連燦

【摘要】遼寧賄選案作為新中國成立以來查處的首個(gè)發(fā)生在省級層面嚴(yán)重破壞黨內(nèi)選舉制度和人大選舉制度的重大案件，對地方人大選舉制度具有深刻意義。本文首先簡述遼寧賄選案案情，繼而分析該案折射出的選舉制度問題，并分析其對地方人大選舉制度影響的兩面性。最后，立足上述分析，探究完善地方人大選舉制度的具體路徑。

【關(guān)鍵詞】地方人大代表選舉制度；遼寧賄選案；間接選舉

一、遼寧賄選案簡述

十八大后，中央巡視組首次巡視遼寧，并于隨后發(fā)布的巡視整改報(bào)告中指出：“干部任用領(lǐng)導(dǎo)打招呼、拉票跑要之風(fēng)較為突出”，要求遼寧省委吸取換屆選舉工作的教訓(xùn)，堅(jiān)決查處拉票賄選，杜絕類似問題再次發(fā)生。2014年10月，遼寧省巡視整改報(bào)告中指出，全省排查出選人用人不正之風(fēng)和拉票賄選等問題線索572件，并稱“省人大常委會黨組重點(diǎn)對在2013年1月省人代會選舉全國人大代表中違反換屆選舉工作紀(jì)律等問題進(jìn)行了認(rèn)真整改自查”。2016年2月，遼寧成為首批中紀(jì)委“回頭看”的省份。而這輪“回頭看”，也循著“選舉中拉票跑要”的線索循跡深入、一查到底。2016年9月13日，全國人大常委會第23次會議表決通過了關(guān)于遼寧人大選舉產(chǎn)生的部分十二屆全國人大代表當(dāng)選無效的報(bào)告，確定45名全國人大代表因拉票賄選當(dāng)選無效。此外，454名遼寧省第十二屆人民代表大會代表的代表資格終止，其中108人的遼寧省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會組成人員職務(wù)、遼寧省第十二屆人民代表大會專門委員會組成人員職務(wù)相應(yīng)終止。

遼寧賄選案是繼湖南衡陽破壞選舉案和四川南充拉票賄選案之后的又一重大賄選丑聞，也是新中國成立以來查處的首個(gè)發(fā)生在省級層面嚴(yán)重破壞黨內(nèi)選舉制度和人大選舉制度的重大案件。徹查嚴(yán)處這起案件，充分體現(xiàn)了黨中央對拉票賄選“零容忍”的堅(jiān)定決心，體現(xiàn)了黨中央全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心，決不允許以任何形式破壞社會主義民主法治。賄選不僅涉及到人大代表罷免與改選等制度性問題，而且涉及行賄、受賄者的責(zé)任直接問題。遼寧賄選案并不是一個(gè)孤立的、偶然的事件，部分地方不同程度的存在賄選行為。因此，人大代表賄選的相關(guān)法律問題研究應(yīng)當(dāng)予以探究。

二、遼寧賄選案折射的選舉制度問題

拉票賄選現(xiàn)象不是孤立存在的，而是現(xiàn)行干部制度、權(quán)力機(jī)制等方面弊端和缺陷的一個(gè)折射。在此，我們將主要分析遼寧賄選案折射出的選舉制度問題。

第一，選舉程序缺乏競爭性。

毫無疑問，賄選是民主制度上午毒瘤，賄選現(xiàn)象是選舉程序出現(xiàn)問題的反映之一?？v觀我國選舉制度的發(fā)展歷程，從公開投票到秘密投票，從等額選舉到差額選舉的發(fā)展，選舉制度是不斷完善的。然而，選舉如不是在嚴(yán)密的程序和監(jiān)督下進(jìn)行，那么選舉結(jié)果就會有被操控的空間：如果賄選行為最終得到的利益大于行賄的成本，那么賄選行為就會屢禁不止。因此，完善人大代表選舉程序以及加強(qiáng)對選舉程序的監(jiān)督勢在必行。

此外，在選舉過程中，人大代表選舉方式不科學(xué)。一方面體現(xiàn)在對候選人的提名和介紹問題上，在選舉實(shí)踐中，候選人的提名基本上是由人大主席團(tuán)控制，而選民自己推薦候選人的機(jī)會很小。另一方面，在差額選舉的比例問題上，雖然選舉法明確規(guī)定實(shí)行差額選舉，但是在實(shí)際運(yùn)行中差額比例往往較小。由于競爭性的降低，使得候選人對選舉沒有太大壓力，與選民之間的減免溝通也就成為非必要程序。選民也會因此產(chǎn)生誤解，認(rèn)為選舉就是走形式，進(jìn)而磋商公民參與投票的積極性。

第二，大比例補(bǔ)選的選舉機(jī)構(gòu)出缺，臨時(shí)籌備組成立的法律根據(jù)有待明晰。

《選舉法》第8條規(guī)定，地市級以上人大代表選舉由本級人大常委會主持，遼寧省人大常委會據(jù)此成為523個(gè)出缺的省人大代表席位補(bǔ)選的選舉機(jī)構(gòu)。然而，62名遼寧省人大常委會組成人員中，有38名因涉案代表資格終止、其常委會組成人員職務(wù)相應(yīng)終止，不足半數(shù)的常委會已無法召開履行職責(zé)。這一情形暴露了《選舉法》沒有針對大比例補(bǔ)選專門規(guī)定選舉機(jī)構(gòu)的制度空白。鑒于既有的選舉法、人大組織法等法律均不能予以應(yīng)對，全國人大常委會召開臨時(shí)會議，決定成立臨時(shí)籌備組，以便應(yīng)對賄選案造成的后果。

現(xiàn)行《憲法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！弊允舜笠詠?，中國共產(chǎn)黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)任何改革必須于法有據(jù)，要用法治思維、法治方式來實(shí)現(xiàn)國家治理。法治原則作為憲法的基本原則之一，要求公權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力必須有邊界，其行為依法得到授權(quán)。毫無疑問，全國人大常委會決定設(shè)立臨時(shí)籌備組的行為也應(yīng)當(dāng)?shù)玫绞跈?quán)。然而，根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第67條規(guī)定了全國人大常委會的21項(xiàng)職權(quán)，全國人大常委會組織籌備組的行為到底符合《憲法》第67條規(guī)定的哪一項(xiàng)職權(quán)，確實(shí)需要全國人大常委會通過憲法解釋或者通過制定、修改法律來加以明確，否則成立籌備組行為的法律依據(jù)就存在可斟酌的地方。

第三，選舉信息不對稱，競選程序不透明。

為了保障人大代表的“結(jié)構(gòu)”在選舉后獲得實(shí)現(xiàn)、落實(shí)“黨和人民的意志”，便需要圍繞選舉的組織領(lǐng)導(dǎo)、候選人提名、投票選舉等環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)出一套黨領(lǐng)導(dǎo)人大代表選舉的有效機(jī)制。執(zhí)政黨對于人大代表間接選舉的直接影響，是通過黨在人大內(nèi)部設(shè)立黨組、黨支部，并擁有一大批黨員代表而占有實(shí)實(shí)在在的主導(dǎo)地位的。由于黨組織和國家機(jī)關(guān)、以及社會大眾在具體人大代表選舉信息上與具體執(zhí)行的官員掌握的信息不對稱，而且在人大代表候選人提名推薦上，執(zhí)行的官員有過大的自由裁量空間，那么，執(zhí)行的官員便可能存在尋租空間：不僅如此，執(zhí)行的官員便可以利用信息不對稱便利以及其他職務(wù)上的便利，為行賄者穿針引線，收取費(fèi)用和其他不法利益（比如人脈關(guān)系之類）。

第四，人大代表選舉制度的監(jiān)督制度不完善。

我國人大代表選舉的監(jiān)督方式有黨委紀(jì)委的監(jiān)督，有選舉組織機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。但是這些監(jiān)督方式卻沒有能夠防止賄選的發(fā)生?，F(xiàn)行法律規(guī)定地方人大常委會和大會主席團(tuán)主持縣級以上地方人大代表的選舉，這是一種內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制。因?yàn)榈胤饺舜蟪Ｎ瘯椭飨瘓F(tuán)其大多數(shù)成員也同時(shí)是人大代表，讓人大代表自己監(jiān)督自己，既不能保證其監(jiān)督力度，也不能得到人民群眾的信服。

此外，現(xiàn)行人大代表選舉制度缺乏事前監(jiān)督。前述的監(jiān)督主體對投票前的行為很難監(jiān)督到位，而賄選多數(shù)是發(fā)生在投票前的贈送錢財(cái)和拉票的行為之中，而監(jiān)督主體對這些行為通常也只有通過事后的群眾舉報(bào)或其他途徑獲知。因此，加強(qiáng)事前監(jiān)督的力度，從源頭整治賄選之風(fēng)十分必要。

三、遼寧賄選案影響的兩面性

一方面，遼寧賄選案的發(fā)生對社會具有一定程度的不良影響，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，拉票賄選挑戰(zhàn)了我國人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的制度安排。我國人民代表大會制度的基礎(chǔ)是選舉制度，同時(shí)，選舉制度也是我國民主法治的有機(jī)組成部分。選舉是否公正，直接關(guān)系到公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)能否得到實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系到各級人大代表能否真正代表人民的利益。因此，這次事件不僅暴露了選舉制度的相關(guān)問題，也對國家根本政治制度造成了沖擊。

第二，拉票賄選挑戰(zhàn)了黨紀(jì)國法。它敗壞了黨風(fēng)政紀(jì)，損害干部選任機(jī)制的公信力，也會影響黨政系統(tǒng)組織紀(jì)律的嚴(yán)明度，在用人層面?zhèn)仓卫眢w系的“筋”動“政治生態(tài)”的骨。與衡陽、南充事件相比，因?yàn)檫|寧賄選涉及的官員層級更高，直接關(guān)涉省級選舉，所以其危害也就相對更嚴(yán)重。黨中央多次強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)肅選舉紀(jì)律，嚴(yán)禁權(quán)錢交易，確保選舉風(fēng)清氣正。選拉票賄選、買官鬻爵，向來是大忌。因此，遼寧賄選案是對黨風(fēng)政紀(jì)的公然挑釁，對干部選任機(jī)制的公信力造成了破壞。

然而，任何事情都具有兩面性。遼寧賄選案在一定程度上也具有積極作用，它為黨和國家提供了一個(gè)制度自我完善和自我改造的契機(jī)。作為一面鏡子，我們可以通過法理分析進(jìn)而認(rèn)真總結(jié)發(fā)生的原因、引發(fā)的后果、防范的手段和處置的策略，不斷地積累經(jīng)驗(yàn)，以便健全和完善我國人民代表大會制度的改革目標(biāo)。

四、完善地方人大選舉制度的具體路徑

綜上所述，遼寧賄選案反映出了我國人大選舉制度的不足之處。因此，我們應(yīng)當(dāng)在剖析地方人大選舉制度缺陷后，積極尋求有效措施，以便推進(jìn)地方人大選舉制度的改革與完善，進(jìn)而維護(hù)國家的長治久安。

（一）完善選舉制度監(jiān)督機(jī)制

最好的防腐劑就是陽光，權(quán)力的產(chǎn)生、運(yùn)行最根本且最有效的規(guī)范措施是社會主義民主制度和法治。

首先，我們應(yīng)堅(jiān)持完善監(jiān)督程序法律制度，并發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。在現(xiàn)有制度架構(gòu)下，要使選舉權(quán)力在陽光下運(yùn)行，不僅從法律制度上完善選舉程序，還有必要對人大制度本身進(jìn)行優(yōu)化和完善，發(fā)揮各級人大制度性監(jiān)督平臺的作用。要對選舉時(shí)間、選民資格、候選人條件、違反選舉程序、破壞選舉等行為以及選舉糾紛等重大事項(xiàng)，制定統(tǒng)一且具體的規(guī)定，也要提高選舉過程的透明度，將選舉行為暴露于陽光之下，讓人民能夠有效監(jiān)督權(quán)力。

其次，建立獨(dú)立的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國間接選舉組織機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性與穩(wěn)定性的固有缺陷使建立獨(dú)立的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)的必要性已無須多提。西方國家的立法機(jī)關(guān)制定了大量的法律為選舉監(jiān)察提供了完善的法律依據(jù)，有的設(shè)立獨(dú)立的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有的國家賦予選舉組織機(jī)構(gòu)以監(jiān)督權(quán)，都得到很好的治理效果。在我國，設(shè)立一個(gè)從屬于人大的選舉監(jiān)督委員會專門負(fù)責(zé)對間接選舉的監(jiān)督，這樣方能使得選舉的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)分開，更好的行使監(jiān)督權(quán)。

最后，除建立獨(dú)立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)之外，對選舉過程的監(jiān)督也要綜合運(yùn)用多種方式。鑒于我國人口基數(shù)大，選舉工作開展復(fù)雜，單靠監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法全面處理所有工作。運(yùn)用人民檢察院監(jiān)督、大眾監(jiān)督等方式，能充分調(diào)動各方面力量，保持監(jiān)督的客觀性與公正性，協(xié)同專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)對選舉進(jìn)行監(jiān)督。

（二）優(yōu)化地方人大選舉制度的內(nèi)在設(shè)計(jì)

毫無疑問，不斷加強(qiáng)地方人大選舉制度的內(nèi)在設(shè)計(jì)，提高地方人大選舉制度的制度化、法治化水平，將是地方人大選舉制度發(fā)展的首要突破口。

第一，完善候選人提名制度。提名候選人在地方人大選舉中既處于首要階段，也是關(guān)鍵階段，人大代表候選人提名過程的民主程度將直接決定著整個(gè)選舉過程的民主程度。因此，要消除像賄選此類有悖于民主的現(xiàn)象，我們就必須對選舉過程進(jìn)行陽光操作，確保正式候選人是廣大選民的中意人選。

第二，提高人大代表選舉機(jī)制的競爭性。競選作為一種機(jī)制，與選舉的民主性關(guān)系密切。通過相關(guān)立法，將競爭性選舉原則合法化為政治選舉活動的基本原則，并對競選規(guī)則和程序進(jìn)行細(xì)化，促使地方人大代表選舉過程中的競選走向常態(tài)化、制度化。實(shí)現(xiàn)人大選舉競選的常態(tài)化，有利于提升選民的民主技能，提高選民的積極性，增加選舉的透明度，進(jìn)而抵制賄選等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第三，加強(qiáng)地方人大選舉監(jiān)督體系的系統(tǒng)化建設(shè)?！白鳛閷τ谧灾蔚囊环N不恰當(dāng)?shù)谋畴x，我們認(rèn)為選舉是我們民主政體的核心特質(zhì)?！本腿舜筮x舉實(shí)踐而論，選舉的權(quán)威性直接關(guān)系著代議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。要真正實(shí)現(xiàn)人大選舉過程中的廉潔選舉，必須不斷加強(qiáng)地方人大選舉監(jiān)督體系的系統(tǒng)化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)選舉機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相分離，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)真正成為人大選舉過程的監(jiān)督者，能獨(dú)立受理人大選舉中的各種投訴、揭發(fā)行為。

（三）培育公民政治信仰

賄選是對公民基本政治權(quán)利的侵犯。選舉既是公民最寶貴的權(quán)利，也是公民最神圣的義務(wù)，政治冷漠不僅會滋生腐敗的土壤，讓選舉成為不法分子的游戲，同樣也會將優(yōu)秀的選民阻擋在民主的大門之外。賄選的發(fā)生，一定程度上反映出的正是我國公民對選舉不夠重視，對自身政治權(quán)利不加珍惜，缺乏堅(jiān)定的政治信仰的表現(xiàn)。