孫寶林

（北京社會主義學(xué)院， 北京 100029）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中再次重申，“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”[1]?；鶎訁f(xié)商民主存在于我國基層政權(quán)和基層社會的民主制度與民主生活之中，主要表現(xiàn)為基層政權(quán)的民主選舉和民主管理，基層協(xié)商民主是我國最直接、最廣泛、最生動的民主實(shí)踐形式。對于擴(kuò)大民主的覆蓋面，促進(jìn)廣大人民群眾提高民主素質(zhì)依法管理自己的事務(wù)，推進(jìn)中國特色社會主義民主政治的發(fā)展，具有特殊重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一

我國基層協(xié)商民主實(shí)踐取得了顯著成就。2017年3月15日第十二屆全國人大第五次會議審議通過的《中華人民共和國民法總則》，規(guī)定了村民委員會、居民委員會具有基層群眾性自治組織特別法人資格，法律允許其從事為履行職能所需要的民事活動。截至2016年年底，全國25個省、市、自治區(qū)制定或者修訂了村民委員會組織法實(shí)施辦法，27個省、市、自治區(qū)制定或者修訂了村民委員會選舉辦法?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》的修訂工作也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。全國27個省、市、自治區(qū)實(shí)現(xiàn)了村民委員會和居民委員會換屆選舉統(tǒng)一動作，參選率達(dá)到90%以上，優(yōu)化了村民委員會和居民委員會班子結(jié)構(gòu)。述職、問責(zé)等機(jī)制逐步健全，全國每年約有170萬名村干部述職述廉，對23萬余名村干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審計(jì)，民主評議村干部210萬人次。全國約85%的村建立村民會議或村民代表會議制度，89%的社區(qū)建立居民代表大會，64%的社區(qū)建立協(xié)商議事委員會，57%的村每年召開一次以上村民代表會議，有事要商量、有事好商量已經(jīng)在城鄉(xiāng)社區(qū)蔚然成風(fēng)[2]。村民議事、居民議事、社區(qū)協(xié)商、業(yè)主協(xié)商、村民決策聽證、居民決策聽證等協(xié)商形式在全國城鄉(xiāng)社區(qū)逐步推廣，人民群眾有序參與的形式不斷得到豐富、渠道不斷得到拓展。

但是，毋庸諱言，無論是比照國家的法定規(guī)范，還是比照社會的期盼，我國基層協(xié)商民主實(shí)踐仍然存在一定差距。

（一）社會基層群眾協(xié)商意識不強(qiáng)、協(xié)商能力薄弱

在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)我國社會基層群眾普遍對基層協(xié)商民主缺乏足夠的認(rèn)識，無論是農(nóng)村村民、還是城市居民，亦或是企業(yè)職工，對黨的十八大提出的“健全社會主義協(xié)商民主制度”這一發(fā)展戰(zhàn)略為我國基層社會發(fā)展帶來的巨大發(fā)展機(jī)遇還缺乏應(yīng)有的認(rèn)識。更為嚴(yán)重的是，無論是農(nóng)村村民還是城市居民，亦或是企業(yè)職工，普遍存在協(xié)商意識薄弱、協(xié)商能力不強(qiáng)的問題。此外，上述三類基層群眾普遍缺少專業(yè)化的基層協(xié)商民主人才，他們不僅不熟悉基層協(xié)商民主的流程和規(guī)范，而且組織和參與基層監(jiān)督的意識和水平也不高。人民群眾的參與程度是基層協(xié)商民主是否具有公開性、平等性和廣泛性，保證其享有民主權(quán)利、維護(hù)自身利益的重要指標(biāo)?；鶎訁f(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)與指標(biāo)之間尚存在不小的距離。

（二）基層協(xié)商民主尚未實(shí)現(xiàn)制度化、程序化和規(guī)范化

基層協(xié)商民主尚未實(shí)現(xiàn)“三化”主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是很多地方的基層組織是想什么時候協(xié)商就什么時候協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商，用通報代替協(xié)商的事情時有發(fā)生。也就是說，基層協(xié)商民主沒有制度規(guī)范。二是基層協(xié)商民主的類型和內(nèi)容都很單一。無論是農(nóng)村村民還是城市居民，亦或是企業(yè)職工，開展內(nèi)部民生事務(wù)議題協(xié)商的較多，開展社會公共發(fā)展議題協(xié)商的較少。三是我國的基層協(xié)商還缺乏規(guī)范的操作流程。富有成效的基層協(xié)商民主是通過規(guī)范的流程設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)的，而我國社會基層組織的協(xié)商民主通常采用的形式是座談會，這種座談會大多缺乏規(guī)范有效的操作流程，例如，有的座談會領(lǐng)導(dǎo)坐在主席臺上，掌控著座談會的旋律和進(jìn)度，參與協(xié)商的人不敢講真話，更不敢提批評意見，只能歌功頌德；有的座談會只是討論一些無關(guān)痛癢的問題，對人民群眾牽腸掛肚的事情卻避而不談；還有的座談會對哪些人參會、哪些人發(fā)言、請哪些媒體進(jìn)行宣傳報道都是經(jīng)過事先謀劃的。由此導(dǎo)致多數(shù)協(xié)商民主座談會流于形式、作表面文章，這種基層協(xié)商民主既很難真正解決問題，也很難產(chǎn)生實(shí)際的社會效果。

（三）基層群眾參與協(xié)商民主的機(jī)制不健全

我國一些地方的政府和有關(guān)主管部門，對待基層協(xié)商民主這一新事物存在矛盾心理，認(rèn)為協(xié)商民主會影響辦事效率，甚至還會損害權(quán)威，所以整體上始終持管控思維，與基層群眾協(xié)商共治的立場不堅(jiān)定、態(tài)度不明確，思想糾結(jié)、行動遲緩。這些地方不僅參與基層協(xié)商民主的機(jī)制不健全，而且參與基層協(xié)商民主的渠道也不夠暢通。人民群眾只能期盼參與人大、政協(xié)等渠道進(jìn)行協(xié)商。但是，各級人大、政協(xié)給予基層群眾代表的比例都很低，上述情況導(dǎo)致基層群眾參與社會公共事務(wù)治理的積極性和主動性均不高，短時間內(nèi)很難適應(yīng)社會發(fā)展的客觀要求。

（四）基層協(xié)商的成果缺少轉(zhuǎn)化渠道

我國的基層群眾自治組織還處于體制之外，這些基層自治組織缺乏制度化渠道與政府等決策部門實(shí)現(xiàn)有效對接，導(dǎo)致基層協(xié)商民主的成果很難通過有效渠道提交到人大和政府等決策部門。即使基層群眾有機(jī)會參與人大和政府有關(guān)部門組織的協(xié)商民主活動，如座談會、聽證會等，但大多數(shù)還屬于征求意見的性質(zhì)，相關(guān)決策部門能否采納還帶有很大的隨意性。如何健全和完善基層自治組織與當(dāng)?shù)厝舜蠛驼疀Q策機(jī)構(gòu)的對接機(jī)制，使基層協(xié)商民主的成果能夠及時而有效地得到轉(zhuǎn)化，還有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步加強(qiáng)探索和實(shí)現(xiàn)突破。

二

基層協(xié)商民主未來發(fā)展，不僅關(guān)系到提升我國基層社會的活力，維護(hù)好和保障好廣大人民群眾的利益，而且直接關(guān)系到我國的社會主義和諧社會建設(shè)。因此，深入探討基層協(xié)商民主制度建設(shè)所面臨的問題，采取相應(yīng)的治理措施，無論是對于養(yǎng)成我國民眾協(xié)商民主的習(xí)慣，還是對于我國的基層協(xié)商制度建設(shè)，都會起到巨大的推動作用。

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層協(xié)商民主實(shí)踐發(fā)展的政治保障

黨的十九大報告提出：“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)?！盵3]基層協(xié)商民主工作也不例外。加強(qiáng)黨組織對基層協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是社會基層組織發(fā)展的關(guān)鍵，同時也是基層協(xié)商民主制度建設(shè)的根本保障。只有發(fā)揮基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，才能堅(jiān)定不移地貫徹黨的路線方針政策，把黨的路線、方針和政策貫徹到基層協(xié)商民主議題的提煉過程之中，確?；鶎訁f(xié)商民主活動與黨中央保持高度一致；只有發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，才能按照民主集中制的原則確保基層協(xié)商民主依法開展，有序進(jìn)行；只有發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，才能規(guī)范基層協(xié)商民主的程序，使基層協(xié)商民主的成果及時得到轉(zhuǎn)化，確保基層協(xié)商民主取得實(shí)效。經(jīng)濟(jì)利益是基層人民群眾參與社會政治活動的原始動因，保障民生、改善民生是基層群眾參與基層協(xié)商民主的根本動力。所以，基層黨組織必須要以中央的民生政策為指引，以基層黨組織為核心，以基層社會組織為依托，為基層協(xié)商民主實(shí)踐提供有效的政策支持?？梢赃x擇比較成熟的基層組織，作為基層協(xié)商民主活動的試點(diǎn)，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并上升為制度規(guī)范，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)基層協(xié)商民主健康發(fā)展。

（二）增強(qiáng)人民群眾參與程度是基層協(xié)商民主建設(shè)的前提

中青年是基層自治組織的中堅(jiān)力量，調(diào)動基層青年群眾參與基層協(xié)商民主的積極性和主動性，是加強(qiáng)基層協(xié)商民主建設(shè)的重要生力軍。中青年基層群眾是思想解放、思維活躍、能力較強(qiáng)的社會中堅(jiān)力量，能否調(diào)動起這些人的積極性和主動性，成為我國基層社會治理的決定性因素。由于我國現(xiàn)行體制內(nèi)和體制外的兩種就業(yè)形式，體制外的中青年大多數(shù)在一些私人企業(yè)打工，或者自謀生路，這些人不僅缺乏參與基層協(xié)商民主活動的機(jī)會，同時也缺少建言獻(xiàn)策的平臺。所以，積極引導(dǎo)體制外基層群眾參與基層協(xié)商民主活動，為他們提供發(fā)揮聰明才智的機(jī)會和平臺，是現(xiàn)今我國社會建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。各級黨委和政府要千方百計(jì)地為體制外基層群眾參與基層協(xié)商民主活動提供政策支持和制度保障。對于基層群眾，尤其是基層中青年群眾，要通過新媒體和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與他們保持聯(lián)系，并利用各種網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為他們表達(dá)訴求提供便利渠道。此外，要充分利用好節(jié)假日和雙休日等重要時間節(jié)點(diǎn)，見縫插針地組織基層群眾積極參加基層協(xié)商民主活動?？傊?，要千方百計(jì)地提高人民群眾的參與程度，把基層自治組織建設(shè)好，將基層協(xié)商民主工作做得扎扎實(shí)實(shí)。

（三）從基層社會實(shí)際出發(fā)是基層協(xié)商民主建設(shè)的關(guān)鍵

時至今日，我國各地創(chuàng)造了一些基層協(xié)商民主實(shí)踐形式，如民主懇談會、村民議事會、民生聽證會等，這些來源于不同地區(qū)、生成于不同社會環(huán)境的基層協(xié)商形式，都在積累了一定經(jīng)驗(yàn)的同時遇到了一些問題。對已有的基層協(xié)商民主的實(shí)踐形式，在吸取其成功經(jīng)驗(yàn)、找出其問題原因的基礎(chǔ)上，探索基層協(xié)商民主的新形式，是基層協(xié)商民主制度建設(shè)的可行路徑之一。所以，各級黨組織要在加大宣傳力度、提高群眾對基層協(xié)商民主認(rèn)識的同時，加大專業(yè)研究機(jī)構(gòu)對基層協(xié)商民主建設(shè)的理論研究和實(shí)踐研究。此外，還要通過廣播電視、新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)等手段向全社會進(jìn)行典型案例的宣傳；在各種形式的社會培訓(xùn)中增加基層協(xié)商民主的相關(guān)內(nèi)容，在條件允許的情況下，對基層自治組織的工作人員進(jìn)行基層協(xié)商民主的專題培訓(xùn)。對基層協(xié)商民主實(shí)踐形式的探索，可以通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段更新來進(jìn)行，把互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)意識融會到基層協(xié)商民主的實(shí)踐探索中來，構(gòu)筑基層協(xié)商民主互聯(lián)網(wǎng)互動交流平臺、議題提交平臺、電子投票平臺和結(jié)果跟蹤平臺，實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主整個過程的網(wǎng)絡(luò)化。多媒體技術(shù)的普及和“互聯(lián)網(wǎng)+”思維的推廣，可以使我國廣大基層群眾通過微信、QQ、微博等社會社交平臺學(xué)習(xí)基層協(xié)商的基本程序，了解基層協(xié)商民主與自身權(quán)利和利益的關(guān)系，增強(qiáng)協(xié)商民主意識，養(yǎng)成協(xié)商民主的習(xí)慣。

（四）健全和完善法制體系為基層協(xié)商民主提供依據(jù)

健全和完善基層協(xié)商民主法制體系，使基層協(xié)商民主具有法律依據(jù)。依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的基本要求，依法履行協(xié)商、依法實(shí)現(xiàn)民主，是依法治國落實(shí)到基層的具體體現(xiàn)。鑒于我國法律法規(guī)尚不能完全適應(yīng)和保障基層協(xié)商民主合理運(yùn)行的問題，當(dāng)務(wù)之急是必須健全和完善法律規(guī)章，明確基層政府與基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)邊界，對基層協(xié)商民主的全過程給予明確的法律規(guī)定，使基層協(xié)商民主的議題公開化，使基層協(xié)商民主的過程程序化，使基層協(xié)商民主的行為法治化。未來的基層協(xié)商民主不僅要做好每一個環(huán)節(jié)，而且要在環(huán)節(jié)與環(huán)節(jié)的連接上做好文章，即協(xié)商前要有準(zhǔn)備、協(xié)商過程要有控制、協(xié)商后要有總結(jié)報告。基層組織在協(xié)商前要高度重視議題的擬定，確保協(xié)商的科學(xué)性；議題一定要提前交到參會者手中，保證參會者對議題有充分的了解和深入的思考，以便提升協(xié)商的質(zhì)量。協(xié)商過程中要善于控制流程，合理安排協(xié)商時間，實(shí)現(xiàn)大會發(fā)言與小組討論的有機(jī)結(jié)合，群眾討論與專家咨詢的有機(jī)結(jié)合，以便產(chǎn)生有水平、高質(zhì)量的協(xié)商民主成果。協(xié)商后要及時完成協(xié)商民主成果報告，重在提出有水平、高質(zhì)量的意見和建議。從基層協(xié)商民主議題的設(shè)立到基層協(xié)商民主的程序，從過程的公平到結(jié)果的公開，必須要有剛性的制度保障。實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主整個過程的制度化、程序化和法治化，這是進(jìn)行基層社會治理的前提和基礎(chǔ)。

（五）建立監(jiān)督機(jī)制為基層協(xié)商民主有效性提供保障

基層協(xié)商民主要做到公開、公平和公正，必須通過監(jiān)督機(jī)制和制度體系來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)務(wù)之急，其一，健全完善民主監(jiān)督機(jī)制和制度體系。不僅要建立基層單位事務(wù)監(jiān)督委員會制度，而且要有配套的監(jiān)督機(jī)制和制度體系作保障?；鶎邮聞?wù)監(jiān)督委員會必須做到依法、規(guī)范、有效運(yùn)行，不僅要有名、有位，還要有責(zé)、有權(quán)、有利。其二，把民主監(jiān)督的權(quán)力交給基層人民群眾，在保護(hù)人民群眾參加基層協(xié)商民主熱情的同時，不斷增強(qiáng)他們參與民主監(jiān)督的積極性。在監(jiān)督內(nèi)容上，要加大單位公共事務(wù)公開的力度，使每一位基層群眾都能夠了解到自己所在轄區(qū)內(nèi)的重要事務(wù)，凡是涉及人民群眾的利益和人們關(guān)心的重要公共事項(xiàng)，都必須提升到基層監(jiān)督的議事日程。在問責(zé)內(nèi)容上，對干擾、操控基層協(xié)商民主議題、違反基層協(xié)商民主程序、破壞基層協(xié)商民主成果落地的違法行為，要嚴(yán)格依法追究。同時要高度重視人民群眾的舉報信息，深入調(diào)查、刨根問底，實(shí)情曝光、結(jié)果公開。在協(xié)商成果轉(zhuǎn)化上，一方面，基層組織要通過人大代表、政協(xié)委員或其他常規(guī)渠道，把基層協(xié)商民主的成果報送有關(guān)決策部門；另一方面，對于涉及人民群眾和公共議題的協(xié)商成果，基層組織要通過網(wǎng)絡(luò)和媒體來擴(kuò)大協(xié)商民主成果的社會影響。

（六）加強(qiáng)社會組織建設(shè)為基層協(xié)商民主提供載體

要想使協(xié)商民主在我國城市和農(nóng)村基層得到廣泛化、制度化的發(fā)展，就必須有健全的社會組織體系作載體。任何形式的民主都必須依靠特定的社會組織系統(tǒng)來運(yùn)行，在某種意義上可以這樣講，社會組織建設(shè)的成熟程度，直接決定著基層協(xié)商民主的得失成敗。也就是說，健全的社會組織是基層協(xié)商民主的組織保障。所以，地方各級黨委必須要把基層社會組織建設(shè)提到工作日程上來。只有以健全的社會基層組織作載體，基層協(xié)商民主才能夠在健康的軌道上運(yùn)行和發(fā)展?；鶎咏M織要與地方人大常委會建立聯(lián)系機(jī)制，爭取在人大立法協(xié)商中能夠聽到基層組織的意見和訴求，支持基層組織依法對駐區(qū)單位開展民主監(jiān)督；基層組織要與地方政協(xié)建立聯(lián)系機(jī)制，地方政協(xié)要在條件成熟時設(shè)立基層群眾界別，為社會基層組織參與政治協(xié)商建立制度化通道；基層組織要與政府有關(guān)部門建立聯(lián)系機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，政府相關(guān)部門要建立基層協(xié)商民主議題的社會動議機(jī)制，通過購買服務(wù)的方式委托社會組織開展基層協(xié)商民主活動。此外，基層社會組織之間要開展好橫向交流與合作，共同開展協(xié)商民主活動，實(shí)現(xiàn)基層民主協(xié)商和社會民主協(xié)商的有機(jī)結(jié)合，形成多方參與、共同治理的格局?；鶎由鐣M織考核的重點(diǎn)，應(yīng)該是基層協(xié)商民主所取得的實(shí)效，也就是解決基層人民群眾切身實(shí)際問題和依法保障他們正當(dāng)權(quán)益的實(shí)際業(yè)績。

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