董權(quán)磊

（安徽大學(xué)，安徽 合肥230601）

一、我國(guó)不起訴裁量權(quán)的不足

(一）對(duì)酌定不起訴的限制過(guò)多、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的不起訴裁量權(quán)主要體現(xiàn)于酌定不起訴的適用。我國(guó)《刑事訴訟法》第173條第2款：“對(duì)于情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處或免除刑罰的，人民檢察院可以做出不起訴決定?！本唧w的適用情形包括：在國(guó)外受過(guò)刑事處罰、防衛(wèi)過(guò)當(dāng)、避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)、犯罪預(yù)備、犯罪中止、從犯、脅從犯、自首立功等情形，可以看出我國(guó)酌定不起訴的適用情形極為有限。且我國(guó)的酌定不起訴的適用條件的不合理之處大大限制了酌定不起訴的適用，對(duì)于有些案件即使符合上述條款的規(guī)定，若不滿(mǎn)足情節(jié)輕微的條件，也無(wú)法作不起訴決定，這樣無(wú)疑延長(zhǎng)了訴訟時(shí)間，浪費(fèi)了司法資源。同時(shí)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部仍然對(duì)不起訴率進(jìn)行控制，并且將其作為一項(xiàng)考評(píng)制度，通過(guò)不起訴率來(lái)決定對(duì)案件是否起訴，而不是根據(jù)案件的實(shí)際情況而定，這樣的限制過(guò)于嚴(yán)格、死板，也不利于酌定不起訴的適用。

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的不起訴裁量權(quán)也受到了嚴(yán)密的事后救濟(jì)程序的制約，根據(jù)刑訴法的規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出的酌定不起訴決定，公安機(jī)關(guān)有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議或復(fù)核；被告人對(duì)決定不服的，可以向檢察機(jī)關(guān)申訴，被害人不服的，有權(quán)向上一級(jí)檢察院申訴，或者直接向人民法院提起自訴。這些事后救濟(jì)程序有利于對(duì)檢察機(jī)關(guān)酌定不起訴的監(jiān)督，防止濫用不起訴裁量權(quán)，但同時(shí)，也增加了檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用不起訴裁量權(quán)的顧慮和風(fēng)險(xiǎn)，這樣在既可以提起公訴也可以不起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)往往會(huì)選擇提起公訴。

（二）公訴轉(zhuǎn)自訴對(duì)不起訴裁量權(quán)的侵害

我國(guó)刑訴法沒(méi)有規(guī)定不起訴決定的法律效力如何，但是不起訴決定做出以后，訴訟程序應(yīng)該處于終結(jié)狀態(tài)[2]。而我國(guó)刑訴法中規(guī)定的公訴轉(zhuǎn)自訴制度，準(zhǔn)許被害人在檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，對(duì)決定不服便可直接向人民法院提起自訴。法律賦予檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)的初衷是為了通過(guò)檢察機(jī)關(guān)過(guò)濾掉某些輕微案件，來(lái)減輕司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)讓犯罪嫌疑人更好地回歸社會(huì)，以最小的成本化解糾紛，而公訴轉(zhuǎn)自訴制度使被害人能夠再次啟動(dòng)訴訟程序，不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，也不利于犯罪嫌疑人權(quán)利的保護(hù)，也讓檢察機(jī)關(guān)的不起訴裁量權(quán)形同虛設(shè)。

（三）附條件不起訴裁量空間過(guò)小

我國(guó)的附條件不起訴是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的未成年犯罪嫌疑人，認(rèn)為可以不立即追究刑事責(zé)任時(shí)，設(shè)定一定的考驗(yàn)期，暫時(shí)不起訴的制度。附條件不起訴制度通過(guò)檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)的運(yùn)用，能夠科學(xué)合理的分配有限的司法資源，使得一些無(wú)法直接作出不起訴決定的案件，在審查起訴階段就得到解決。但我國(guó)刑訴法中規(guī)定附條件不起訴僅適用于刑法分則中侵犯人身權(quán)利、侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)利、妨害社會(huì)管理秩序的犯罪，對(duì)于刑法分則其他章節(jié)的一些犯罪，其主體也可能是未成年人，且符合犯罪情節(jié)較輕、主觀惡性不大、有悔罪表現(xiàn)等情形，我國(guó)附條件不起訴制度則將這些犯罪排除在外。同時(shí)刑訴法規(guī)定犯罪嫌疑人的犯罪行為可能判處的刑罰不得超過(guò)1年有期徒刑，但實(shí)際上犯罪嫌疑人被判處的刑罰一般在一年以上，即便對(duì)未成年人從輕處罰，也很少有一年以下的刑罰，而這三類(lèi)案件中法定刑在一年有期徒刑以下的，更是僅有侵犯通信自由罪和偷越國(guó)邊境罪兩種。由此可見(jiàn)，我國(guó)附條件不起訴的適用條件太過(guò)于嚴(yán)格，自由裁量空間太小，導(dǎo)致可以適用的案件屈指可數(shù)，新設(shè)制度的意義難以在實(shí)踐中得到體現(xiàn)[3]。

（四）作出不起訴決定的程序繁瑣

在司法實(shí)踐中，不起訴裁量權(quán)的運(yùn)作非常繁瑣。雖然檢察機(jī)關(guān)都實(shí)行了主訴檢察官制度，但是，對(duì)于案件走向主訴檢察官?zèng)]有決定權(quán)，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的做法依然是行政權(quán)力的層層審批。首先由承辦案件的檢察官對(duì)案件進(jìn)行審查，接著要經(jīng)過(guò)部門(mén)負(fù)責(zé)人、主管副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)或監(jiān)察委員會(huì)的批準(zhǔn)同意，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)自偵的案件，還要經(jīng)過(guò)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的同意，才能正式不起訴。對(duì)一個(gè)案件作出不起訴決定需要經(jīng)過(guò)如此煩瑣復(fù)雜的程序，而作出起訴決定只需主管副檢察長(zhǎng)同意即可，因此檢察官為了避免繁瑣的程序，就會(huì)對(duì)本可以不起訴的案件提起公訴。

二、對(duì)國(guó)外相關(guān)制度的考察

（一）日本的起訴猶豫制度

日本的起訴猶豫制度是指，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于觸犯刑法的犯罪嫌疑人，依照法律規(guī)定認(rèn)定沒(méi)有立即起訴的必要，而暫時(shí)不起訴的制度。早在日本的明治時(shí)代，就已在實(shí)務(wù)中對(duì)微罪酌定起訴猶豫。處于刑事政策的考慮逐步將作為特殊預(yù)防措施的起訴猶豫固定了下來(lái)[4]。日本的起訴猶豫制度最初也有為了節(jié)約司法資源及減輕因執(zhí)行短期自由刑給監(jiān)獄帶來(lái)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的目的。日本現(xiàn)行《刑事訴訟法》第248條規(guī)定的考慮要素中包括“罪行輕重”要素，即原則上適用起訴猶豫的對(duì)象是較輕的犯罪，當(dāng)然在實(shí)際操作中對(duì)殺人等刑罰規(guī)定的嚴(yán)重犯罪也實(shí)行起訴猶豫。實(shí)踐中起訴猶豫的主要適用對(duì)象包括：少年或老年犯罪嫌疑人中犯罪情節(jié)較輕的、犯罪情節(jié)輕微的偶犯、采取了彌補(bǔ)措施的犯罪嫌疑人。

起訴猶豫制度在日本實(shí)務(wù)中被廣泛運(yùn)用，適用起訴猶豫的案件數(shù)量占全部不起訴案件的百分之九十左右，占全部刑事案件的百分之二十五至三十。通過(guò)起訴猶豫制度，減輕了日本司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，也減少了監(jiān)獄對(duì)短期自由刑的執(zhí)行，從而為地方政府的財(cái)政壓力，對(duì)日本刑事政策的實(shí)施也起到了很大的幫助作用。

（二）英國(guó)的酌定不起訴

在司法實(shí)踐中，英國(guó)實(shí)行的是起訴便宜主義，允許檢察官有大量的不起訴裁量權(quán)。檢察官審查對(duì)案件是否提起公訴分為兩個(gè)步驟：首先是證據(jù)驗(yàn)證，經(jīng)過(guò)審查必須確信有充分的證據(jù)證明對(duì)被告人的所有指控都有定罪的現(xiàn)實(shí)可能性，即一種客觀的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，指在法律的指引下，陪審團(tuán)或治安法官很可能宣判被告人犯有被指控的罪行[5]。如果沒(méi)有通過(guò)證據(jù)驗(yàn)證環(huán)節(jié)，則檢察官可以直接做出不起訴決定。如果通過(guò)證據(jù)驗(yàn)證，則進(jìn)入第二步，即檢察官要考慮一個(gè)原則，就是對(duì)犯罪嫌疑人提起公訴是否違背公共利益，如果對(duì)一個(gè)案件提起公訴違背公共利益，則即使案件具備了相當(dāng)?shù)淖镒C，檢察機(jī)關(guān)仍可以行使不起訴裁量權(quán)，作出不起訴決定。

英國(guó)檢察官還可以根據(jù)一些廣泛的理由而作出不起訴決定，主要包括：一是法庭可能會(huì)罰交很少或象征性罰金；二是起訴可能會(huì)對(duì)被害者的身心健康有不良影響；三是國(guó)際關(guān)系或國(guó)家安全的細(xì)節(jié)可能會(huì)被公之于眾等。

（三）德國(guó)的不起訴制度及強(qiáng)制起訴程序

二戰(zhàn)以前，德國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的法定起訴主義，對(duì)一切犯罪都必須提起公訴。為了緩解司法壓力，逐漸接受了起訴便宜主義，并且檢察官的自由裁量權(quán)越來(lái)越大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前德國(guó)大概有一半以上的刑事案件是由檢察官作出不起訴決定而終結(jié)刑事程序的。上述趨勢(shì)的結(jié)果是今天只有少量的刑事案件是經(jīng)過(guò)傳統(tǒng)的司法制度即刑事審判制度作出處理的[6]。德國(guó)現(xiàn)行刑訴法中不起訴情形主要包括以下幾類(lèi)：一是輕罪不起訴，如果行為人罪行較輕，不起訴不違背公共利益經(jīng)法院同意，檢察院可以不起訴。二是附條件不起訴，即根據(jù)案件具體情況，在被告人履行一定的義務(wù)后，依被告人履行情況，決定在期限屆至?xí)r是否起訴。三是對(duì)國(guó)外行為和出于政治原因的行為的不起訴。四是限制刑事追究的情形。

德國(guó)刑事案件中的被害人在檢察官作出不起訴決定后的自我救濟(jì)制度也較為完善，即強(qiáng)制起訴程序。檢察官作出不起訴決定后，被害人有權(quán)在兩周內(nèi)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申訴，若上級(jí)檢察機(jī)關(guān)維持了不起訴決定，被害人可以在一個(gè)月以?xún)?nèi)向州高級(jí)法院申請(qǐng)強(qiáng)行起訴，經(jīng)過(guò)審查，州高級(jí)法院以決定的形式就申請(qǐng)做出裁判，可以駁回申請(qǐng)，也可以決定提起公訴。當(dāng)作出提起公訴的決定時(shí)，檢察官必須執(zhí)行該決定，正式提起公訴[7]。這樣既可以起到監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的作用，又可以為被害人的權(quán)益提供救濟(jì)途徑。

（四）對(duì)我國(guó)的借鑒意義

上述國(guó)家的不起訴制度有一些共同特點(diǎn)，但也都各有其特色之處，這也是各國(guó)國(guó)情不一的結(jié)果。上述國(guó)家對(duì)于行使不起訴裁量權(quán)案件的性質(zhì)大多沒(méi)有明確規(guī)定，原則上適用于輕罪案件，但重罪案件也可適用，只要符合社會(huì)利益即可。且行使該項(xiàng)權(quán)力的限制也非常少，而相比之下我國(guó)的限制條件則較多。上述幾個(gè)國(guó)家檢察機(jī)關(guān)作出的不起訴決定案件占總案件的比例均較高，不起訴制度對(duì)國(guó)家刑事政策的實(shí)施和減輕司法機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)等方面確實(shí)起到了實(shí)質(zhì)性的作用，我們國(guó)家則相差甚遠(yuǎn)。另外對(duì)于被害人的救濟(jì)途徑，德國(guó)的強(qiáng)制起訴程序中由法院介入對(duì)案件進(jìn)行審查則與我國(guó)公訴轉(zhuǎn)自訴制度中被害人根據(jù)自己意愿是否提起自訴相比，其結(jié)果更為合理，也保障了檢察機(jī)關(guān)的行使自由裁量權(quán)的效力。

三、適當(dāng)擴(kuò)大不起訴裁量權(quán)

（一）擴(kuò)大酌定不起訴的適用范圍

我國(guó)的酌定不起訴適用范圍過(guò)小，僅限于輕罪不起訴。我國(guó)刑訴法規(guī)定適用酌定不起訴的條件為兩點(diǎn)：條件一是犯罪情節(jié)輕微，條件二是依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或免除刑罰的。同時(shí)滿(mǎn)足這兩項(xiàng)條件的情況下才能做不起訴處理，然而現(xiàn)實(shí)情況是，同時(shí)滿(mǎn)足這兩項(xiàng)條件的案件少之又少，這大大限制了酌定不起訴制度作用的發(fā)揮。因此，其適用范圍需要擴(kuò)大，建議在只要滿(mǎn)足上述兩條件中任一條件，檢察機(jī)關(guān)就可以酌定是否起訴，對(duì)于某些重罪案件，如果滿(mǎn)足條件二，也可以在綜合各方面因素的基礎(chǔ)上作出不起訴決定。對(duì)于輕罪案件，則更應(yīng)當(dāng)放寬適用條件，如果犯罪嫌疑人事后真心悔過(guò)，并及時(shí)采取補(bǔ)救行動(dòng)，賠償?shù)轿坏?，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況，決定不起訴。同時(shí)建立不起訴公益原則，即檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時(shí)不僅僅要依據(jù)案件事實(shí)和法律，還要考慮社會(huì)公共利益，判斷作出起訴的決定是否符合社會(huì)公共利益，如果起訴會(huì)侵害社會(huì)公共利益，則檢察機(jī)關(guān)可以酌定作出不起訴的決定。

（二）擴(kuò)大附條件不起訴的適用范圍

附條件不起訴的本意是為了體現(xiàn)恢復(fù)性司法的理念，旨在預(yù)防犯罪，使未成年罪犯更好地回歸社會(huì)。附條件不起訴適用的罪名條件限定為侵犯人身權(quán)利犯罪、侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)利犯罪及妨害社會(huì)管理秩序犯罪，其余犯罪有些的確不適于附條件不起訴，例如瀆職犯罪、貪污賄賂犯罪、軍人違反職責(zé)犯罪等，未成年主體可以直接排除適用，但剩余犯罪種類(lèi)中的某些犯罪卻可能由未成年人構(gòu)成，特別是對(duì)于其中的過(guò)失犯罪，例如危險(xiǎn)駕駛罪、失火罪等，如果犯罪情節(jié)輕微、危害不大、且未成年人或其監(jiān)護(hù)人賠償了被害人的，也應(yīng)當(dāng)予以適用附條件不起訴。從刑罰條件上看，將其限定在只適用于可能判處一年有期徒刑以下刑罰的案件實(shí)在過(guò)于嚴(yán)苛，且在刑法分則第四、第五、第六章符合條件的犯罪極少，因此應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬刑罰條件，可以考慮擴(kuò)展為三年有期徒刑以下刑罰的案件。另外，對(duì)于附條件不起訴的對(duì)象范圍，也不應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制于未成年人，對(duì)于老年人、正在懷孕或哺乳的婦女犯等社會(huì)危害性較小的主體，犯輕微罪的，也可以考慮納入附條件不起訴的的范疇中。

（三）取消不起訴率的控制

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的考評(píng)機(jī)制造成了對(duì)不起訴率的限制，不利于不起訴制度充分實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。制定這種考評(píng)機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)，是為了防止濫用不起訴裁量權(quán)，但實(shí)踐中卻成為了阻礙不起訴制度運(yùn)用的重要原因之一。對(duì)一個(gè)刑事案件是否適用不起訴，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，考慮犯罪嫌疑人的個(gè)人情況、案件的性質(zhì)、社會(huì)危害程度、被害人所受的侵害及社會(huì)公共利益等因素，同時(shí)結(jié)合我國(guó)的刑事政策、社會(huì)整體治安情況等，還可以考慮社會(huì)公眾對(duì)案件的態(tài)度來(lái)最終決定是否起訴，這種決定不應(yīng)當(dāng)因考評(píng)制定者的主觀因素而改變。建議取消對(duì)不起訴率的限制，同時(shí)建立科學(xué)的考評(píng)機(jī)制。

（四）簡(jiǎn)化決定程序

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行使不起訴裁量權(quán)作出不起訴決定，需要經(jīng)過(guò)層層審批來(lái)最終決定，這樣的過(guò)程會(huì)導(dǎo)致訴訟期限被無(wú)謂的延長(zhǎng)，不符合訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化對(duì)不起訴的決定程序，若承辦案件的檢查官依法行使不起訴裁量權(quán)決定不起訴后，部門(mén)負(fù)責(zé)人和主管副檢察長(zhǎng)經(jīng)審查后均同意不起訴的，可以直接正式作出不起訴決定，并且該決定生效。若部門(mén)負(fù)責(zé)人和主管副檢察長(zhǎng)不同意的，則將案件提交檢察長(zhǎng)或監(jiān)察委員會(huì)來(lái)審查決定。這樣既簡(jiǎn)便也快捷，節(jié)約了司法資源。

（五）建立法院審查制度

對(duì)于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作出不起訴的案件，被害人可以通過(guò)申訴或直接向法院提起自訴等方式實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，其中申訴，還是由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部來(lái)決定。而自訴，則由被害人主觀意志決定是否啟動(dòng)，如上文所述可能會(huì)侵害檢察機(jī)關(guān)的不起訴裁量權(quán)。為防止這種現(xiàn)象出現(xiàn)，在此可以借鑒德國(guó)的強(qiáng)制起訴程序，建立一個(gè)由法院介入其中進(jìn)行審查的制度，以完善對(duì)被害人的救濟(jì)，即被害人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定不服，不允許直接起訴至法院，而是賦予其向法院提出申請(qǐng)審查不起訴決定是否合法的權(quán)利，若法院審查后認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定是依法行使不起訴裁量權(quán)而作出的，則應(yīng)當(dāng)尊重檢察機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，駁回被害人的申請(qǐng)；若法院審查后發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定違法的，則有權(quán)強(qiáng)制令檢察機(jī)關(guān)向法院提起公訴，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)必須起訴。相較于我國(guó)現(xiàn)行的公訴轉(zhuǎn)自訴制度，法院審查制度能夠保障檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)的行使，也能為被害人提供有效的救濟(jì)途徑。

四、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及防范

（一）擴(kuò)大不起訴裁量權(quán)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

擴(kuò)大不起訴裁量權(quán)固然利于實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的目的，體現(xiàn)我國(guó)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，但同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的不起訴裁量權(quán)也不能不受任何限制，必須受到一定的監(jiān)督制約。法國(guó)名儒孟德斯鳩在其名著《論法的精神》中寫(xiě)到：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)[8]?！绷?xí)近平總書(shū)記也說(shuō)過(guò)：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，有利于防止專(zhuān)制和腐敗。任何事情均有利弊，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的不起訴裁量權(quán)也會(huì)一定的風(fēng)險(xiǎn)，其中最大的風(fēng)險(xiǎn)即不起訴裁量權(quán)的濫用。行使不起訴裁量權(quán)的前提是犯罪嫌疑人的行為確實(shí)構(gòu)成犯罪，符合起訴條件，因此實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)裁量不起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)作出了起訴的決定，而應(yīng)當(dāng)起訴的案件，卻不起訴，以權(quán)謀私。為防止這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須構(gòu)建相應(yīng)的防范措施，形成完整的體系，使不起訴裁量權(quán)更好地體現(xiàn)其價(jià)值。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防范

為防范行使不起訴裁量權(quán)可能會(huì)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)不起訴裁量權(quán)的行使進(jìn)行必要的監(jiān)督制約，主要從體現(xiàn)為幾下幾點(diǎn)：

1、設(shè)置聽(tīng)證程序。

具體安排如下：檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人、辯護(hù)人、訴訟代理人可以申請(qǐng)聽(tīng)證。檢察機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證申請(qǐng)審查過(guò)后認(rèn)為理由合理的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證程序，否則駁回申請(qǐng)并說(shuō)明理由。聽(tīng)證程序中的評(píng)議小組應(yīng)當(dāng)由檢察官和人民監(jiān)督員共同組成，對(duì)于人民監(jiān)督員由當(dāng)事人在檢察機(jī)關(guān)公布的名冊(cè)中選出。參加聽(tīng)證的人員可以就案件的事實(shí)、法律問(wèn)題及應(yīng)否不起訴來(lái)充分發(fā)表意見(jiàn)。聽(tīng)證結(jié)束后，由評(píng)議小組進(jìn)行評(píng)議，評(píng)議實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。

2、完善人民監(jiān)督員制度

人民監(jiān)督員制度是我國(guó)公民對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施外部監(jiān)督的重要方式之一，我國(guó)的人民監(jiān)督員制度自試行至今效果顯著，但依舊存在著諸多問(wèn)題，最主要的便是現(xiàn)行法律設(shè)計(jì)下難以充分行使其監(jiān)督職能。我國(guó)刑事訴訟法第五條明確規(guī)定了人民檢察院依法行使檢察權(quán)的獨(dú)立性，其它機(jī)關(guān)不得隨意干涉。因此為防止干涉檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，人民監(jiān)督員對(duì)檢察院的監(jiān)督更多的體現(xiàn)為程序上的效果而非實(shí)體性限制，體現(xiàn)為人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)方式多是建議性的，而不具有終局性，其監(jiān)督意見(jiàn)需得到檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)的接受，人民監(jiān)督員的監(jiān)督效果無(wú)法得到保障。若要起到實(shí)質(zhì)的監(jiān)督作用，就必須增強(qiáng)其監(jiān)督效力，建議在人民監(jiān)督員提出有關(guān)刑事案件不起訴的意見(jiàn)時(shí)，無(wú)論是由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)作出批準(zhǔn)不起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)必須提交檢察委員會(huì)對(duì)案件進(jìn)行全面審查，確定案件是否符合不起訴的條件。

3、完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約

首先，要適當(dāng)限制上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督制約力度。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督一定要控制在合理的范圍內(nèi)，上級(jí)檢察院不得隨意干涉下級(jí)檢察院的正常工作，不得影響下級(jí)檢察機(jī)關(guān)作出是否起訴的決定。其次，要規(guī)范檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督形式，減少口頭監(jiān)督，建立書(shū)面監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)檢察院的監(jiān)督形式?jīng)]有嚴(yán)格統(tǒng)一的要求，這樣就容易造成上級(jí)檢察機(jī)關(guān)隨意干涉、影響下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作，并且多以口頭的形式出現(xiàn)，因此，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督方式，明確規(guī)定只能以書(shū)面形式發(fā)布指令，否則不得干涉下級(jí)檢察院的工作，從而減少由于上級(jí)檢察院的不當(dāng)監(jiān)督而造成的司法隨意性。