謝思凡

摘要：在城市管理不斷智能化的今天，城市管理依然還存在許多問(wèn)題，如一些區(qū)域還處于“失管”狀態(tài)，缺乏有效管理，久而久之變成城市的“三不管地帶”。文章以武漢市“三不管地帶”為對(duì)象進(jìn)行調(diào)查，詳細(xì)分析武漢“三不管地帶”管理中所面臨的困境以及困境形成的原因，并根據(jù)這些問(wèn)題和原因提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：三不管地帶；失管；困境

21世紀(jì)初期我國(guó)步入以信息經(jīng)濟(jì)為支撐的互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，城市管理也升級(jí)為智慧管理，精細(xì)化程度逐步提高，但與之不匹配的是“三不管地帶”問(wèn)題日益突出。這些“三不管地帶”甚至“四不管地帶”即政府部門不管、物業(yè)部門不管，產(chǎn)權(quán)人或業(yè)主以及業(yè)主委員會(huì)不管的一些區(qū)域?！叭还艿貛А弊鳛槌鞘械臏?zhǔn)公共區(qū)域，其周邊的基礎(chǔ)設(shè)施、道路都屬于準(zhǔn)公共物品，而公共物品以及準(zhǔn)公共物品是一個(gè)城市得以存在、發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，是改善城市居民生活的根本所在，那么完善城市準(zhǔn)公共物品的管理與運(yùn)營(yíng)對(duì)城市的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。

一、國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)綜述

（一）城市準(zhǔn)公共物品管理理論研究

與傳統(tǒng)行政管理理論不同，新公共管理主張政府是掌舵者而不是劃槳者，把政策制定同服務(wù)提供分來(lái)，把具體的服務(wù)型工作承包給私營(yíng)企業(yè)；注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式等等，政府不再是城市準(zhǔn)公共物品的唯一供給與管理主體。澳大利亞學(xué)者休斯對(duì)新公共管理給予的極高的肯定，在他的《公共管理導(dǎo)論》中指出新公共管理已經(jīng)作為一種新的范式存在于行政管理中，并可能取代傳統(tǒng)的行政管理。除了上述理論，20世紀(jì)90年代的城市經(jīng)營(yíng)理論也較為盛行，最早為威廉姆（1978）提出，他認(rèn)為城市經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)就是徹底弄清城市的性質(zhì)、城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部的權(quán)利關(guān)系。

（二）城市準(zhǔn)公共物品的供給方式

由于“政府失靈”的存在，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者從準(zhǔn)公共物品的供給角度出發(fā)來(lái)論證了私人在供給中的可行性，并將公共物品供給寄希望于私人力量和民間組織。漢斯曼（2002）認(rèn)為私人或企業(yè)在無(wú)法從供給中獲利時(shí)便會(huì)體制供給導(dǎo)致“契約失靈”，而非營(yíng)利組織在提供存在信息不對(duì)稱的商品和服務(wù)時(shí)，盡管有能力去提高或降低產(chǎn)品質(zhì)量，但他們?nèi)匀徊粫?huì)去損害消費(fèi)者的利益。孟燕華（2008）指出政府與私人混合供給中還有三種方式：一是政府供給為主導(dǎo)，私人供給輔助，該類方式適合公共性或外部性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共物品；二是私人供給為主導(dǎo)，政府為輔助，適用于公共程度較低和外部性較小的準(zhǔn)公共物品，且該類準(zhǔn)公共物品的市場(chǎng)供給機(jī)制較完善；三是政府與私人二者競(jìng)爭(zhēng)供給，而這種方式由需求方?jīng)Q定。

二、武漢市“三不管地帶”的分布及其存在的問(wèn)題

近年來(lái)，武漢城市化進(jìn)程不斷加快，城市管理工作也變得日益繁雜，城市管理也從傳統(tǒng)化管理方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸腔鄢枪堋?，武漢也從傳統(tǒng)城市轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸腔鄢鞘小?，即通過(guò)數(shù)字化信息推動(dòng)城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市管理，解決交通擁堵，環(huán)境污染等問(wèn)題。不然而在不斷智能化的今天，城市管理還存在許多問(wèn)題，一些區(qū)域還處于失管狀態(tài)，缺乏有效管理，成為城市的孤兒、棄兒。

（一）“三不管地帶”的分布

通過(guò)在武漢市洪山區(qū)、江漢區(qū)及江夏區(qū)的實(shí)地考察，可以將這些“三不管地帶”分為四類：分塊真空區(qū)域、建筑完工未移交區(qū)域、住宅小區(qū)門前道路、商鋪中心的建筑退讓紅線區(qū)域。而四種“三不管地帶”中屬于建筑完工未移交區(qū)域的最多，其次是建筑退讓紅線區(qū)域，如圖1所示。

1. 住宅小區(qū)門口道路。目前一些靠近城郊交界處的住宅小區(qū)門前道路嚴(yán)重破損，一些車輛亂停亂放，道路十分擁擠，無(wú)人看管。 通過(guò)隨機(jī)采訪50名不同小區(qū)的業(yè)主對(duì)住宅小區(qū)門口道路的管理意見(jiàn)發(fā)現(xiàn)，80%的業(yè)主認(rèn)為小區(qū)門前道路整頓問(wèn)題應(yīng)由交管部門管理，但道路的修葺應(yīng)交由政府相關(guān)部門管理。

2. 建設(shè)工程完工后未移交區(qū)域。市政公用行業(yè)實(shí)行建管分離后，市政公用設(shè)施管理部門不再直接參與工程建設(shè)，市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目竣工后，不再是同一主管部門下的竣工材料報(bào)送、設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理移交的問(wèn)題，而是產(chǎn)生了不同部門之間的移交與銜接配合問(wèn)題。但這些未移交區(qū)域，工程建設(shè)完工后卻成了城市的“孤兒”，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合地段，這些地段處于交界處，管理上容易出現(xiàn)“重疊”和“缺失”。

3. 分塊管理的真空區(qū)域。分塊管理的真空區(qū)域主要集中在街道等轄區(qū)的交界區(qū)域。交界區(qū)域通常都是行政管理區(qū)劃的邊界，這些邊界地區(qū)分屬不同的街道管轄，發(fā)展上總是各顧各的，這些區(qū)域就成為了基礎(chǔ)設(shè)施和管理最差的地方。此外由于管理邊界不清晰，權(quán)責(zé)不明，地街道管屬地街道和相關(guān)的管理部門遇到問(wèn)題就相互推諉。

4. 商業(yè)中心的建筑退讓道路紅線區(qū)域

退讓紅線區(qū)域?qū)儆跇I(yè)主的公共區(qū)域，但由于一些業(yè)主較多，使用管理權(quán)限比較模糊，這些建筑退讓區(qū)域車流量人流量大，一些車輛隨意停放，行人難以通過(guò)，區(qū)域道路由于長(zhǎng)期不修復(fù)或不規(guī)范修復(fù)嚴(yán)重破損，路面凹凸不平。

（二）武漢市“三不管地帶”存在的問(wèn)題

1. 設(shè)施破舊，年久失修。各類設(shè)施建而不管，破而不修，人行道及健身器材等設(shè)施建成后不保養(yǎng)，破損后不修復(fù)，小問(wèn)題逐漸變大問(wèn)題，大問(wèn)題變老問(wèn)題。關(guān)山大道與雄楚大道交叉路口的路面設(shè)施因缺乏正常保養(yǎng)，路面人行道已破損嚴(yán)重，此外，一些供市民娛樂(lè)休閑的基礎(chǔ)設(shè)施如健身器材由于頻繁過(guò)度使用 早已“缺胳膊少腿”甚至銹跡斑斑，而石桌石凳等其他基礎(chǔ)設(shè)施也日漸老化。

2. 四化”失管，環(huán)境臟亂。“四化”即綠化、潔化、亮化、序化。由于“三不管地帶”長(zhǎng)期處于無(wú)人管理或者“半失管”的狀態(tài)。亂堆物料，垃圾滿溢，部件不潔，車輛亂停等問(wèn)題始終得不到解決。在民族大道與南湖大道路口的鋼材市場(chǎng)附近隨處可見(jiàn)廢棄物料，報(bào)廢設(shè)備，生活垃圾，此外由于一些重型車輛長(zhǎng)期違章停靠，這片區(qū)域路面已陳舊不堪。

3. 管理困難，投訴不斷?！叭还艿貛А被A(chǔ)設(shè)施建設(shè)年代不同、建設(shè)單位不同，建設(shè)情況各異，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)很難找到統(tǒng)一的責(zé)任單位，即使能找到責(zé)任單位，但基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)管理成本較高，責(zé)任單位也不愿承擔(dān)維護(hù)成本，因此在“三不管地帶”管理上存在難度。此外，“三不管地帶”中的基礎(chǔ)設(shè)施本意是為了改善市民的生活質(zhì)量，美化環(huán)境，但如今這些基礎(chǔ)設(shè)施破損嚴(yán)重，周邊環(huán)境影響了市民的日常生活，引得市民投訴不斷。

三、“三不管地帶”困境分析

（一）管理權(quán)限不明晰，責(zé)任未落實(shí)

責(zé)任不明是“三不管地帶”失管的首要原因。這些“三不管地帶”的管理理應(yīng)由產(chǎn)權(quán)人或業(yè)主負(fù)責(zé)。在實(shí)施物業(yè)管理的建筑或小區(qū)，共用部位、共用設(shè)施的維修、養(yǎng)護(hù)由業(yè)主委托物業(yè)公司實(shí)行有償實(shí)施，因此業(yè)主不再承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而物業(yè)公司由于經(jīng)費(fèi)有限便將責(zé)任推給了業(yè)委會(huì)。建設(shè)工程在完工后未移交前應(yīng)遵循“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管理”原則落實(shí)管理責(zé)任，分塊管理的真空區(qū)域則應(yīng)根據(jù)地段劃分明確界限，但實(shí)際上這些區(qū)域由于建成后無(wú)移交、建設(shè)單位撤離或注銷、土地實(shí)際功能發(fā)生改變、歷史遺留問(wèn)題等原因，管理責(zé)任十分模糊，各街道辦事處或相關(guān)部門因無(wú)法從中受益，相互推諉責(zé)任。

（二）經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障，資金渠道單一

經(jīng)費(fèi)問(wèn)題是“三不管地帶”失管的主要原因?！叭还艿貛А敝械幕A(chǔ)設(shè)施大多是非經(jīng)營(yíng)性的，而非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)的費(fèi)用主要來(lái)源于財(cái)政支出，而非經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政規(guī)劃只占到每年城市建設(shè)費(fèi)用的30%。武漢市“三不管地帶”多屬于準(zhǔn)公共區(qū)域，一般都是開(kāi)放式的區(qū)域，基礎(chǔ)設(shè)施的使用者不僅僅是業(yè)主或產(chǎn)權(quán)人，大部分是行人、社會(huì)車輛、因而這些基礎(chǔ)設(shè)施都已基本轉(zhuǎn)變?yōu)楣迷O(shè)施，業(yè)主不愿承擔(dān)修整費(fèi)用。一些屬于單位自管的區(qū)域和建設(shè)工程完工后未移交區(qū)域、分塊管理的真空區(qū)域等，更是無(wú)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、專業(yè)人員，破損設(shè)施無(wú)法得到及時(shí)的修復(fù)。

（三）監(jiān)督機(jī)制不完善，管理缺乏標(biāo)準(zhǔn)

“三不管地帶”失管源于無(wú)人監(jiān)管，由于缺乏長(zhǎng)期的監(jiān)督機(jī)制，“三不管地帶”在檢查時(shí)期也只是暫時(shí)得到管理，等檢查完畢后這些“地帶”又被打回原形，問(wèn)題始終得不到解決。此外“三不管地帶”具有特殊性、復(fù)雜性，這些地帶雖緊挨市政養(yǎng)管道路，但往往利用“黃線”劃清界限，因而容易成為管理上的“盲點(diǎn)”，而在《武漢市市容衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中并沒(méi)有“盲點(diǎn)”地帶的管理細(xì)則，因而缺乏相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部門或城管部門對(duì)一些違規(guī)行為只能提出異議，不能行使懲處權(quán)。

此外，在武漢現(xiàn)行的城市管理中，依然存在著“重建設(shè)輕管理”、“先建設(shè)后管理”的傳統(tǒng)觀念。重利輕義、重罰輕營(yíng)的現(xiàn)象較為普遍。一些基礎(chǔ)設(shè)施在修建完成后卻缺乏相應(yīng)的維護(hù)，問(wèn)題積小成大，維護(hù)成本也不斷增加。

四、“三不管地帶”困境解決路徑

（一）明確責(zé)任歸屬，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制

各部門管理職責(zé)模糊是導(dǎo)致“三不管地帶”失管的主要原因。根據(jù)《武漢市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》“建筑退讓紅線區(qū)域產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主或產(chǎn)權(quán)人所有，由業(yè)主或產(chǎn)權(quán)人對(duì)環(huán)境衛(wèi)生公共設(shè)施進(jìn)行管理；建設(shè)工程完工后未完工區(qū)域中的基礎(chǔ)設(shè)施屬于市政的一部分，應(yīng)交由城管部門進(jìn)行管理；實(shí)行物業(yè)管理的居住區(qū)，責(zé)任人為物業(yè)管理單位，未實(shí)行物業(yè)管理的居民區(qū)，責(zé)任人為政府單位或街道辦事處”。“三不管地帶”的管理不能只靠一個(gè)單位或責(zé)任部門，需要各個(gè)部門間的相互協(xié)調(diào)與配合。通過(guò)建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，將業(yè)務(wù)相近、性質(zhì)相似、關(guān)系難以協(xié)調(diào)的部門合并到一起，實(shí)行綜合管理，為各單位或各級(jí)部門提供協(xié)商的平臺(tái)，將部門間的外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，減少協(xié)調(diào)成本，避免機(jī)構(gòu)分設(shè)過(guò)細(xì)所帶來(lái)的職責(zé)不清和責(zé)任推諉。

（二）保障資金來(lái)源，提倡聯(lián)合供給

目前武漢“三不管地帶”區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施一部分完全由政府出資，另一部分完全由私人出資，這兩種方式都并不能使社會(huì)效益達(dá)到最大。城市“三不管地帶”“失管”問(wèn)題得到解決后，受益最大的是市民，因此“三不管地帶”基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)主要依靠于政府投資，對(duì)于一些完全由業(yè)主或物業(yè)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施維修費(fèi)用的區(qū)域，政府可以通過(guò)向小區(qū)業(yè)主或物業(yè)以及私人企業(yè)通過(guò)政府采購(gòu)、合約供給、政策資助等方式提供這些基礎(chǔ)設(shè)施，一方面提高了業(yè)主維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，另一方面政府降低了管理成本。此外對(duì)于無(wú)產(chǎn)權(quán)界定的建筑紅線退讓區(qū)域，應(yīng)由政府牽頭負(fù)責(zé)建設(shè)，建設(shè)后移交給區(qū)部門進(jìn)行管理，對(duì)于產(chǎn)權(quán)明晰的建筑紅線退讓區(qū)域應(yīng)鼓勵(lì)業(yè)主對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)，并對(duì)業(yè)主或產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。最后，政府還可以通過(guò)對(duì)第三部門取得的捐款實(shí)行源頭激勵(lì)—捐贈(zèng)稅收扣除或?qū)χ鳡I(yíng)業(yè)務(wù)收入給予免稅待遇鼓勵(lì)其加入到“三不管地帶”基礎(chǔ)設(shè)施的供給和維護(hù)中來(lái)。

（三）建立評(píng)估監(jiān)督體系，完善懲處機(jī)制

建立多元化長(zhǎng)期的評(píng)估監(jiān)督體系，引入“多元主體”的評(píng)估機(jī)制，全方位的對(duì)這些地帶后期的管理進(jìn)行考核。政府應(yīng)組織實(shí)施由多元主體參與的監(jiān)督和評(píng)估工作，避免政府與各相關(guān)部門存在的信息不對(duì)稱等問(wèn)題，此外，應(yīng)該積極引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的介入，以保證監(jiān)督的公正性及專業(yè)性。監(jiān)督形式的多樣化需賦予相關(guān)職能部門輔助監(jiān)督的權(quán)力，加強(qiáng)城管部門與各事業(yè)單位的合作。“三不管地帶”長(zhǎng)期失管也源于沒(méi)有成熟的獎(jiǎng)懲機(jī)制，依靠評(píng)估監(jiān)督體系尋找問(wèn)題的根源，對(duì)失職部門進(jìn)行懲罰，對(duì)一些優(yōu)秀部門進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，政府還可以對(duì)反映問(wèn)題并提出解決方案的部門或個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，提高部門或個(gè)人的積極性，使市民參與到“三不管地帶”的管理中來(lái)。

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（作者單位：中南民族大學(xué)管理學(xué)院）