王宏燕 王理民 馬鵬

摘 要：2016年我國提出了資源稅制度改革目標，著手建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟、促進資源集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的作用。本文通過研究部分資源大國資源稅制度，分析其主要特點和對我國資源稅改革的啟示，提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：資源稅大國；稅制設(shè)計；啟示

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（10）-0050-03

一、我國現(xiàn)行資源稅制內(nèi)容概述

我國于1984年以“調(diào)節(jié)資源級差收入，豐富地方稅源”為目的開征了資源稅，1994年、2010年兩次擴大征稅范圍，目前應(yīng)稅資源包括礦產(chǎn)品和鹽兩大類，其中礦產(chǎn)品包括原油、天然氣、煤炭、有色金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦。2016年啟動新一輪資源稅改革，在河北省試點開征水資源稅。我國資源稅發(fā)展呈現(xiàn)以下特點：

（一）收入總量較快增長。1984年開征伊始，資源稅收入僅為4.2億元。1994年分稅制改革以來，資源稅收入呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢，從1994年的45.5億元增加到2015年的1035億元，22年間增長了近22倍，資源稅占稅收總收入和地方稅收收入的比重也不斷提高。2012年以來，隨著資源價格的下降，資源稅增長態(tài)勢放緩，在稅收收入中的比重也有所下滑（見圖1）。

（二）地區(qū)間不均衡特征明顯。東部?。ㄊ校┢毡榻?jīng)濟總量較大，礦產(chǎn)資源較少，資源稅收入占比較小，基本可以忽略。以廣東、江蘇為例，資源稅收入占其地方稅收的比重長期不足0.5%（見圖2）。而從中西部一些?。▍^(qū)）來看，資源稅收的財政貢獻遠遠高于全國平均水平，如煤炭資源和油氣資源豐富的山西、新疆等省區(qū)，資源稅財政貢獻十分突出，部分年份占比超過10%。2015年新疆本級資源稅收入66億元，占其地方稅收收入的比重達7.7%，占一般預(yù)算收入的比重達4.99%（見圖3）。

（三）調(diào)節(jié)級差收入和保護資源的作用得到一定發(fā)揮?，F(xiàn)行資源稅制對不同等級的資源規(guī)定不同的稅額，調(diào)節(jié)不同等級資源開發(fā)者和利用者的盈利水平，為促進各類資源開發(fā)企業(yè)的稅負均衡和公平競爭發(fā)揮了一定的作用。同時，加強了對國有資源的保護和管理，一定程度上防止了資源開發(fā)企業(yè)濫采亂占資源的現(xiàn)象，減少了資源的浪費和損失。

（四）不適應(yīng)性日漸凸顯。盡管現(xiàn)行資源稅政策在特定的歷史條件下發(fā)揮了一定的作用，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，指導(dǎo)理論單一、征稅范圍狹窄、稅率設(shè)置偏低、收益分成不合理、稅費關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題逐步顯現(xiàn)，難以有效發(fā)揮保護和合理開發(fā)利用資源、促進綠色生態(tài)發(fā)展等資源稅應(yīng)有的作用，特別是在資源集中于中西部欠發(fā)達地區(qū)的現(xiàn)實情況下，未能體現(xiàn)對資源地利用資源促進發(fā)展的支持作用，進一步改革完善資源稅制度已迫在眉睫。

二、部分資源大國資源稅制簡介

為借鑒國際經(jīng)驗完善我國資源稅制度，本文選取美國、俄羅斯、巴西、印度四個資源豐富、稅制設(shè)計較為完善的大國進行研究。四國都是發(fā)達國家或新興市場國家，或法律程序較為完善，或發(fā)展程度與我國相似，且發(fā)展中都面臨資源環(huán)境保護問題，具有一定的可比性和借鑒意義。

（一）美國。一是具有綠色生態(tài)稅的性質(zhì)。以資源環(huán)境保護為重要出發(fā)點，把資源稅列入生態(tài)稅范疇，注重對資源生產(chǎn)、消耗及經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。二是地方獨立制定資源稅政策。作為聯(lián)邦制國家，各州政府在稅收方面擁有很大的自主權(quán)，根據(jù)實際情況獨立制定資源稅政策，不僅有利于各州政府根據(jù)本地的資源蘊藏量和開采情況進行合理的開發(fā)利用，也有利于增加各州政府的財力，使各地能夠按實際情況將資金更好地運用到資源開發(fā)所導(dǎo)致的環(huán)境補償上面。三是征稅范圍廣泛。各州已開征的資源稅稅種達38個，不僅對礦產(chǎn)資源征稅，也對許多非礦產(chǎn)資源征稅。如美國的森林采伐稅已實行近200年，目前大部分州都在征收。

（二）俄羅斯。一是征稅范圍廣。征稅范圍涵蓋了礦產(chǎn)、土地、森林、水、草原、地?zé)?、灘涂等主要自然資源，其中礦產(chǎn)資源稅、林業(yè)稅、水資源稅是資源稅的主體稅種。二是實行?？顚Ｓ?。部分資源稅收入專門用于相關(guān)資源的保護和開發(fā)，有效促進了生態(tài)環(huán)境的保護和恢復(fù)，如水資源稅款的80%用于水資源設(shè)施的保護和恢復(fù)。三是實行中央、聯(lián)邦主體、地方的三級共享分配。其中，開采石油和天然氣的稅款，聯(lián)邦主體和地方各歸30%，中央得到40%；對開采其他礦產(chǎn)的稅收，50%歸地方，聯(lián)邦主體和中央各得25%；水資源稅收則全部由中央分配。四是實行動態(tài)稅率。運用從價稅與從量稅相結(jié)合的方法，稅收管理部門隨著資源產(chǎn)品市場價格以及生產(chǎn)費用的變化，對稅率實行動態(tài)調(diào)整，一方面可以起到保護資源、限制過度開采的作用，另一方面也可以有效調(diào)動資源企業(yè)的積極性。五是稅收設(shè)計體現(xiàn)“綠色”理念。重視資源稅的環(huán)境保護功能，具有綠色“生態(tài)稅”的特點。

（三）巴西。一是征收目的兼顧級差調(diào)控與資源保護。以調(diào)節(jié)資源級差收入、促進公平競爭為主要出發(fā)點，同時也體現(xiàn)了保護環(huán)境的重要作用，具有綠色生態(tài)稅收的特點。二是強調(diào)稅款的?？顚Ｓ谩Ｒ运Y源稅收入為例，其稅款主要用于水利設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)以及對水資源生態(tài)的保護和恢復(fù)上。

（四）印度。一是資源稅屬于地方稅，但由中央征管。法律規(guī)定全國所有自然資源歸所在邦政府所有，但中央政府行使管理權(quán)，負責(zé)制定資源稅法及相關(guān)規(guī)定，并統(tǒng)一征收后再直接支付給地方。二是為吸引投資，制定了一系列的資源稅稅收優(yōu)惠政策，以刺激資源開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展。

三、對比分析及經(jīng)驗借鑒

（一）指導(dǎo)理論方面。我國現(xiàn)行的資源稅以級差地租理論為依據(jù)，以調(diào)節(jié)資源企業(yè)之間因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件差異等原因形成的級差收入為主要目的。一方面，沒有將資源開采、使用所造成的環(huán)境成本納入到資源的價格體系當(dāng)中，其產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟性不能得到調(diào)節(jié)，從而造成社會福利損失；另一方面，資源開采企業(yè)具體適用的稅額主要取決于資源的開采條件，而與該行為所產(chǎn)生的環(huán)境影響無關(guān)，沒有體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念，不能有效地發(fā)揮保護資源環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展的作用。而從國際經(jīng)驗看，大部分國家資源稅理論依據(jù)除傳統(tǒng)地租理論之外，外部性理論、不可再生資源最優(yōu)消耗理論、可持續(xù)發(fā)展理論等均發(fā)揮著重要作用，強調(diào)人與自然和諧相處、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的“綠色稅收體系”不斷深入人心，具有“庇古稅”的特點，實現(xiàn)了由收益性向綠色生態(tài)型的轉(zhuǎn)變，提高資源利用效率、保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展已成為各國資源稅制所要實現(xiàn)的重要目標。

（二）征稅范圍方面。從資源稅開征目的來看，其征稅范圍應(yīng)當(dāng)包括一切被開發(fā)和利用的資源，既包括不可再生資源，也應(yīng)包括可再生資源。我國現(xiàn)行資源稅征稅范圍比較狹窄，課稅對象僅限于采掘業(yè)，共七個稅目，實質(zhì)上僅僅是礦產(chǎn)資源稅，而森林資源、草原、海洋、灘涂等其他對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十分重要的資源均未納入征稅范圍，既不符合寬稅基的原則，也不利于資源和生態(tài)環(huán)境的保護。而國際上，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，主流上已將征稅范圍擴大到大部分自然資源，如水資源、林業(yè)資源、地?zé)豳Y源、漁業(yè)資源、土地、湖泊、大氣、草原、山嶺、灘涂、海洋等，水資源已被各國廣泛征收資源稅，而林業(yè)資源豐富的國家，如俄羅斯、日本、加拿大、巴西、越南等，也都把林業(yè)資源納入征稅范圍。

（三）稅率方面。我國資源稅除硫酸鉀等個別子稅目外，大部分稅率在6%以下，最低僅為1%，資源稅稅率整體偏低，特別是不可再生資源的稅率不能充分體現(xiàn)資源的稀缺性與不可再生性的特征，對資源的浪費和過度開發(fā)不能起到有效遏制的作用，造成資源利用效率較低。資源產(chǎn)品的“廉價”使得部分企業(yè)選擇“掏心式”一次性開采或者選擇性開采，大量資源遭到破壞和浪費。其他大部分國家在資源稅稅率設(shè)置方面能夠充分考慮各種情況，較好地與其經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，靈活適用稅率，如對石油、天然氣等高消耗資源實行較高稅率；美國資源稅稅率隨資源存量、市場情況等而變化，各個階段的稅率都較為合理；俄羅斯的林業(yè)資源稅、水資源稅等也實行比較靈活可行的稅率。

（四）征收方式方面。我國對部分礦產(chǎn)品實行從量定額計征，以其銷售數(shù)量或自用數(shù)量為計稅依據(jù)，應(yīng)稅產(chǎn)品價格與資源稅相割裂，稅收收入不能隨資源價格調(diào)整而變化，難以有效發(fā)揮價格杠桿作用。大部分國家一般采用比例稅率，計征方式既有從量計征，也有從價計征，但從價計征為主流，從量計征方式一般作為配合手段使用。

（五）資源收益分成方面。我國資源稅屬于中央和地方共享稅，大部分收入歸地方政府所有，資源稅在我國稅收體系中的所起的作用非常小。從其他國家情況看，資源稅在稅制結(jié)構(gòu)中占有重要地位，資源稅收入在資源產(chǎn)品收益中占有較大比重，主要由資源地政府享受，有利于增加地方財力，也能夠有效調(diào)動地方在規(guī)范開采和環(huán)境補償方面的積極性。

（六）稅費關(guān)系方面。在我國現(xiàn)行資源稅費制度下，對資源產(chǎn)品的開發(fā)利用除征收資源稅外，還有各種名目繁多、數(shù)量龐大的收費，如礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、能源基地建設(shè)基金、采礦權(quán)使用費、林業(yè)資源補償費、礦產(chǎn)維護費、探礦和采礦權(quán)價款等，費重稅輕現(xiàn)象突出。從整個稅收體系的角度看，削弱了資源稅保護資源環(huán)境的作用。從征管角度看，稅和費由不同的部門征收，且收費部門數(shù)量眾多、關(guān)系復(fù)雜，管理上缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性，導(dǎo)致了各地資源開發(fā)企業(yè)所負擔(dān)的稅負高低存在差異，不利于資源企業(yè)之間形成公平的競爭環(huán)境。另外，由于資源性收費環(huán)節(jié)靠前，資源稅征收環(huán)節(jié)靠后，或?qū)⒅L資源企業(yè)重視收費、偷逃資源稅的思想，損害稅法的嚴肅性。從國外情況看，大部分國家資源性收費較少，通過征收資源稅能夠較好發(fā)揮調(diào)節(jié)資源開采、保護環(huán)境的作用。

四、政策建議

（一）充實資源稅理論基礎(chǔ)。修改完善《資源稅暫行條例》或頒發(fā)《資源稅法》，將外部性理論、可持續(xù)發(fā)展理論、不可再生資源最優(yōu)消耗理論等納入到資源稅理論基礎(chǔ)中，實現(xiàn)資源稅功能由單純的調(diào)節(jié)級差收入向促進資源節(jié)約和合理開發(fā)、生態(tài)環(huán)境的保護、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，用稅收手段調(diào)節(jié)資源開采，優(yōu)化資源產(chǎn)品的價格，實現(xiàn)資源開采過程中外部效應(yīng)的內(nèi)在化。

（二）完善資源稅制要素設(shè)計。一是擴大征稅范圍。將不可再生資源和可再生資源全部納入，實現(xiàn)對自然資源的全面保護。鑒于我國稅收征管和經(jīng)濟社會發(fā)展的復(fù)雜性，應(yīng)遵循循序漸進的原則，首先對事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局、污染和破壞嚴重、亟需保護的資源著手開征資源稅，而后逐漸擴大到其它資源。二是完善征收方式和計稅依據(jù)。全面實行從價計征方式，讓稅收杠桿和價格杠桿更好地聯(lián)動起來，更好發(fā)揮稅收自動穩(wěn)定器的功能。同時，以應(yīng)稅資源的實際產(chǎn)量為計稅依據(jù)，實現(xiàn)從源頭課稅，促使資源企業(yè)從自身經(jīng)濟利益出發(fā)，形成節(jié)約資源的意識，促進資源的充分利用和節(jié)約開發(fā)。三是建立多層次、差別化的稅率調(diào)節(jié)體系。結(jié)合我國幅員遼闊、資源分布不均的實際，賦予地方在一定范圍內(nèi)的稅率調(diào)整權(quán)，在總體調(diào)高稅率的同時構(gòu)建動態(tài)調(diào)整機制，以資源的稟賦條件、開采差異、市場狀況等多方面情況為參考，使稅率相對多樣化、層次化，更好實現(xiàn)資源稅的調(diào)節(jié)作用。

（三）進一步調(diào)整理順稅費關(guān)系。明確各類資源稅費界限，合理區(qū)分兩者的不同作用，對復(fù)雜的收費進行取舍，規(guī)范各類保留的收費項目，合并重復(fù)收費，取消不合理收費。同時，在合適的范圍內(nèi)，逐步推行費改稅，規(guī)范征收，以減少征收成本，體現(xiàn)效率原則，便于統(tǒng)一管理。

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Abstract： In 2016， China put forward the reform goal of resource tax system. By setting up fair standards， reasonable regulation and control and effective implementation， Chinas resource tax system aims to play effective roles in organizing its income， regulating the economy， promoting the intensive use of resources and protecting the ecological environment. The paper analyzes main features of the resource tax systems of resource-rich countries as well as their inspiration on Chinas resource tax reform， and eventually brings relevant countermeasures and suggestions.

Keywords： resource tax power； tax system design； inspiration

責(zé)任編輯、校對：謝華軍