張菊梅

（惠州學(xué)院政法學(xué)院，廣東惠州516007）

國務(wù)院于2013年頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，隨后，各地紛紛響應(yīng)中央政策，不斷規(guī)范和推廣政府購買公共服務(wù)行為。從實(shí)踐看，各地政府對(duì)醫(yī)療、教育、社工、衛(wèi)生等服務(wù)的購買活動(dòng)正開展地如火如荼，數(shù)據(jù)顯示，2012年到2016年，全國政府采購服務(wù)的增幅顯著，各年度的增幅依次為36.6%，26.4%，26.1%，72.9%，45.4%[1]。政府購買已成為我國公共服務(wù)供給的重要途徑。與此同時(shí)，政府購買公共服務(wù)也遭遇合法性與有效性挑戰(zhàn)：部分公眾對(duì)政府向社會(huì)購買服務(wù)的不認(rèn)同[2]（P80）、服務(wù)購買的低效率、服務(wù)淪為政府為民眾提供的“不稱心的禮物”[1]。面對(duì)危機(jī)，我們不得不思考：政府購買公共服務(wù)的合法性與有效性有何蘊(yùn)意？政府購買公共服務(wù)的合法性與有效性對(duì)政府能力提出了哪些要求？當(dāng)前政府能力水平是否滿足要求？如何完善政府購買公共服務(wù)的能力建設(shè)？在當(dāng)前各級(jí)政府全力推廣政府購買公共服務(wù)的背景下，上述問題往往被忽視，而實(shí)踐中政府購買公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)卻告誡我們，上述問題不容忽視。

為更準(zhǔn)確、客觀地考察政府購買公共服務(wù)政策的運(yùn)行實(shí)況，我們非常有必要借助合法性與有效性視角。正如美國學(xué)者李普塞特所言，“‘合法性－有效性’分析框架是衡量政府政治輸出、公共政策成效的關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)”[3]。本文基于合法性與有效性視角，審視和反思政府購買公共服務(wù)中的政府能力，進(jìn)而提出完善政府購買公共服務(wù)的能力建設(shè)對(duì)策建議，試圖通過政府能力建設(shè)改善政府購買公共服務(wù)的合法性與有效性。

一、內(nèi)涵界定

（一）政府購買公共服務(wù)的合法性

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)合法性的解釋主要從法律合法的角度和道義正當(dāng)?shù)慕嵌葍煞N解釋。[4]首先，從法律角度看，政府行為或其推行的政策要具備合法性就必須符合以下三個(gè)條件：[4]一是決策主體合法，即決策團(tuán)體、組織的組建及其權(quán)力是依照憲法和法律規(guī)定的，是由國家權(quán)力或行政機(jī)關(guān)依法授予的；二是政策程序合法，即政策形成過程是合法的，政策是在遵循相關(guān)程序、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的條件下產(chǎn)生的；三是政策內(nèi)容合法，即政策內(nèi)容與國家憲法和現(xiàn)行法律法規(guī)不相抵觸。其次，從道義正當(dāng)角度看，合法性主要指公眾對(duì)政府及其所推行的政策的接受、認(rèn)可、遵從程度。

具體到政府購買公共服務(wù)的合法性，同樣應(yīng)該包含法律內(nèi)涵和道義內(nèi)涵。從法律內(nèi)涵看，當(dāng)前我國從中央政府到地方政府均大力倡導(dǎo)和推行政府購買公共服務(wù)，作為一項(xiàng)政策，政府購買公共服務(wù)的合法決策主體、合法政策程序、合法政策內(nèi)容都無需質(zhì)疑。但從道義內(nèi)涵看，公眾對(duì)政府購買公共服務(wù)政策的認(rèn)可和接收程度卻不容樂觀。當(dāng)前媒體頻有爆出的關(guān)于政府購買服務(wù)中政府與公眾矛盾、民眾與社會(huì)組織矛盾、民眾不滿情緒等新聞告訴我們一個(gè)事實(shí)：許多民眾不認(rèn)同甚至是排斥以政府購買代替政府壟斷的公共服務(wù)供給方式的。實(shí)際上，學(xué)術(shù)界所關(guān)注的政府購買公共服務(wù)的合法性，正是這道義層面的，在公眾內(nèi)部存在不一致性，公眾對(duì)此項(xiàng)政策的認(rèn)可、接收、推行程度。具體來說，道義角度的政府購買公共服務(wù)的合法性蘊(yùn)含著三方面的含義[5]：第一，政府購買公共服務(wù)的公共性，即政府購買服務(wù)的內(nèi)容、過程、結(jié)果均以公共利益為目標(biāo)。公共性不但是政府及公共政策的根本屬性，還是“一種民主原則”[6]，更是“一種參與方式”[7]。因此，公共性要求政府所購買的是為滿足全體公民生存和發(fā)展基本需要的各種公共服務(wù)，而非為滿足特定少數(shù)人服務(wù)需求；政府購買過程是公眾參與的過程，公眾通過參與形成公共意見、表達(dá)公共利益。第二，政府購買公共服務(wù)的制度化，即形成了合法的程序和規(guī)范化的規(guī)制，以此保證本項(xiàng)政策實(shí)施的穩(wěn)定性與持續(xù)性。制度化是合法性的一個(gè)重要維度，正如馬克斯·韋伯所言，“法理基礎(chǔ)是合法性的主要基礎(chǔ)之一”[8]。制度化可以體現(xiàn)為以下方面：購買公共服務(wù)的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)是否規(guī)范化設(shè)置；政府相關(guān)職能的明確性；相關(guān)法律法規(guī)的完善程度；購買程序、標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)范化情況等。第三，政府購買公共服務(wù)的社會(huì)化，即社會(huì)公眾對(duì)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的認(rèn)可和支持情況。而政府購買服務(wù)政策要獲得公眾的廣泛認(rèn)可與支持，不但需要社會(huì)力量充分發(fā)揮其在服務(wù)供給中的特有優(yōu)勢(shì)，還需要政府為社會(huì)力量參與服務(wù)供給創(chuàng)造良好的環(huán)境與氛圍。

（二）政府購買公共服務(wù)的有效性

有效性，最初是作為哲學(xué)屬于被理解為“有效的因素”。上世紀(jì)初以來，效率、有效性等術(shù)語常用于管理、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域。而當(dāng)前我們所說的有效性往往與經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的“效率”掛鉤，意指其經(jīng)濟(jì)屬性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩謬爾森對(duì)“有效性”做過如下定義：“一項(xiàng)活動(dòng)如果要增進(jìn)一人利益，就不得不損害其他人利益才能實(shí)現(xiàn)時(shí)，那么，該活動(dòng)就是有效的?！盵9]可見，有效性則是指如何實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或政策行動(dòng)的最優(yōu)化結(jié)果。

具體到政府購買公共服務(wù)的有效性，是指政府從傳統(tǒng)的壟斷服務(wù)供給向以購買服務(wù)服務(wù)供給轉(zhuǎn)變后，公共服務(wù)績效的提升情況。具體而言，可以通過公認(rèn)的3E模型（經(jīng)濟(jì)、效率、效益）測量評(píng)價(jià)公共服務(wù)績效，反映政府購買公共服務(wù)的有效性。第一，政府購買公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性，即在維持和提供一定數(shù)量和質(zhì)量的公共服務(wù)時(shí)，政府購買方式相比于傳統(tǒng)方式，在政府投入方面的成本節(jié)約情況。實(shí)際操作中，政府購買公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性不但受制于政府對(duì)服務(wù)成本測算的合理性，還受制于政府對(duì)所購買服務(wù)的定價(jià)的科學(xué)性，以及參與服務(wù)供給的社會(huì)組織的專業(yè)化程度等。第二，政府購買公共服務(wù)的效率性，主要指承購公共服務(wù)的社會(huì)組織投入產(chǎn)出比。而社會(huì)組織的投入產(chǎn)出比受以下因素影響：社會(huì)組織本身的組織管理能力、業(yè)務(wù)水平，所投入的資金、設(shè)備、社會(huì)資源等。第三，政府購買公共服務(wù)的效益性，指通過實(shí)施政府購買服務(wù)政策而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、滿足公眾的服務(wù)需求情況。通常，“公眾滿意度”是衡量效益性的重要指標(biāo)。

（三）政府購買公共服務(wù)的合法性與有效性關(guān)系

政府購買公共服務(wù)的合法性蘊(yùn)含公共性、制度化、社會(huì)化等內(nèi)涵，有效性包含經(jīng)濟(jì)、效率、效益等內(nèi)涵，兩者雖然關(guān)注維度不同，但卻都是衡量政策購買公共服務(wù)政策輸出的關(guān)鍵性指標(biāo)。合法性更強(qiáng)調(diào)政府購買服務(wù)的價(jià)值取向和政治意義，有效性則更強(qiáng)調(diào)政府購買服務(wù)的工具理性與經(jīng)濟(jì)意義。合法性是政府購買服務(wù)政策實(shí)施的基礎(chǔ)，有效性則是政策實(shí)施的基本保障，二者相輔相成，更高的合法性有助于政策有效性的提升，政策實(shí)施的真實(shí)有效又反過來鞏固了政府及其政策的合法性基礎(chǔ)。相反，一項(xiàng)缺乏合法性的政策在實(shí)施中往往面臨種種質(zhì)疑和阻礙，其有效性難以真正發(fā)揮；而一項(xiàng)初始合法的政策，如若實(shí)施中沒能呈現(xiàn)公眾期待的效果，公眾對(duì)其的認(rèn)可度將必然下降，其合法性必將難以持久。為此，政府購買公共服務(wù)政策的順利實(shí)施，必須兼顧合法性和有效性。

二、合法性——有效性對(duì)政府購買公共服務(wù)能力的要求

在實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的合法性－有效性中，政府扮演著重要角色，因?yàn)檎粏问欠?wù)購買的發(fā)起人、購買者，還是公共利益的主要維護(hù)者，也是社會(huì)組織的監(jiān)管者等?？梢哉f，政府的能力狀況、政府的角色扮演情況，是影響甚至決定政府購買公共服務(wù)政策成效的核心因素。唐納德·凱特爾在《權(quán)力共享：公共治理與私人市場》就曾指出，“要使政府購買服務(wù)政策產(chǎn)生良好效果，有賴于政府在信息溝通與共享、市場競爭秩序維護(hù)、科學(xué)決策、外部監(jiān)管等方面的強(qiáng)大功能與能力?！盵10]可見，政府購買公共服務(wù)的合法性－有效性是對(duì)政府能力提出了特定要求的。

（一）合法性對(duì)政府購買公共服務(wù)能力的要求

政府購買公共服務(wù)的合法性蘊(yùn)含著公共利益、公眾參與、公共精神、公共秩序等價(jià)值內(nèi)涵。而這些價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴于多方面的政府能力保障。具體而言，需要以下四方面政府能力：1.溝通協(xié)調(diào)能力，即促進(jìn)政府購買服務(wù)政策實(shí)施相關(guān)各主體信息溝通、相互協(xié)調(diào)的能力。這就要求政府及時(shí)、有效、全面得購買信息公開，并努力構(gòu)建平臺(tái)為政府、社會(huì)組織及公眾之間溝通協(xié)調(diào)創(chuàng)造規(guī)范、順暢的渠道。2.資源整合能力，即政府將購買系統(tǒng)中的不同主體與因素結(jié)合成一個(gè)整體、形成一種合力的能力。這就要求政府設(shè)定合理的制度安排，發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，整合公眾力量，促使社會(huì)組織、公眾等均朝著有利于購買政策目標(biāo)的方向行動(dòng)。3.利益平衡能力，即政府有效協(xié)調(diào)購買服務(wù)中各主體之間利益關(guān)系、公平合理的配置資源與服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平與正義的能力。這就要求政府要為社會(huì)組織準(zhǔn)入提供公平的競爭機(jī)制，做好服務(wù)公平分配的監(jiān)管工作，解決好政府、社會(huì)組織、公眾之間的矛盾。4.依法購買能力，即政府及其工作人員依照法律法規(guī)確定購買服務(wù)范圍、內(nèi)容、流程，依照法定程序和權(quán)限履行購買、監(jiān)督等職責(zé)，依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法的能力。這就要求政府及其人員有較強(qiáng)的法治觀念和責(zé)任意識(shí)，擯棄政府購買服務(wù)就是“甩包袱”的錯(cuò)誤思想，嚴(yán)格做到依法行政。

（二）有效性對(duì)政府購買公共服務(wù)能力的要求

政府購買公共服務(wù)的有效性蘊(yùn)含著合理性、成本節(jié)約、良好績效、滿意度等經(jīng)濟(jì)理性內(nèi)涵。而這些經(jīng)濟(jì)理性的實(shí)現(xiàn)，同樣有賴于多方面的政府能力保障。具體而言，包括以下幾方面政府能力：1.科學(xué)決策能力，即政府通過科學(xué)的決策程序、標(biāo)準(zhǔn)等，合理確定購買什么、向誰購買和怎么購買等問題的能力。這就要求政府不但要全面掌握公眾的服務(wù)需求信息，還要系統(tǒng)掌握社會(huì)組織的相關(guān)信息，并能做好服務(wù)成本的測算工作，構(gòu)建公平合理的競爭機(jī)制，等等。2.需求回應(yīng)能力，即政府全面準(zhǔn)確了解公眾的服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，快速回應(yīng)、滿足公眾服務(wù)需求的能力。這就要求要有制度化的公眾服務(wù)需求收集渠道，重視公眾服務(wù)需求，并確保在購買決策、服務(wù)生產(chǎn)、服務(wù)監(jiān)管、服務(wù)評(píng)估等環(huán)節(jié)中回應(yīng)和滿足公眾需求。3.制度創(chuàng)新能力，即政府根據(jù)購買政策實(shí)施的實(shí)際情況，而不斷完善制度安排、創(chuàng)新制度方式的能力。這就要求地方政府實(shí)事求是、因地制宜、勇于探索，努力尋求解決具體問題的有效途徑。4.監(jiān)管評(píng)估能力，即在服務(wù)購買過程中，政府對(duì)合作的社會(huì)組織及其所提供的公共服務(wù)實(shí)施有效的監(jiān)督管理，并做出客觀、合理、全面的評(píng)價(jià)的能力。這就要求政府不但要建立健全嚴(yán)密的監(jiān)管機(jī)制，還要設(shè)置系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確定全面合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）合法性——有效性下政府購買服務(wù)的各種能力的界定與聯(lián)系

正如政策的合法性與有效性具有相輔相成屬性一樣，保障政府購買公共服務(wù)合法性與有效性的兩大類政府能力之間也是相互滲透、相互影響、相輔相成的。即政府的資源整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力、利益平衡能力、依法購買能力、科學(xué)決策能力、需求回應(yīng)能力、制度創(chuàng)新能力、監(jiān)管評(píng)估能力之間是相互滲透、相互影響、相輔相成的。雖然前四種能力更傾向于維護(hù)公共利益、保障公平性，提升公眾對(duì)政府及政府購買公共服務(wù)政策的接受和認(rèn)可度，但顯然政府在資源整合、溝通協(xié)調(diào)、利益平衡、依法行政等方面能力的提升，也有利于政府科學(xué)決策、回應(yīng)公眾需求、創(chuàng)新制度和監(jiān)管評(píng)估公共服務(wù)，有利于政府購買公共服務(wù)政府的有效實(shí)施。對(duì)應(yīng)的，雖然后四種政府能力更傾向于提升政府購買服務(wù)政策的經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)出效果，但顯然政府在科學(xué)決策、回應(yīng)公眾服務(wù)需求、制度創(chuàng)新、監(jiān)管評(píng)估等方面能力的提升，也有利于提升公眾對(duì)政府購買公共服務(wù)政策的認(rèn)可和接收程度，有利于政府整合資源、溝通協(xié)調(diào)、平衡利益和依法行政。由此可見，雖然筆者對(duì)政府購買公共服務(wù)合法性與有效性的兩大政府能力做了人為的分類與界定，但實(shí)質(zhì)上這些能力類型客觀上相互滲透、相互制約、相互影響，而筆者對(duì)它們進(jìn)行劃分的只是依據(jù)各種能力在功能作用程度上更傾向于維護(hù)合法性或是有效性，即各種政府能力對(duì)提升合法性與有效性的選擇是一個(gè)程度問題，而非依據(jù)單一、非此即彼的對(duì)立思維。同時(shí)，筆者這種主觀劃分又是非常有必要的，它不但有助于我們剖析影響政府購買公共服務(wù)合法性與有效性的政府能力現(xiàn)狀、問題，也有助于我們更好把握提升政府購買公共服務(wù)的合法性與有效性的有途徑。

三、合法性與有效性視角下政府購買公共服務(wù)的能力缺失

盡管政府購買服務(wù)在各地被大力推廣，但是其實(shí)踐面臨著種種合法性和有效性挑戰(zhàn)，亟待我們?nèi)リP(guān)注并揭示導(dǎo)致合法性－有效性挑戰(zhàn)的深層次的政府能力缺失根源。

（一）政府購買公共服務(wù)的合法性挑戰(zhàn)及其能力缺失狀況

1.政府購買公共服務(wù)的合法性挑戰(zhàn)

在各級(jí)政府大力推廣政府購買公共服務(wù)的背景下，該項(xiàng)政策的合法性依然遭遇多重挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：一是公眾參與的冷漠，體現(xiàn)為一些利益相關(guān)公眾對(duì)政府購買活動(dòng)漠不關(guān)心，缺乏參與熱情，未能真正起到購買活動(dòng)的參與者、監(jiān)管者作用。例如課題組通過大量訪談公民個(gè)人，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)公眾并不熱衷參與政府購買服務(wù)，表現(xiàn)為：不關(guān)心政府購買服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量、過程等信息；不了解或不關(guān)心何種渠道相關(guān)信息或參與政策過程；認(rèn)為個(gè)人參與對(duì)影響政府政策實(shí)施效果甚微，更傾向于被動(dòng)等待接受服務(wù)。二是一些服務(wù)購買項(xiàng)目致使政府公信力的下降，特別是當(dāng)政府所購買服務(wù)偏離公眾需求，服務(wù)淪為“不稱心的禮物”時(shí)，公眾對(duì)政府產(chǎn)生“失落感”和“失望感”，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為對(duì)政府的不滿和對(duì)政策的抵觸心理，致使政府公信力下降。例如調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府花大量資金向社會(huì)組織購買的科技教育服務(wù)、社工服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)等，因服務(wù)層次、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等偏離公眾實(shí)際需求而鮮有人問津，服務(wù)使用率低，造成資源浪費(fèi)。而真正符合公眾需要的服務(wù)因政府沒有購買，迫使公眾不得不自掏腰包向經(jīng)營性市場主體購買。三是公眾對(duì)政府購買政策的認(rèn)可度不高。課題組調(diào)查得知，部分公眾依舊認(rèn)為，傳統(tǒng)的政府壟斷的服務(wù)供給方式更具有權(quán)威性和可靠性，而以政府購買方式將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織之后，社會(huì)組織的服務(wù)能力、專業(yè)水平、管理能力等不容樂觀，且大部分公眾認(rèn)為社會(huì)組織生產(chǎn)提供的服務(wù)不具有官方性、正式性。

2.合法性視角下政府購買公共服務(wù)的能力缺失狀況

政府購買公共服務(wù)的合法性挑戰(zhàn)與政府能力缺失密切相關(guān)。因?yàn)檎缜拔乃?，政府能力是保障該?xiàng)政策合法性的關(guān)鍵要素。換句話說，政府能力的不足，是造成此項(xiàng)政策合法性挑戰(zhàn)的關(guān)鍵性原因。為此，我們非常有必要考察合法性視角下政府購買公共服務(wù)的能力缺失情況。

（1）政府整合能力不足：各主體之間溝通互動(dòng)差

各主體之間的溝通互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)政府整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力的基礎(chǔ)，而各主體間的溝通互動(dòng)必須借助必要的溝通交流平臺(tái)。當(dāng)前，缺乏可供多元主體溝通交流的平臺(tái)，制約著政府購買服務(wù)中的政府整合能力、協(xié)調(diào)能力的建設(shè)。眾所周知，化解購買矛盾，離不開規(guī)范暢通的溝通平臺(tái)下多元主體的積極協(xié)商努力。而缺乏多元主體溝通交流平臺(tái)，意味著缺少可供各主體進(jìn)行利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)的制度化渠道，對(duì)于矛盾的化解、風(fēng)險(xiǎn)的防控，顯然是十分不利的。例如，當(dāng)政府發(fā)現(xiàn)購買養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)供需不平衡時(shí)，如果沒有一個(gè)讓政府、養(yǎng)老社會(huì)機(jī)構(gòu)、公眾進(jìn)行溝通的平臺(tái)的話，政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)就很難真正了解為什么供需不平衡，難以了解養(yǎng)老服務(wù)在結(jié)構(gòu)、數(shù)量、質(zhì)量等方面的供需狀況，那么就很難做出正確的購買決策以糾正養(yǎng)老服務(wù)的供需失衡。此外，溝通交流平臺(tái)的缺失，也使得政府缺少制度化渠道整合各主體之間價(jià)值、目標(biāo)、信息和其他資源，而這些方面的差異化、分散化甚至是對(duì)立化，又進(jìn)而使各主體難以形成合力，不利于政策目標(biāo)的而實(shí)現(xiàn)。

（2）政府利益平衡能力不足：對(duì)各主體定位存在誤區(qū)

政府對(duì)購買服務(wù)中涉及到的各方有準(zhǔn)確的定位，是政府做好利益平衡的前提，也是提升政府利益平衡能力的基礎(chǔ)。實(shí)踐中，政府對(duì)各主體存在的定位不準(zhǔn)和認(rèn)識(shí)誤區(qū)，阻礙著政府利益平衡能力建設(shè)。首先，在政府與社會(huì)組織關(guān)系上，將社會(huì)組織錯(cuò)誤定位為“下屬”、“下級(jí)”，促使社會(huì)組織的行政化。例如，課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)政府在向社工機(jī)構(gòu)購買社工服務(wù)時(shí)候具有明顯的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”關(guān)系：政府決定購買的一切事項(xiàng)，社工機(jī)構(gòu)被動(dòng)接受政府決策，且許多社工機(jī)構(gòu)為了獲得政府給予的項(xiàng)目資金與承購權(quán)，會(huì)主動(dòng)迎合政府工作需要，向政府行政化靠攏，接受政府各種合理或不合理的約束與管制。如此一來，社會(huì)組織的自治性、靈活性、民間性等特征難以真正體現(xiàn)，企圖以社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)特征替代政府壟斷而實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約、提升服務(wù)公平性、效率性的政策宗旨，也就難以實(shí)現(xiàn)。其次，在對(duì)公眾的角色定位上，難以從官本位轉(zhuǎn)向民本位。在官本位傳統(tǒng)行政模式下，政府以自上而下計(jì)劃分配的方式向公眾提供服務(wù)，而公眾只能被動(dòng)接受不能提出異議?！肮俦疚弧比∠蚴构娨栏秸⒐賳T而存在，公眾的不同需求難以有效反映和回應(yīng)。當(dāng)前，雖然推行政府購買服務(wù)政策中提倡以民為本、構(gòu)建服務(wù)型政府，但是政府本位取向的影響依然深遠(yuǎn)，體現(xiàn)為不公開或不完全公開購買服務(wù)信息、“報(bào)喜不報(bào)憂”、不重視公眾參與等。

（3）政府依法購買能力不足：政府缺位嚴(yán)重

依照政府購買服務(wù)政策，政府既是相關(guān)規(guī)則的制定者，又是服務(wù)的出資者、監(jiān)管者，還是各方利益的協(xié)調(diào)者。政府依法購買，就意味著應(yīng)該依照法律法規(guī)要求，扮演好上述角色。然而，事實(shí)上，政府的上述角色扮演存在嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象。首先，在制度建設(shè)上，一些地方關(guān)于政府購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃等規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作指導(dǎo)性不強(qiáng)；促進(jìn)社會(huì)、市場主體公平參與的制度和促進(jìn)各方溝通交流的制度，或是不夠完善，或是形同虛設(shè)，缺乏嚴(yán)格執(zhí)行。其次，在資金供應(yīng)上，或是由于政府間出資責(zé)任不明確，或是由于政府部門本身的預(yù)算體系不完善，或是政府本身財(cái)政資金不足，一些地方的購買公共服務(wù)資金難以保證及時(shí)、完整、有效地到位。再次，在服務(wù)監(jiān)管方面，由于政府與直接生產(chǎn)的機(jī)構(gòu)之間存在信息不對(duì)稱、或是由于政府監(jiān)管不嚴(yán)等，政府購買的公共服務(wù)質(zhì)量不符合要求的實(shí)例屢見不鮮。最后，在協(xié)調(diào)各方利益方面，政府更多是被動(dòng)地對(duì)公眾、社會(huì)組織等相關(guān)主體反映上來的問題進(jìn)行處理、回應(yīng)，主要是事后的補(bǔ)救、協(xié)調(diào)，而非事前的、主動(dòng)地促進(jìn)各主體間的溝通交流。正是由于政府在購買公共服務(wù)上的諸多“缺位”，所以一些地方購買活動(dòng)難以有效開展。

（二）政府購買公共服務(wù)的有效性挑戰(zhàn)及其能力缺失狀況

政府購買公共服務(wù)的有效性正面臨著四方面的挑戰(zhàn)：1.購買項(xiàng)目失敗?；蚴怯捎谡Y金不到位，或是由于購買的社會(huì)組織服務(wù)能力水平不足，或是由于其他原因，一些政府購買服務(wù)項(xiàng)目中間夭折，不了了之，以失敗告終。2.高成本與低效率。一些政府購買服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作中并沒有實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約的目標(biāo)，反而因?yàn)檎疁y算的不準(zhǔn)確、社會(huì)組織的不專業(yè)、監(jiān)管的不到位，導(dǎo)致服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成本高漲，效率不高。3.購買中的腐敗。一些地方政府推行購買服務(wù)，往往采取指定購買方式，即以非競爭方式確定承購的社會(huì)組織。那么，政府與社會(huì)組織就容易形成交易行為，發(fā)生權(quán)力腐敗。例如，一些地方政府把社工服務(wù)的承購權(quán)長期給予某一固定的社工機(jī)構(gòu)，使社工服務(wù)從傳統(tǒng)的政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織壟斷。而社會(huì)組織為承購權(quán)需要進(jìn)行權(quán)力尋租，并為此支付交易費(fèi)用，而這筆費(fèi)用它將會(huì)以減少服務(wù)成本、降低服務(wù)質(zhì)量的方式去抵消。4.服務(wù)滿意度不高。據(jù)課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)于政府為民眾購買的許多公共服務(wù)不甚滿意：一些人認(rèn)為服務(wù)的種類不能滿足現(xiàn)實(shí)需求；一些人認(rèn)為所購買的服務(wù)不具有持續(xù)性、不穩(wěn)定，例如一些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；一些人認(rèn)為政府所購買的服務(wù)質(zhì)量不高，層次低；還有一些人認(rèn)為政府購買服務(wù)形式化、運(yùn)動(dòng)式，像走過場，并沒有真正從民眾需求出發(fā)；等等。

2.有效性視角下政府購買公共服務(wù)的能力缺失狀況

政府購買公共服務(wù)的有效性是評(píng)價(jià)政府能力強(qiáng)弱的重要方面，也是利用政府能力而努力實(shí)現(xiàn)的正面結(jié)果。換言之，只有政府具備相當(dāng)?shù)哪芰Γ拍鼙ＷC政府購買公共服務(wù)的有效性。同理，政府購買公共服務(wù)有效性面臨重重挑戰(zhàn)，政府能力不足是導(dǎo)致這一結(jié)果的核心因素。

（1）政府科學(xué)決策能力不足：決策隨意性與領(lǐng)導(dǎo)意志主導(dǎo)

決策是政府購買公共服務(wù)過程中的關(guān)鍵議題。政府決策能力一方面受制于信息不對(duì)稱下的政府有限理性，政府決策過程充斥著各種虛假信息，很難真正全面了解承購的社會(huì)組織，這就使得政府作出購買決策時(shí)，難以作出科學(xué)準(zhǔn)確的判斷。另一方面，一些地方的政府購買服務(wù)決策過于隨意，缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃和整體的布局，缺乏規(guī)范的購買流程與標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)購買決策主要憑領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)集體的主觀意愿。例如，一些地方的政府購買項(xiàng)目往往會(huì)因?yàn)椴块T領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整，而出現(xiàn)項(xiàng)目終止、項(xiàng)目變更等現(xiàn)象。又如，在許多地方，上級(jí)政府動(dòng)員要求購買的、上級(jí)政府有嚴(yán)格考核檢查的服務(wù)購買項(xiàng)目，政府會(huì)嚴(yán)格按照購買程序進(jìn)行購買，而政府沒有要求、又有實(shí)際需要的公共服務(wù)往往難以提上購買議事日程。

（2）政府評(píng)估監(jiān)管能力不足：信息不對(duì)稱與監(jiān)管機(jī)制缺失

政府購買服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開強(qiáng)有力的政府監(jiān)管和科學(xué)合理的績效評(píng)估。而政府評(píng)估監(jiān)管能力不足主要體現(xiàn)為三種情況：一是“甩包袱”心態(tài)下，一些政府不想評(píng)估監(jiān)管或敷衍了事，直接表現(xiàn)為政府對(duì)服務(wù)生產(chǎn)、價(jià)格、質(zhì)量等置之不理。二是信息不對(duì)稱限制了政府的評(píng)估監(jiān)管能力，信息弱勢(shì)一方的政府由于所掌握信息的有限性，致使其評(píng)估監(jiān)管能力也相當(dāng)有限。三是政府自身的評(píng)估監(jiān)管機(jī)制的不完善性，造成評(píng)估監(jiān)管能力的欠缺，如缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)及人才、系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)、明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的監(jiān)管制度等，都可能成為政府評(píng)估監(jiān)管能力不足的原因。

（3）政府需求回應(yīng)能力不足：民本理念沒有貫穿服務(wù)過程

對(duì)公眾需求的回應(yīng)，是保證政府購買的服務(wù)符合公眾需求的基礎(chǔ)。然而，民本理念沒有真正貫穿政府購買服務(wù)的整個(gè)過程，使得政府的需求回應(yīng)能力受到限制。首先，在政府決策環(huán)節(jié)，一些地方?jīng)]有足夠重視民眾的服務(wù)需求，缺乏制度化的公眾需求信息收集渠道，或收集信息過于形式化，不讓公眾訴求真正參與和影響服務(wù)購買決策。其次，在服務(wù)生產(chǎn)、服務(wù)監(jiān)管與評(píng)估環(huán)節(jié)，沒能回應(yīng)和滿足公眾需求。這含有兩個(gè)層面意思：一是在服務(wù)生產(chǎn)、服務(wù)監(jiān)管和評(píng)估環(huán)節(jié)，缺乏可供公眾參與的制度化的渠道；二是有可供公眾參與的制度化渠道，但對(duì)公眾表達(dá)的訴求視而不見，沒有真正在購買服務(wù)過程中做到“以民為本”、“需求導(dǎo)向”。

（4）政府制度創(chuàng)新能力不足：從制度觀念到制度體系的缺陷

再次，制度供給能力不足。制度是政府施加影響力的主要方式手段。然而，由于政府購買公共服務(wù)在我國尚屬于新興事物，政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還很缺乏，尤其在制度建設(shè)方面還存在諸多不足。首先，制度觀念的不足。作為新興的制度，為提高制度的執(zhí)行力，政府應(yīng)該因地制宜、勇于探索，“自下而上”地主動(dòng)總結(jié)、創(chuàng)新制度安排和制度執(zhí)行方式。然而，長期以來，受“自上而下”制度框架和制度理念的影響，地方政府更樂于被動(dòng)地執(zhí)行中央政府自上而下推行的制度安排，而非“自下而上”的制度創(chuàng)新。其次，制度體系的不足。即規(guī)范政府向社會(huì)購買公共服務(wù)的制度的全面性、系統(tǒng)性以及配套性不足，雖然一些地方先后出臺(tái)了《政府向社會(huì)組織購買服務(wù)暫行辦法》、《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等文件，但是相關(guān)規(guī)定往往是籠統(tǒng)而缺乏操作性的，很少從買賣雙方權(quán)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?zé)任追究、爭議解決等方面，作出系統(tǒng)而全面的規(guī)定。

四、合法性與有效性視角下政府購買公共服務(wù)的能力建設(shè)

綜上所述，政府購買公共服務(wù)活動(dòng)的合法性－有效性，必須要有強(qiáng)有力的政府能力作為基礎(chǔ)和保障。而當(dāng)前政府購買服務(wù)中面臨的合法性－有效性挑戰(zhàn)，以及政府能力的缺失狀態(tài)，不斷地告誡我們，提升政府相關(guān)能力建設(shè)，對(duì)順利推進(jìn)政府購買公共服務(wù)而言，至關(guān)重要。為此，筆者從觀念和制度兩個(gè)層面，提出提升政府購買服務(wù)的相關(guān)能力建設(shè)的對(duì)策建議。

（一）觀念層面：轉(zhuǎn)變思想觀念，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)

1.正確認(rèn)識(shí)政府購買公共服務(wù)

首先，可以通過宣傳、教育、培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)推廣等方式，使政府人員接受并勇于探索政府購買服務(wù)政策及其運(yùn)行模式，同時(shí)也讓政府人員正確認(rèn)識(shí)并努力建設(shè)政府購買服務(wù)過程中所需要的政府能力保障。其次，通過召開引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)組織、相關(guān)公眾參與的專題工作會(huì)議，使社會(huì)各界認(rèn)識(shí)到，政府購買的最終目的是服務(wù)公眾、完善公共服務(wù)體系，促使社會(huì)各界更快、更好地理解、接受政府購買公共服務(wù)政策。再次，政府部門人員需要充分認(rèn)識(shí)政府購買的適應(yīng)范圍、服務(wù)內(nèi)容和購買方式。在確定購買形式時(shí)，需要綜合比較分析各種形式的利弊及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。只有對(duì)政府及社會(huì)各界對(duì)該政策有了更全面、系統(tǒng)、正確的認(rèn)識(shí)，才能在促進(jìn)政府購買服務(wù)發(fā)展的同時(shí)，減少購買的盲目性。

2.合理定位購買中的政府、社會(huì)組織和公眾

首先，必須明確公眾的主體地位。政府購買公共服務(wù)的服務(wù)對(duì)象是公眾，保障公眾的利益是購買服務(wù)目標(biāo)之一。因此，政府購買公共服務(wù)應(yīng)該“公眾需求導(dǎo)向”，即公眾需求變化應(yīng)成為政府購買服務(wù)行為產(chǎn)生、變更和終止的主要甚至是唯一依據(jù)。其次，正確定位政府與社會(huì)組織的關(guān)系。政府應(yīng)擯棄視社會(huì)組織為“下屬單位”的思想觀念，視社會(huì)組織為獨(dú)立、自主的合作伙伴，雙方在平等自愿的前提下開展服務(wù)買賣合作，簽訂購買合同，明確雙方權(quán)責(zé)，努力構(gòu)建共贏、互信的政社關(guān)系。

（二）制度層面：以完善制度建設(shè)全面提升政府能力

制度是政府實(shí)施行為的主要工具手段，而制度建設(shè)也是提升政府能力的根本途徑和核心要素。為提升政府購買服務(wù)的有效性與合法性，政府不但要勇于探索制度創(chuàng)新，還要完善健全相關(guān)制度建設(shè)。其中，應(yīng)該重點(diǎn)從以下五方面推動(dòng)制度建設(shè)：

1.完善信息公開制度

信息公開制度是不但保證社會(huì)及其公眾知情權(quán)的基本制度保障，還是社會(huì)及公眾落實(shí)參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制度基礎(chǔ)。政府通過信息公開制度的實(shí)施，可以提高透明度，減少不公平性，提升政府的公信力，也有利于提升政府的監(jiān)管能力、利益平衡能力、整合能力等。因此，政府應(yīng)該采取所途徑完善信息公開，可以通過網(wǎng)絡(luò)、傳統(tǒng)媒體等多種方式公開政府購買公共服務(wù)的數(shù)量、主體、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果等相關(guān)信息，確保利益相關(guān)公眾能及時(shí)有效地獲取信息。另一方面，作為公共服務(wù)的實(shí)際生產(chǎn)者——社會(huì)組織的相關(guān)信息也應(yīng)及時(shí)、全面的向公眾公開，例如社會(huì)組織的基本資質(zhì)、服務(wù)生產(chǎn)情況、資金使用情況等。這些信息的公開不但有利于政府更好地監(jiān)管公共服務(wù)，確保服務(wù)質(zhì)量與預(yù)期相符，同時(shí)也是對(duì)公眾尊重、負(fù)責(zé)、民本位思維的表現(xiàn)。

2.完善購買中的準(zhǔn)入制度和競爭制度

公平規(guī)范的購買準(zhǔn)入制度和競爭制度對(duì)提升政府購買公共服務(wù)政策的合法性與有效性都非常重要。因?yàn)檫@有規(guī)范公平的準(zhǔn)入與競爭制度，才能在服務(wù)購買中形成良性、公平、有序的氛圍，也才能確保真正有資質(zhì)、專業(yè)化程度高的社會(huì)組織被選為承購組織，才能真正提高公共服務(wù)的供給水平與效率。為此，政府在服務(wù)購買中要落實(shí)公平、公正、公開的購買程序與制度，經(jīng)過科學(xué)評(píng)估、多方論證，以擇優(yōu)選擇的方式確定合作者。而這些程序與制度完善中，政府應(yīng)該重點(diǎn)做好兩點(diǎn)：一是為潛在合作者設(shè)立適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入門檻。所謂適當(dāng)，即公共服務(wù)的準(zhǔn)入門檻不能過高或過低，否則容易導(dǎo)致投標(biāo)商過少或過多，不利于尋求真正有實(shí)力的合作者。二是對(duì)合作方的資質(zhì)水平、專業(yè)化程度、管理能力等信息充分的掌握，減少因?yàn)樾畔⒄莆詹蝗蛐畔⑻摷俣鴰淼暮献鬟\(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

3.完善各主體溝通參與制度

政府購買服務(wù)的合法性與有效性，有賴于政府的利益平衡能力、整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力，而這些能力的實(shí)現(xiàn)與提升，則主要依賴于建立健全各主體的溝通參與制度。為促進(jìn)政府部門、社會(huì)組織、公眾之間的有效溝通，并強(qiáng)化社會(huì)各界對(duì)政府購買服務(wù)政策的參與性，政府應(yīng)該以制度化的方式加強(qiáng)各主體的互聯(lián)互通，鼓勵(lì)通過項(xiàng)目溝通、溝通會(huì)議等形式，實(shí)現(xiàn)各主體之間的信息共享、資源整合、民主協(xié)商。同時(shí)，應(yīng)該確保這種溝通參與制度的長效性與影響力，即從購買前的決策階段，到購買中的生產(chǎn)階段，再到購買后的評(píng)估階段，各主體之間的溝通渠道是規(guī)范、順暢的，社會(huì)組織、公眾在溝通參與制度下的利益訴求能被充分重視并影響政府決策行為。

4.完善公共服務(wù)的監(jiān)管制度

公共服務(wù)的有效供給，政府購買政策的順利實(shí)施，離不開嚴(yán)密的監(jiān)管制度。為完善公共服務(wù)的監(jiān)管制度，政府應(yīng)著重構(gòu)建由政府部門、社會(huì)組織、社會(huì)公眾、第三方專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)等組成的多元監(jiān)管體系，對(duì)服務(wù)購買前、購買中、購買后的各環(huán)節(jié)事項(xiàng)進(jìn)行全面、嚴(yán)密、有效的監(jiān)控。為此，政府應(yīng)從內(nèi)部和外部兩個(gè)方面完善監(jiān)管機(jī)制。就內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制而言，政府應(yīng)側(cè)重財(cái)政部門和購買服務(wù)的具體職能部門的主導(dǎo)作用，其中，財(cái)政部門主要從購買中財(cái)政資金的流向、使用情況等方面入手進(jìn)行監(jiān)管，職能部門則主要從購買程序、服務(wù)生產(chǎn)、服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量等方面入手進(jìn)行監(jiān)管。就外部監(jiān)管機(jī)制而言，應(yīng)側(cè)重公眾滿意導(dǎo)向，鼓勵(lì)并引導(dǎo)公眾對(duì)公共服務(wù)及其購買過程提出客觀評(píng)價(jià)和表達(dá)利益訴求；還應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，創(chuàng)新社會(huì)各界的參與、監(jiān)管渠道，充分發(fā)揮公眾、媒體、社會(huì)組織、第三方等外部力量的監(jiān)管作用。

5.建立健全績效評(píng)估制度

績效評(píng)估不但是衡量承購的社會(huì)組織的專業(yè)水平和服務(wù)能力的有效工具，也是政府實(shí)施監(jiān)管的有效手段，是政府提升決策能力、需求回應(yīng)能力、制度創(chuàng)新能力、監(jiān)督管理能力、資源整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力的有效方式，是提升政府購買服務(wù)政策合法性與有效性的基礎(chǔ)制度保障。為此，要強(qiáng)化購買公共服務(wù)的績效評(píng)估。即不但要通過確定合適的評(píng)估主體、科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和合理的評(píng)估方式對(duì)政府所購買的公共服務(wù)的質(zhì)量、效果、水平等做出客觀科學(xué)的評(píng)價(jià)，還要以公眾滿意為導(dǎo)向，客觀理性地對(duì)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的政策過程、政策效果做出評(píng)價(jià)。同時(shí)，政府應(yīng)該充分重視對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，把這些評(píng)價(jià)結(jié)果作為日后選擇合作的社會(huì)組織的重要指標(biāo)，也作為日后政府規(guī)劃公共服務(wù)發(fā)展、決策公共服務(wù)購買活動(dòng)的重要依據(jù)。