王紫零

一、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的“軟法”實(shí)踐與探索

我們知道,軟法具有主體多元、不具有國家強(qiáng)制力、爭議自行協(xié)商解決的特點(diǎn),楓橋經(jīng)驗(yàn)的軟法特性在1963年“發(fā)動(dòng)和依靠群眾,堅(jiān)持矛盾不上交,就地解決,實(shí)現(xiàn)捕人少,治安好”被毛澤東同志親筆批示為:“要各地仿效,經(jīng)過試點(diǎn),推廣去做?！睅资陙?“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的軟法實(shí)踐和探索不斷豐富發(fā)展,被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵和時(shí)代精神。

(一)法律主體方面

1.依靠群眾

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”誕生之初,其基本精神就是依靠群眾,其主要優(yōu)勢就是基層基礎(chǔ)?！跋嘈湃罕?依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去”,這是我們黨的群眾路線,也是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基本內(nèi)涵,是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓所在,也體現(xiàn)了軟法所要求的主體多元性,所以說,依靠群眾是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中軟法治理的萌芽。

20世紀(jì)60年代初,諸暨楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾,堅(jiān)持矛盾不上交,就地解決,實(shí)現(xiàn)捕人少,治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。源于革命文化的“發(fā)動(dòng)群眾”,讓群眾具有一定的自主權(quán)和裁量權(quán),即國家的戰(zhàn)略方針無論怎樣變化,社區(qū)或基層有自我治理的空間和動(dòng)能,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”保留了社區(qū)一定的自由靈活性,也為儒學(xué)、理學(xué)文化發(fā)揮民族文化權(quán)力留出了空間,是一種對(duì)傳統(tǒng)文化的護(hù)持。群眾共同認(rèn)可的道理,以民族文化、傳統(tǒng)、道德、風(fēng)俗習(xí)慣等方式呈現(xiàn),形成與國家正式的法令競爭的、可以選擇的非正式的軟法法源。

2013年10月,習(xí)近平總書記在“堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”重要指示中的精髓是:把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好、發(fā)展好;把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好。①習(xí)近平:《創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 建設(shè)平安浙江》,載《今日浙江》2004年12期。

2.主體身份多元

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的身份多元,是軟法模式實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)。在今天,解決實(shí)際問題時(shí),身份仍然是一個(gè)突破口。在法學(xué)領(lǐng)域,身份一度不被看作是一個(gè)建構(gòu)和影響法律關(guān)系和結(jié)構(gòu)的常量。越來越多的國家意識(shí)到,多樣化又活躍的不同身份等多元因素是對(duì)國家主義法律的一種挑戰(zhàn)。

在楓橋經(jīng)驗(yàn)社會(huì)治安綜合治理過程中,始終堅(jiān)持群防群治,以無限的民力來彌補(bǔ)有限的警力;在化解新時(shí)期各類社會(huì)矛盾中,更是著力強(qiáng)調(diào)基層基礎(chǔ),在這些矛盾的化解過程中,在矛盾的調(diào)解中,通過多元主體的參與,最終化解矛盾;黨政機(jī)關(guān)有所參與,而更多的是群眾的參與,通過互動(dòng)、信息的交流,達(dá)到一種妥協(xié),最終實(shí)現(xiàn)問題的解決。

比如,“老楊調(diào)解中心”的“老楊”說:“調(diào)解中,因人因事因地制宜;對(duì)孩子采取訓(xùn)導(dǎo)的辦法,對(duì)年輕人采取疏導(dǎo)的辦法;調(diào)解婚姻糾紛往往把介紹人請(qǐng)來,也把懂法的親戚請(qǐng)過來。”“娟子工作室”是以女性名字登記的,以婦女維權(quán)為主,標(biāo)志著對(duì)婦女“身份”的特別關(guān)注與利益保護(hù)。對(duì)“外來人口”的問題,其則采取了“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”的情感潤滑與身份轉(zhuǎn)接的溝通辦法?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”在調(diào)解中,注重對(duì)不同身份形成的不同矛盾,包括個(gè)體經(jīng)營戶、企業(yè)職工、外來務(wù)工人員、農(nóng)村村民等,在調(diào)解中針對(duì)不同的身份選擇不同的情感策略、文化策略、制度策略等工作策略,在衡量多種選擇后,以經(jīng)濟(jì)節(jié)儉的解紛方式、以有利于鄰里熟人生產(chǎn)合作、未來美好生活的善意,在對(duì)形式正義與實(shí)質(zhì)正義、經(jīng)濟(jì)成本與情理得失等多種選擇進(jìn)行權(quán)衡后,達(dá)成一種共同能接受的正義追尋。

總之,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所呈現(xiàn)的參與主體的多元性,具有一定的外在約束力,這種約束力不同于國家強(qiáng)制力,而是基于這些協(xié)約或者工作模式內(nèi)在的約束力。

(二)法律規(guī)范方面

軟法亦法。軟法規(guī)范人們的行為,規(guī)范社會(huì)關(guān)系因而是人們的行為規(guī)則;軟法不是對(duì)人們的內(nèi)在心理,而是對(duì)人們的行為具有約束力,從而這種約束力是外在的?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”中的民間法、習(xí)慣法規(guī)范人們的行為與權(quán)利,這與軟法的實(shí)質(zhì)是具有約束力的規(guī)范是契合的。軟法是具有規(guī)范性質(zhì)的行為規(guī)則,調(diào)整著人們的行為和社會(huì)關(guān)系,這種規(guī)范是通過對(duì)約束的對(duì)象設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)來實(shí)現(xiàn)的,它在為約束對(duì)象提供行為標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),也使他們對(duì)應(yīng)當(dāng)和不應(yīng)當(dāng)作出的行為負(fù)有了義務(wù)。無論是在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的緣起時(shí)期的“依靠和發(fā)動(dòng)群眾,堅(jiān)持矛盾不上交,就地解決,實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”的成功經(jīng)驗(yàn),還是改革開放后創(chuàng)新的具有鮮明時(shí)代特色的“黨政動(dòng)手,依靠群眾,加強(qiáng)基層,化解矛盾,維護(hù)治安,促進(jìn)穩(wěn)定,保障發(fā)展”等新經(jīng)驗(yàn),“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基本目標(biāo)是建立一種基層社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的秩序,為包括村民、村委會(huì)、村組織等主體提供行為規(guī)范,規(guī)范基層社會(huì)成員行為。因此,在規(guī)范性上,兩者是統(tǒng)一的。

近些年,有些法學(xué)學(xué)者提出國家法和民間法、習(xí)慣法二元?jiǎng)澐值姆蓽Y源范疇。這種新型范疇的提出極大地?cái)U(kuò)展了法學(xué)研究的范圍,開拓了研究者的視野,對(duì)法學(xué)研究具有極大的意義。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”用樸素的語言總結(jié)出:小事依規(guī)(村規(guī)民約、廠規(guī)廠紀(jì))、大事依法(國家法律)、網(wǎng)格管理(社會(huì)綜合治安管理機(jī)構(gòu))、知良樹德(以文化人,以德潤心);就地化解矛盾、基層解決問題?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”既包含有公共權(quán)力治理方面的,也包含有民間治理方面的,它們是上下聯(lián)動(dòng)、相互作用的一種體制。

(三)法治方式方面

1.民主協(xié)商

軟法是一定的人類共同體通過其成員參與、協(xié)商方式制定或認(rèn)可的,因而,其內(nèi)容具有相應(yīng)的民主性、公開性、普遍性和規(guī)范性?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”是通過國家主體之外的基層干部與群眾民主協(xié)商形成的,這與軟法的商談民主形式相契合?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)制和修改是通過柔性的民主協(xié)商和說理說服的方式完成的,其方式本身也具有一定的彈性。這種彈性表現(xiàn)在,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)制和修改是在開放的環(huán)境下,通過人們平等的民主協(xié)商進(jìn)行的,體現(xiàn)的是當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷墓惨庵?。比如改革開放后,紹興市各地按照“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基本精神,創(chuàng)造了“八創(chuàng)八進(jìn)”模式、“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”、“村務(wù)簡報(bào)”等新做法,這也是通過內(nèi)部民主協(xié)商的制定方式形成經(jīng)驗(yàn)的。換句話說,只有那些符合群眾公共意志的做法才被保留了下來并進(jìn)而上升為經(jīng)驗(yàn)。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是由普通百姓協(xié)商制定、共同認(rèn)可的,規(guī)范他們行為的一種治理模式,在社會(huì)組織、公民與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上,共同形成的行為規(guī)則,不僅實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)與公民之間地位之平等,而且體現(xiàn)了公民參與治理和自我自治的精神?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”因?yàn)榫邆淞塑浄ㄟ@些核心特征,而成為軟法的一種具體表現(xiàn)形式。

2.大調(diào)解機(jī)制

軟法的爭議一般不是由法院裁決,而是由民間調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)處理或爭議當(dāng)事人自行協(xié)商解決。楓橋經(jīng)驗(yàn)是一種大調(diào)解機(jī)制,作為東方經(jīng)驗(yàn)的“大調(diào)解”,具有“和為貴”的精神意境,化干戈為玉帛,化風(fēng)雨潤人心。黨政領(lǐng)導(dǎo)、多部門聯(lián)動(dòng)的“大調(diào)解”格局和機(jī)制,是在實(shí)踐中探索出來的?！按笳{(diào)解”是在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合起來的糾紛排查調(diào)處方式,目的在于把各類矛盾糾紛解決在當(dāng)?shù)亍⒔鉀Q在基層、解決在萌芽狀態(tài)。它是一種黨政主導(dǎo)、主體多元、手段多樣、方式靈活、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)順暢的矛盾糾紛的協(xié)商和處理方式,強(qiáng)調(diào)解紛主體的多元化和聯(lián)動(dòng)化,強(qiáng)調(diào)糾紛的事前預(yù)防與事后解決并重。

“小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交”的理念,這是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓。產(chǎn)生于鄉(xiāng)土鄰里之間的矛盾,采用訴訟的方式不僅成本大,而且容易激化矛盾。而調(diào)解關(guān)注的是具體的人的性格、氣質(zhì)、情境,尋求看似不平等卻實(shí)際平等的實(shí)質(zhì)正義,可以利用感情、面子、人情的收獲等策略,散結(jié)驅(qū)障。調(diào)解激發(fā)出當(dāng)事人的溝通理性,對(duì)于一個(gè)長期合作、共同生活、協(xié)同工作的情感共同體、利益共同體,關(guān)注當(dāng)事人的未來合作與發(fā)展,考慮情感與習(xí)俗,為糾紛解決提供一種可選擇的方法,允許當(dāng)事人表現(xiàn)出大度、寬容。調(diào)解有可能做到彌合二者之間的不同步帶來的法律真空和時(shí)空距離,綜合考慮、平衡各方利益,實(shí)現(xiàn)因身份差異而導(dǎo)致的形式上的不平等,尋求實(shí)質(zhì)平等即差異平等。調(diào)解制度可以發(fā)揮制定法與非制定法之間營養(yǎng)運(yùn)輸?shù)淖饔?使得兩種機(jī)制的有益部分呈現(xiàn)效用最大化。

楓橋調(diào)解機(jī)制的形成,是楓橋人一次又一次地經(jīng)歷了法律和民間的風(fēng)俗、習(xí)慣、慣例之間的相互調(diào)適,在實(shí)踐中摸索總結(jié)的具體做法。

3.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的軟約束力

軟法和軟權(quán)力成為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”軟治理的法理基礎(chǔ)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”化解矛盾的工作機(jī)制,既不是行政式的自上而下的管理式,也不是司法式的居中裁斷式,而是和群眾一起參與到矛盾的解決中來,通過信息的交流,不斷地協(xié)商,以期多方達(dá)成一種合意,最終化解矛盾。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)施機(jī)制是“軟”的,更多的是采用心理疏導(dǎo)、人文關(guān)懷等“柔性”執(zhí)法手段;治理的對(duì)象從有形的物、制度等向無形的“人心”轉(zhuǎn)變。其通過內(nèi)部的教育和文化感染、輿論壓力將規(guī)范的要求內(nèi)部化來實(shí)現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的一種軟約束力。在社會(huì)治安綜合治理過程中,其始終堅(jiān)持“預(yù)警在先、苗頭問題早消化;教育在先,重點(diǎn)對(duì)象早轉(zhuǎn)化;控制在先,敏感時(shí)期早防范:調(diào)解在先,矛盾糾紛早處理”,最大限度地把問題解決在基層、解決在萌芽狀態(tài),努力做到“小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交”。

在法律多元、價(jià)值多元和文化多元的背景下,在身份多元、利益多元的場景下,他們不回避矛盾,將調(diào)解制度看成是一種溫馨討論處理問題的方式,運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)智能技術(shù)等,在基層群眾的參與、推動(dòng)、創(chuàng)新中,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”依然活力四射。

二、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中“軟法”和“硬法”之不足

(一)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中“硬法”之不足

歷史地看,我國缺乏法治傳統(tǒng),硬法體系——尤其是制約公共權(quán)力的硬法根底不夠深,來自硬法的約束既不全面,也不深刻,政法慣例、公共政策、自律規(guī)范等類型的軟法,自然就成了我國公域之治的最大的本土資源。

現(xiàn)實(shí)地看,硬法的發(fā)展仍然明顯滯后于公域的擴(kuò)張,許多社會(huì)現(xiàn)實(shí)不能、不宜或者無法及時(shí)通過制定來加以規(guī)范,無法有效滿足公域之治的需要,在這種情況下,“乘虛而入”的軟法在填補(bǔ)法律空白、調(diào)整公共關(guān)系、規(guī)范公共權(quán)力、實(shí)現(xiàn)公域之治方面,扮演著不可替代的角色。比如,楓橋經(jīng)驗(yàn)中的政法慣例、公共政策、自律規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等軟法制度,有效地回應(yīng)了公域之治的現(xiàn)實(shí)需要。楓橋法的成功,說明我們可以這么說。硬法與軟法在法治化進(jìn)程中的并行不悖,在推動(dòng)公域之治時(shí)的齊心協(xié)力,已經(jīng)成為我國法治的典型本土特色。①羅豪才、宋功德:《認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實(shí)踐》,載《中國法學(xué)》2006年第2期。

我國正處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和利益主體的多元化格局使僵硬的硬法明顯呈現(xiàn)出了水土不服,同時(shí),快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系也使硬法無暇反應(yīng)。硬法不可能將村民自治的每個(gè)方面都規(guī)定得完善,而依靠農(nóng)村熟人社會(huì)的禮俗也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,這時(shí)候,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的軟法就有了用武之地。

(二)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中“軟法”之不足

1.鄉(xiāng)村治理的無序化風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前,農(nóng)村和社區(qū)的治理主力是村委會(huì)、居委會(huì),但實(shí)際上也呈現(xiàn)出多元化的治理格局,比如說,在農(nóng)村,既有大學(xué)生村官、駐村指導(dǎo)員,又有具有聲望的宗族長輩、回歸鄉(xiāng)賢等,參與“多元共治”。如此,雖能體現(xiàn)最廣泛的民主,但也容易出現(xiàn)政出多門、混亂無序的狀況,從而導(dǎo)致權(quán)責(zé)不一,治理效率低下。

2.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的新問題

自改革開放以來,楓橋鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,躋身浙江省綜合實(shí)力百強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是,影響楓橋穩(wěn)定與發(fā)展的問題發(fā)生了新變化。首先,經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)、思想觀念和生活方式的巨大變化。特別是失地農(nóng)民和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)的相對(duì)滯后、農(nóng)村人口養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度尚不健全、農(nóng)民文化生活相對(duì)貧乏等問題日益凸現(xiàn),給社會(huì)穩(wěn)定帶來了隱患。其次,隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)。農(nóng)村的矛盾糾紛呈現(xiàn)多樣化的態(tài)勢。除了傳統(tǒng)的“田水之爭”“鄰里之爭”外,產(chǎn)權(quán)之爭、勞資糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、拆遷征地等新的矛盾接踵而至。再次,大量外來務(wù)工人員的到來和“歸正人員”的回歸,也給楓橋鎮(zhèn)治理帶來了一些隱患。最后,隨著農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快,近年楓橋鎮(zhèn)經(jīng)歷了兩次行政區(qū)域調(diào)整,轄區(qū)面積不斷擴(kuò)大,這也給管理工作帶來了一些新情況和新問題。

3.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的公平正義考驗(yàn)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的軟法機(jī)制有時(shí)候也會(huì)出現(xiàn)一些窘境:有可能被置之不理,或者一味遷就團(tuán)結(jié)合作而損害了實(shí)質(zhì)的公平正義,甚至有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)“多數(shù)主義暴政”的傾向。因此,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在實(shí)施過程中必須與法治結(jié)合起來,相對(duì)人的法定權(quán)益保護(hù)和自治組織的權(quán)利保障成為適用軟法救濟(jì)抑或硬法救濟(jì)的兩個(gè)主要考量因素。在這種軟法與硬法共同治理的模式下,兩者之間關(guān)系的理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是:硬法為軟法的制定提供依據(jù)、劃定界限,軟法在硬法的框架內(nèi)享有足夠的自治空間,使相對(duì)人既在軟法的治理下有序地參加各種活動(dòng),又在硬法的保護(hù)下免受權(quán)力的不當(dāng)侵害。

三、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中“軟法”和“硬法”之平衡

(一)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中軟硬法之張力

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的成功,說明硬法與軟法在法治化進(jìn)程中的并行不悖,說明基層活力、理論創(chuàng)新與法律規(guī)范之間的張力得以平衡的可能性。正如季衛(wèi)東教授所講,“通過規(guī)范的競合和選擇,提供法律發(fā)展的契機(jī),以彌合實(shí)體法與生活規(guī)范間的裂隙”。

首先,法律的第一個(gè)特性就是剛性。這種剛性是維護(hù)公共秩序的、是為公眾服務(wù)的根本所在。如果法律的隨意性太大,則必然有悖于情理,也有悖于法律自身。任何法律如果沒有剛性,就不會(huì)有任何嚴(yán)肅性,公眾只會(huì)把它當(dāng)成是可能會(huì)傷人的玩具。

第二,法律的第二個(gè)特點(diǎn)就是理性。通俗地說,就是軟法的因地制宜和個(gè)性化必需遵守法律條文,為法律的剛性所約制。否則,任何一個(gè)隨意性的軟法,都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)大眾對(duì)我們的法律失去信任,其后果不堪設(shè)想。

第三,軟法是一種柔性約束力,而且柔而不弱?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”這種軟法可以有效節(jié)省國家的治理成本。國家權(quán)力在落實(shí)中會(huì)遭到自然的消解,在延伸觸角的過程中有可能遭遇社會(huì)的多種抵抗,強(qiáng)制力也有可能在與權(quán)力的對(duì)抗與合作中變?nèi)??！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的軟約束力是一種重要的柔性約束力,但這種約束力“柔而不弱”。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的軟法之所以可以更好地發(fā)揮作用,是因?yàn)樗苷{(diào)動(dòng)民眾力量參與監(jiān)督,往往比硬法更加省力與有效。

第四,軟法因?yàn)槠淙嵝蕴卣鞲菀妆蝗私邮?有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定與融洽。通過對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的遵守,人們會(huì)逐漸嘗試將矛盾消化在糾紛發(fā)生之前的階段,更尊重好不容易建立起來的鄉(xiāng)村秩序。在一個(gè)相對(duì)封閉的傳統(tǒng)社區(qū)中,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”會(huì)提供一個(gè)明確的協(xié)商與處理機(jī)制,而這無疑有助于鄉(xiāng)村生活秩序的形成與鞏固。

第五,軟法可以作為過渡性立法,為落實(shí)新出臺(tái)的硬法營造共識(shí)。我們可以將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中一些好的做法,特別是成熟且有普適意義的經(jīng)驗(yàn)慢慢規(guī)范出來,轉(zhuǎn)化成法律或法規(guī),或者可以為硬法出臺(tái)提供技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)上的支持。

最后,軟法可以有效彌補(bǔ)硬法因?yàn)榧骖櫢鞯夭煌闆r而出現(xiàn)的模糊地帶,將硬法中的相關(guān)規(guī)定明確化、具體化,提高硬法的實(shí)效。

(二)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”軟硬法平衡的原則

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的政治生命在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的誕生,源于毛澤東的敏銳發(fā)現(xiàn),這一經(jīng)驗(yàn)的試點(diǎn)、推廣、發(fā)展、宣傳都是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行動(dòng),“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的各種基層治理的組織建設(shè),既包括執(zhí)政黨的農(nóng)村基層組織,也包括自治組織,都是黨組織在基層的延伸,包括村兩委組織、調(diào)解委員會(huì)、工青婦組織等和個(gè)人(如村民代表、黨員)等。這些組織和人員得以運(yùn)轉(zhuǎn)、維持的經(jīng)濟(jì)來源是財(cái)政。在老百姓中流傳著“有事找老楊,調(diào)解不收費(fèi)”,這個(gè)在全國都有一定名氣的“老楊調(diào)解中心”,工作人員的工資來源于財(cái)政,調(diào)解員多是公檢法司的退休人員,同時(shí)具有群眾威望。從調(diào)解員的身份來看,其既的具有我黨組織的多年培養(yǎng)和體制內(nèi)工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)資源,又須得到群眾內(nèi)心的認(rèn)同與尊重。

2.堅(jiān)持法律底線

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的底線是在法律的框架內(nèi)實(shí)踐。強(qiáng)世功教授認(rèn)為,“政策、黨法在法治秩序建構(gòu)中,法律始終是執(zhí)行和落實(shí)黨的政策的有效工具,法治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的工具”。倡導(dǎo)軟法并不意味著拋棄傳統(tǒng)的“硬法之治”,完全依靠軟法來治理國家。相反,剛性的硬法規(guī)范仍然是維護(hù)法治秩序和社會(huì)穩(wěn)定的必要手段,尤其是在我國社會(huì)主義法治國家建設(shè)進(jìn)入新階段之際,努力建構(gòu)的仍應(yīng)是硬法的制度體系、程序設(shè)計(jì)和責(zé)任機(jī)制,以規(guī)范國家權(quán)力、保障公民權(quán)利。我國由此才能真正實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一,法治國家、法治政府和法治社會(huì)的統(tǒng)一,依法執(zhí)政、依法行政、依法裁判和依法行事的統(tǒng)一。

3.堅(jiān)持以人民為中心

十九大提出,堅(jiān)持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者,是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。我國必須堅(jiān)持人民主體地位,堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民,踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動(dòng)之中,把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo),依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。

(三)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的軟硬法之彌合

1.軟硬兼施的混合法模式

軟硬兼施的混合法模式乃是我國解決公共問題的基本模式,這就要求我國公法學(xué)回應(yīng)公域之治的現(xiàn)實(shí)需要,在對(duì)軟法作用加以客觀評(píng)析的基礎(chǔ)上,研究探討全面提升公域軟法的理性品質(zhì),并按照憲政精神與法治原則的要求推動(dòng)中國公法朝著軟硬兼施的混合法結(jié)構(gòu)方向發(fā)展,旨在全面實(shí)現(xiàn)公域之治與法治目標(biāo)。

為此,我們需要建構(gòu)一種“一元多樣混合法”治理模式,即以憲法為“一元”,既發(fā)揮硬法的基礎(chǔ)性、框架性調(diào)整功能,也發(fā)揮軟法的延伸性、輔助性規(guī)范作用,從單一的硬法之治轉(zhuǎn)向軟硬并舉的混合法治理。

正如羅豪才教授所言,“軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)的混合法體制”將為中國特色法治政府建設(shè)注入新的生機(jī)和活力。

2.“國家治理現(xiàn)代化”之下的“軟法之治”

一個(gè)國家的治理規(guī)則通常包括兩個(gè)層次:第一個(gè)層次是硬法規(guī)則,即傳統(tǒng)意義上的“法”,由國家制定或認(rèn)可的、建立在嚴(yán)格的法律位階和單項(xiàng)傳達(dá)的命令——控制機(jī)制基礎(chǔ)上,具有程序性、可訴性和強(qiáng)制約束力的法律規(guī)范,具有國家性、程序性、強(qiáng)制性等特征的一般性行為規(guī)范。剛性的硬法規(guī)范是維護(hù)法治秩序和社會(huì)穩(wěn)定的必要手段,是社會(huì)治理所必不可少的一種底線規(guī)則,是長期需要的。

但是,硬法規(guī)則是最低層次的一種治理規(guī)則,實(shí)踐證明,傳統(tǒng)國家治理模式下的硬法因其剛性、滯后性、僵化性與強(qiáng)制性等缺陷導(dǎo)致其與國家治理的現(xiàn)代的價(jià)值目標(biāo)不相契合,在國家治理過程中遇到諸多問題,陷入了諸多困境。

這就出現(xiàn)了國家治理的第二個(gè)層次:軟法規(guī)則。軟法規(guī)則是處于較高層次的一個(gè)治理規(guī)則,是社會(huì)治理當(dāng)中大量需要而且是實(shí)際存在的一個(gè)治理規(guī)則?！败浄ā辈痪哂蟹杉s束力,沒有國家強(qiáng)制力保障執(zhí)行,卻能產(chǎn)生一定的規(guī)范效果,是作為一種事實(shí)上存在的有效約束人們行動(dòng)的行為規(guī)則。

軟法具有協(xié)商、共識(shí)和合法性等核心要素,在滿足現(xiàn)實(shí)規(guī)范需求的基礎(chǔ)上,能夠有效地維護(hù)權(quán)利、化解沖突、推動(dòng)和諧,更好地回應(yīng)我國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中主體與訴求多元化的趨勢,構(gòu)造和維護(hù)著無所不在的社會(huì)或其他秩序,在復(fù)雜、多元和速變的當(dāng)代社會(huì)中發(fā)揮著大量公共治理的功能,維系著社會(huì)和諧,影響著社會(huì)的發(fā)展和變遷。①張武:《村民自治中的軟法治理研究》,湖南大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文,第21頁。

因此,看一個(gè)國家的法治水平,不應(yīng)該只看硬法規(guī)則的數(shù)量和執(zhí)行情況,還要看這個(gè)國家的軟法規(guī)則的數(shù)量被遵守的狀況。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“國家治理的現(xiàn)代化”,四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國”,這兩者連接起來就是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于法治化。我們國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在不斷增強(qiáng),但管理落后就不是現(xiàn)代化,會(huì)阻礙國家的發(fā)展,所以,中央提出了國家治理的現(xiàn)代化和全面推進(jìn)依法治國。

軟法跟推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是一致的,因?yàn)檐浄ㄒ彩且环N國家治理的理念和理論,所以,我們?cè)谕七M(jìn)治理現(xiàn)代化的過程中,要去挖掘和應(yīng)用軟法的理念和理論。從治理的視角來看,軟法的核心概念是平衡,這個(gè)平衡表現(xiàn)在公法與私法的平衡、權(quán)利與義務(wù)的平衡上。同時(shí),在國家治理的主體上,軟法除了強(qiáng)調(diào)國家的組織,比如黨、政府、司法在國家治理中的作用之外,還重視國家的自治組織、公民在國家治理中的作用;在治理手段上,軟法除了要強(qiáng)調(diào)用傳統(tǒng)的命令、強(qiáng)制、處罰的手段管理國家,要更多地過渡到協(xié)商、合作,靠這樣的方法治理國家。

軟法是一種國家治理的理念和理論,要挖掘和應(yīng)用軟法的理念和理論,抓住機(jī)遇,努力構(gòu)建研究平臺(tái)、整合研究資源、開闊研究視野,提升研究層次,讓軟法在國家治理現(xiàn)代化過程當(dāng)中發(fā)揮更大的作用。

3.“全面依法治國”之下的“軟法之治”

不可否認(rèn),硬法是實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的基礎(chǔ),但單靠硬法顯然無法勝任“全面依法治國”戰(zhàn)略目標(biāo)的重任,法治目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)有賴于硬法與軟法的優(yōu)勢互補(bǔ),形成法治合力。

第一,軟法的崛起使得法治領(lǐng)域更加全面。完備的法律體系,不僅是一個(gè)國家法律制度成熟的標(biāo)志,也是依法治國的基本前提。法治領(lǐng)域是一個(gè)受制于法治精神與法治原則的社會(huì)領(lǐng)域,軟法的崛起,將長期以來局限于硬法調(diào)整對(duì)象的法治精神與法治原則解放出來,延伸至軟法規(guī)范的社會(huì)領(lǐng)域,從而使得法治領(lǐng)域得以全面拓展,使得過去因遭拒之于法律門外而得不到法治精神熏陶的軟法及其調(diào)整領(lǐng)域,不再游離于法治之外。

第二,軟法的崛起使得人們不再消極、機(jī)械、片面地理解法治目標(biāo),而是更加積極、能動(dòng)、辯證地領(lǐng)悟剛性的法治目標(biāo)與彈性的法治化之間的關(guān)系,主觀滿意與客觀最優(yōu)之間的關(guān)系,以及諸如秩序與自由、公平與效率、公益與私益等不同法治目標(biāo)之間的辯證關(guān)系。

第三,法律制度資源配置因軟法的崛起而得以優(yōu)化,規(guī)則之治的功能也因軟法的崛起而得以全面發(fā)揮。軟法的崛起,有力地松動(dòng)了規(guī)則之治即硬法之治的傳統(tǒng)理解,認(rèn)識(shí)到法治不僅是硬法之治,還應(yīng)是軟法之治;硬法與軟法在法治化過程中應(yīng)當(dāng)并行不悖,各展其長、各得其所。

第四,法治化的過程與方式更加全面。軟法的興起,意味著法治化不再單純的是從命令到服從,不再完全指望國家強(qiáng)制,而是尋求更加多樣化與更加開放性的治理方式,強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性并行不悖,國家管理與公共參與相輔相成。①羅豪才、宋功德:《認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實(shí)踐》,載《中國法學(xué)》2006年第2期。

全面依法治國不僅是硬法治國、硬法之治,軟法同樣值得重視和研究,才能全方位地推動(dòng)法治目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

4.法治、德治、自治相結(jié)合,創(chuàng)新基層治理模式

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,把“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興總要求的重要內(nèi)容,并提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,打造共建共治共享的社會(huì)治理格局,楓橋已走在實(shí)踐探索的前列。

在鄉(xiāng)土文化日漸式微的背景下,楓橋軟治理在治理主體、法理基礎(chǔ)、治理手段、治理對(duì)象、治理效果等方面都相對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村硬治理模式發(fā)生了根本性的變化。楓橋軟治理強(qiáng)調(diào)政府的“官治”與村民的“自治”相結(jié)合、法治與德治相結(jié)合、私治與共治相結(jié)合。其在協(xié)商民主的平臺(tái)上倡導(dǎo)多中心治理模式,重視農(nóng)村合作組織等第三部門的“黏合劑”作用;政府權(quán)力從基層向上收縮,公共物品和公共服務(wù)“下移”到農(nóng)村社區(qū);最終在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治村、村民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一,將新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。鄉(xiāng)村治理是最能達(dá)到善政的一個(gè)部分,尤其要從管理思維轉(zhuǎn)變到治理理念,增進(jìn)規(guī)矩意識(shí),強(qiáng)化法治思維,注重柔性治理。

近55歲的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,作為以“村、鎮(zhèn)”為主體的基層組織,在基層工作中不斷創(chuàng)新,積累、總結(jié)的一套實(shí)踐和做法,是中國法律多元實(shí)踐中的一支重要力量。楓橋探索“三治合一”,即法治、德治、自治相結(jié)合的治理之路,融合傳統(tǒng)與現(xiàn)代、黨治與自治。

5.信息時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

在信息化的今天,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”依靠傳統(tǒng)的群防群治力量收集信息,還運(yùn)用“古鎮(zhèn)楓橋”的微信公眾號(hào)收集信息,除了網(wǎng)格長、網(wǎng)格員,還有“紅楓網(wǎng)友”。遍布全鎮(zhèn)的網(wǎng)格長、網(wǎng)格員和熱心群眾,用移動(dòng)智能手機(jī)共同織起了一張覆蓋全鎮(zhèn)的信息搜集網(wǎng)。通過微信、手機(jī)APP等,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”變得更加智能化、信息化。公安實(shí)戰(zhàn)中心、指揮中心、情報(bào)中心形成三者合一的共享“110”體系,推開信息壁壘,利用大數(shù)據(jù)、移動(dòng)智能、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)創(chuàng)造出一套獨(dú)特的信息共享機(jī)制。諸暨已建成市鎮(zhèn)兩級(jí)“一張網(wǎng)”信息指揮中心,組建了“全科型”網(wǎng)格隊(duì)伍(全科網(wǎng)格員承擔(dān)社會(huì)矛盾、公共安全、違法監(jiān)管和公共服務(wù)四大職能),治安“天網(wǎng)工程”“雪亮工程”、綜治視聯(lián)網(wǎng),實(shí)現(xiàn)了城市公共場所道路、重點(diǎn)區(qū)域視頻監(jiān)控全覆蓋,共享信息。其利用信息技術(shù)之翼,解決了過去群防力量分散、信息溝通不暢等難題,問題發(fā)現(xiàn)得早,就能得到早治理,提高了案件預(yù)警、處置和偵破效率。當(dāng)鎮(zhèn)綜合指揮中心匯集各種信息后,其再通過線上、線下兩張網(wǎng)的協(xié)同處理,對(duì)重大矛盾糾紛、重大問題隱患、重大涉穩(wěn)事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)警信息收集、匯總、梳理、研判,確保第一時(shí)間精細(xì)分析、精確研判、精準(zhǔn)處理,主動(dòng)預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防。諸暨的平安建設(shè)信息系統(tǒng)軟件,貼近實(shí)際工作,根植鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)工作,聯(lián)合阿里巴巴研究應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行人口管理。在技術(shù)引擎下,這里的信息化法治實(shí)踐讓人耳目一新。

四、國際視域中的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

(一)中國語境中的軟法研究

軟法的使用,有兩者語境:一是在國際法研究領(lǐng)域,另一是在國內(nèi)法領(lǐng)域。毋庸置疑,軟法在國家法研究領(lǐng)域中的使用是最早的。隨著全球化的趨勢發(fā)展,國際間的來往越發(fā)密集,在國家法領(lǐng)域?qū)浄ǖ难芯恳簿驮桨l(fā)興盛?？梢哉f,在國家法領(lǐng)域中對(duì)軟法的研究是一種客觀存在的必然要求。另外一個(gè)語境是在國內(nèi)法意義之上的。盡管聚焦于內(nèi)法,但是研究思路與方法、研究的背景卻也與國際趨勢不可分離?，F(xiàn)在我們把軟法的研究置換于中國的語境之中,當(dāng)代中國正處于現(xiàn)代化進(jìn)程之中,把后現(xiàn)代的話語放置于現(xiàn)代化進(jìn)程之中,軟法在公共領(lǐng)域的存在是有利于治理呢還是消解法治的統(tǒng)治?目前,許多學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)代中國實(shí)現(xiàn)軟法治理也是必然的,認(rèn)為軟法有許多作用:可以彌補(bǔ)硬法不足,推動(dòng)公法結(jié)構(gòu)的均衡化;軟法有助于強(qiáng)化法律的正當(dāng)性,提高法律實(shí)效;軟法能夠降低法治與社會(huì)發(fā)展的成本;軟法能夠促成公共治理模式的興起;軟法有助于推進(jìn)民主政治進(jìn)程、推動(dòng)法治目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn),等等。其中最為重要的是促進(jìn)行政法的轉(zhuǎn)化,推動(dòng)公共治理的轉(zhuǎn)型。

(二)從法律的國際化到本土化的面向

中國正隨著經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的到來而經(jīng)歷法治的現(xiàn)代化發(fā)展,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化并不意味著法律發(fā)展的全球趨同,我們傳統(tǒng)的法律本土化資源在全球化時(shí)代更有生存與發(fā)展的必要。合理發(fā)掘傳統(tǒng)法律中的精華,融合東西方法律制度的精髓,架構(gòu)中國特有的現(xiàn)代化的法律制度是我們未來法制建設(shè)的方向。

“中國的法治之路必須注重利用中國本土的資源,注重中國法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際?！睏鳂蚪?jīng)驗(yàn)中的軟法成分正是驗(yàn)證了,在全球化法律理性主義趨同背景之下持相反觀點(diǎn)的蘇力教授所持觀點(diǎn)的正確性。

楓橋經(jīng)驗(yàn)中的軟法是注重本土化的軟法,其中的村規(guī)民約建設(shè)、地方性知識(shí)、替代性糾紛解決機(jī)制等本土資源,有效地填補(bǔ)了國家法因?yàn)楦鞯夭町?、社?huì)快速發(fā)展造成的權(quán)力真空。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)中國本土社會(huì)治理堅(jiān)守的軟法模式值得總結(jié)、推廣,以便更好地服務(wù)于良好的社會(huì)治理。

博登海默認(rèn)為,只有那些以某種具體的和妥協(xié)的方式將剛性與靈活性完美結(jié)合在一起的法律制度,才是真正偉大的法律制度,在這些法律制度的原則、具體制度和技術(shù)中,它們把穩(wěn)定連續(xù)性的優(yōu)勢同發(fā)展變化的利益聯(lián)系起來,從而獲得了一種在不利的情形下也可以長期存在和避免災(zāi)難的能力。①[美]埃德加·博登海默:《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》,中國政法大學(xué)出版社2004年版,第158頁。在作為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的楓橋,黨的領(lǐng)導(dǎo)、中華法系傳統(tǒng)是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法文化中的主體因素,同時(shí)吸收了西方現(xiàn)代法律文明,兼顧當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗,形成了富有中國智慧的法治道路。

(三)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之中國智慧為全球治理提供中國方案

在我國法律現(xiàn)代化的進(jìn)程中,隨著國門的被動(dòng)打開與主動(dòng)開放,在西方強(qiáng)勢文化的沖擊下,傳統(tǒng)弱勢文化被迫放棄自己的傳統(tǒng),從而失去了對(duì)自己文化的欣賞能力和對(duì)西方文化的批判能力。而今天的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”則是對(duì)盲目西化的法治道路的反思,是對(duì)楓橋經(jīng)驗(yàn)的本土法律治理道路的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),是弱勢文化對(duì)強(qiáng)勢文化的反思所探索的治理路徑。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”重新定義了軟法規(guī)則,發(fā)出自己的聲音,構(gòu)建自己的話語體系,用行動(dòng)建構(gòu)著法律文化理論自信和道路自信。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”用行動(dòng)堅(jiān)持著中國人用自己的智慧開創(chuàng)的道路,堅(jiān)守信念、砥礪前行,走向文明的法律政治體制,同時(shí)又堅(jiān)持自己的政治道路與意識(shí)形態(tài),而不東施效顰,亦步亦趨?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的法律治理經(jīng)驗(yàn),不僅屬于中國,也應(yīng)該屬于世界。

眾多類似“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基層治理是國家治理的重要組成部分,也是國家現(xiàn)代治理的重要課題。這一重要課題的解決不能僅僅依靠單一的正式法律制度,在新時(shí)代新起點(diǎn)上,我們把硬法、軟法都納入到法學(xué)研究的視野中來,將法學(xué)研究路徑拓展到一個(gè)更為廣闊的領(lǐng)域,深入研究基層治理中的軟法社會(huì)調(diào)整器作用和軟法運(yùn)行機(jī)制,加快基層治理的法律構(gòu)造,為世界法治理論貢獻(xiàn)中國的智慧。