰.論人民政協(xié)民主監(jiān)督的協(xié)商式監(jiān)督新定位［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（06）.

［5］關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見［EB/OL］.（2017-06-18）.http：//mzjgh.hnhyzx.gov.cn/mzjgh/168/conten_10934.html.

［6］中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見［EB/OL］.（2017-06-18）.http：//cppcc.people.com.cn/GB/34952/4155357.html.

［7］關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見［EB/OL］.（2018-02-26）.http：//www.gov.cn/xinwen/2015-06/25/content_2884343.htm.

［8］習(xí)近平.在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-09-22.

［9］殷嘯虎.政協(xié)協(xié)商式監(jiān)督的性質(zhì)與定位［J］.統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2017（05）.