劉威

【摘要】城鎮(zhèn)化導(dǎo)致大量農(nóng)村主地被征收，農(nóng)民賴以生產(chǎn)生活的土地越來越少，失地農(nóng)民急速增加。我國現(xiàn)有征地證制度不完善，導(dǎo)致被征地農(nóng)民權(quán)益受到嚴重侵害，引發(fā)了大量的社會糾紛。強化農(nóng)地征收中被征地農(nóng)民權(quán)益保障具有緊迫性，己引起了國家的高度關(guān)注。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地征收 被征地農(nóng)民 權(quán)益保障

（一）農(nóng)地征收的基本定義

土地征收制度是隨著土地所有權(quán)的社會性增強而逐漸產(chǎn)生的。土地所有權(quán)的社會性逐漸凸顯，使人們意識到土地作為一種稀缺性的資源對促進社會發(fā)展、提升公共福社具有舉足輕重的意義。所以，國家在明晰土地所有權(quán)的同時，為順利實現(xiàn)國家的社會公共管理職能、發(fā)展社會公共利益，在法律上創(chuàng)設(shè)了一系列的制度對土地所有權(quán)進行必要的限制，土地征收就是其中的一項關(guān)鍵性制度。土地征收制度在世界各國普遍存在，只是由于世界各國在語言表達及法律傳統(tǒng)上有所差異，使得土地征收這一法律制度在各個國家對應(yīng)的名稱和具體制度細節(jié)上有所差別。譬如，美國稱為“最高土地權(quán)的行使”，法國與德國稱為“土地征收”，英國稱為“強制收賣”，日本稱為“土地收用”。盡管不同的國家和地區(qū)對土地征收的名稱有所差別，但是各國的法律對于土地征收的實質(zhì)性規(guī)定基本是一致的，即國家或政府基于公益目的而將非國有土地強制性收為國有，并予以一定的補償。

（二）農(nóng)地征收與相關(guān)概念的區(qū)分

1.農(nóng)地征收與農(nóng)地征用的區(qū)分。在新中國成立后的很長一段時間里，我國在立法上一直將征收和征用兩個概念混合在一起，直到2004年國家才以憲法修正案的形式將二者進行了區(qū)分。2007年通過的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）以兩個條款分別對征收和征用進行了較為細致的規(guī)定。通過對上述法律規(guī)定的分析，可以看出二者之間的異同。二者相同之處在于，都具有強制性，都是出于公益需要，必須履行法定程序，依法進行相應(yīng)的經(jīng)濟補償。

2.農(nóng)地征收與行政征收的區(qū)分。行政征收是指行政主體在法律、法規(guī)的授權(quán)下，以強制方式無償獲取行政相對人財產(chǎn)權(quán)利的一種具體行政行為，主要包括行政收費和征稅兩種情況。行政征收與農(nóng)地征收都具有法定性和強制性的共同特點，但兩者又有明顯的區(qū)別：（1）適用范圍不同。行政征收是按照法律預(yù)先規(guī)定的范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)節(jié)所進行的固定的、經(jīng)常性的行政行為，具有較大的穩(wěn)定性。而農(nóng)地征收只能基于實現(xiàn)公共利益需要的情況下實施，且必須根據(jù)每個具體項目的實際情況來判斷能否適用。（2）補償責(zé)任不同。行政征收的適用是以行政相對人具有法定繳納義務(wù)為前提，因而國家不需要向行政相對人進行補償。因此，給予相對人補償是適用土地征收的基本條件。

3.農(nóng)地征收與行政征購的區(qū)分。行政征購是指基于公共利益的需要，行政主體依法以締結(jié)合同的方式要求相對人按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)將財產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓給國家的行為。通常情況下，行政征購關(guān)系的發(fā)生、變更和消滅帶有相對強制性，在征購關(guān)系中相對人的意思表示會受到一定程度的限制。行政征購與農(nóng)地征收都基于公共利益并具有一定的強制性，但它們之間的區(qū)別也是顯而易見的：（1）行政征購行為本質(zhì)上是一種特殊的買賣合同行為，國家與相對人之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系由合同來確定。而農(nóng)地征收是國家依照法律規(guī)定單方面進行的一種強制性具體行政行為，國家和相對人的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系是由法律、法規(guī)直接規(guī)定的。（2）行政征購是一種雙方行為，征購主體雙方就權(quán)利義務(wù)而言是大致對等的。而農(nóng)地征收是國家做出的一種單方行政行為，國家與相對人之間的權(quán)利義務(wù)具有很大的不對等性。二、農(nóng)地征收的特征

就農(nóng)地征收的特征而言，在學(xué)界存在一定的分歧，分歧的核心在于是否應(yīng)將“公共利益目的性”、“程序合法性”以及“合理補償性”（以下簡稱“三性”）作為農(nóng)地征收的基本特征。目前絕大多數(shù)學(xué)者是將“三性”納入到農(nóng)地征收基本特征中的。但潘善斌教授持反對意見，認為“三性”只是構(gòu)成農(nóng)地征收正當(dāng)性的前提條件，其本身并不包含在農(nóng)地征收概念之中，不能成為農(nóng)地征收的基本特征。否則，就會造成概念上的邏輯矛盾，令人得出“凡農(nóng)地征收都是合法的、符合公共利益的”結(jié)論，也就無從解釋究竟什么是“合法”的農(nóng)地征收和，“違法”的農(nóng)地征收。筆者贊成后者的觀點，認為把“三性”作為農(nóng)地征收啟動的前提條件而非基本特征更具合理性。事實上，依據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，任何人因建設(shè)需要土地都必須向國家申請國有土地，而國有土地的來源之一就是對農(nóng)地的征收。這就意味著，在我國農(nóng)地征收并不都是滿足“公共利益目的性”的。有鑒于此，筆者將農(nóng)地征收的基本特征歸納為三個方面：

1.農(nóng)地征收權(quán)主體具有唯一性。從權(quán)利來源上看，農(nóng)地征收是基于國家主權(quán)而形成的，是一種國家主權(quán)行為，因此只能由國家才能享有，并且該權(quán)利具有不可讓渡性。依據(jù)我國《憲法》第10條可以確定，法律將征收權(quán)只授予了國家，國家是唯一的農(nóng)地征收權(quán)主體，其他任何組織和個人都不能享有征地權(quán)而成為征收權(quán)人。但國家是一個抽象概念，必須由國家機關(guān)來代表國家行使土地征收權(quán)，因此《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等有關(guān)法律法規(guī)授權(quán)由中央政府和地方政府來代表國家實施征收行為。需要明確的是，政府行使農(nóng)地征收的權(quán)利是源于國家授權(quán)（實際上構(gòu)成了農(nóng)地征收的委托代理關(guān)系）。因此，農(nóng)地征收的法律后果必須由國家（而不是各級政府）來承擔(dān)。

2.農(nóng)地征收的權(quán)屬轉(zhuǎn)移性。國家對于財產(chǎn)權(quán)的征收，除了對原權(quán)利人法律地位進行剝奪之外，還將財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給從事公益事業(yè)的其他權(quán)利主體，以最終實現(xiàn)國家征收農(nóng)地的公益性目的。與世界其他私有制國家和地區(qū)不同的是，我國在完成土地征收后，土地所有權(quán)并沒有從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接轉(zhuǎn)移給征地申請者，而是轉(zhuǎn)移給了國家。之后再由國家以劃撥、出讓等形式將國有土地轉(zhuǎn)讓給征地申請人在一定期限內(nèi)使用。征地申請人最終獲得的是國有土地使用權(quán)。這種所有權(quán)轉(zhuǎn)移顯著特點是，只能由集體所有向國家所有的單向性、不可逆的轉(zhuǎn)移。

3.農(nóng)地征收具有強制性。與普通的土地交易不同的是，農(nóng)地征收是國家基于公共利益而做出的一種強行剝奪他人財產(chǎn)的具體行政行為，國家與征收相對人之間形成的是一種典型的命令與服從式的縱向型行政法律關(guān)系，而不是平等主體間基于平等協(xié)商所形成的民事法律關(guān)系。事實上，在征地過程中被征地者的意愿和自主性收到嚴重抑制。這直接表現(xiàn)在不僅土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移不會因權(quán)利人意志而發(fā)生任何的改變，而且土地價格以及征收補償金額的最終確定都無關(guān)于所有者的要價。