孫 超，張峨嵋，陳義陸，楊曉潔

（1，3，4.中國石油大學(xué)（北京）國有資產(chǎn)管理處，北京 102249；2.中國科學(xué)院植物研究所，北京 100093）

0 引言

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，公開招標采購方式充分利用市場信息公開機制，依靠規(guī)范程序、客觀評價等手段，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，廣泛應(yīng)用于各項采購工作。越來越多的高校采購管理者趨向于使用公開招標的方式解決所有問題，以固定的模式看似規(guī)范，但無法實現(xiàn)多樣化的采購目的，顯然在實際采購管理工作中，過度、超范圍招標的情況時有發(fā)生。非公開招標采購作為政府采購的重要組成方式，是招標采購的有效補充手段，具有創(chuàng)新、開放、靈活等特點，擁有廣闊操作前景，更值得深入分析和探討。

1 非公開招標的采購手段的幾種重要形式

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、《政府采購非招標采購方式管理辦法》等法律、法規(guī)。非公開招標采購方式可以包括競爭性談判、單一來源采購、詢價和競爭性磋商等采購形式。

競爭性談判是指談判小組與符合資格條件的供應(yīng)商就采購事宜進行談判，供應(yīng)商按照談判文件的要求提交響應(yīng)文件和最后報價后，確定成交供應(yīng)商的采購方式。單一來源采購是指采購人從某一特定供應(yīng)商處采購貨物、工程和服務(wù)的采購方式。詢價是指詢價小組向符合資格條件的供應(yīng)商發(fā)出采購貨物詢價通知書，要求供應(yīng)商一次報出不得更改的價格，確定成交供應(yīng)商的采購方式。競爭性磋商是競爭性磋商小組與符合條件的供應(yīng)商就采購貨物、工程和服務(wù)事宜進行磋商，供應(yīng)商按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報價后，確定成交供應(yīng)商的采購方式。

2 非公開招標的可使用范圍

非公開招標采購方式最主要的特點就是靈活、適用性強，政府采購相關(guān)法律法規(guī)中對于非公開招標采購方式的態(tài)度也較為開放。除招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設(shè)項目以外，未達到公開招標額度的采購項目，可直接執(zhí)行非公開招標采購。達到公開招標額度的采購項目，經(jīng)財政部批準后也可以采用非公開招標方式。

高校的科研和教學(xué)屬性，決定了高校采購項目多涉及研發(fā)或定向采購，采購范圍小，市場競爭不充分，大量采購項目不能提出可量化的規(guī)格或技術(shù)指標、不能明確計算價格。由于采購對象具有特殊性，造成高?？蒲邢嚓P(guān)的采購不能完全依靠公開招標的方式去。非公開招標采購方式非常適用于高校與科研相關(guān)的采購項目，能夠更好的與采購目的相融合，使政府采購初衷得以實現(xiàn)。高校采購管理者應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，不局限于公開招標額度的限制，不斷拓展非公開招標采購方式的適用范圍，才能更好的為高校教學(xué)、科研工作服務(wù)。

3 高校執(zhí)行非公開招標采購不確定因素

非公開招標采購方式的靈活、快捷等特點，賦予學(xué)校相當高自主權(quán)的同時，造成這類采購方式存在許多不確定因素，具體包括:前期的論證、方式的選擇、組織的形式、過程的監(jiān)管。

3.1 前期論證

執(zhí)行公開招標采購的基本前提可以概括為：不能形成充分競爭、無法核算價格、無法明確具體技術(shù)參數(shù)，其中有兩項與技術(shù)需求息息相關(guān)。前期的技術(shù)需求論證既是采購項目執(zhí)行的基礎(chǔ)，也是采用非公開招標采購方式的根本依據(jù)。

3.2 方式選擇

依據(jù)前期論證結(jié)果，可以確定采購項目不適合采用公開招標方式采購的，就要面臨采用何種采購方式。目前相關(guān)的法律法規(guī)并沒有明確具體幾種采購方式具體的使用條件，除單一來源采購?fù)?，其他幾種采購方式功能上有重疊，采購的根本目的各有側(cè)重。

3.3 組織形式

非公開招標組織形式，在相關(guān)法律法規(guī)中有部分內(nèi)容已經(jīng)明確，但具體實施過程中，許多內(nèi)容還需要細化，相對于公開招標近乎于標準化的流程，非公開招標采購項目的各類組織形式有待進一步細化、明確。

3.4 過程監(jiān)管

正是由于上述問題，相關(guān)環(huán)節(jié)的諸多不確定性，造成項目執(zhí)行者具有很大的自主權(quán)，非公開招標采購項目前期論證不科學(xué)、程序不完善，容易造成監(jiān)管缺失，后續(xù)追責(zé)的困難。

4 高校執(zhí)行非公開招標采購產(chǎn)生的相關(guān)問題

4.1 合理性問題

項目執(zhí)行調(diào)研準備階段，可能存在調(diào)研范圍小、定向調(diào)研的情況，不以科研和教學(xué)實際需求出發(fā)，盲目追加先進、昂貴儀器設(shè)備，容易出現(xiàn)所調(diào)研的產(chǎn)品為高配、超配的情況。在此基礎(chǔ)上組織的論證將至關(guān)重要，由于高校采購所涉及的儀器設(shè)備的特殊性，決定了技術(shù)論證具有較高的專業(yè)性及權(quán)威性，實現(xiàn)跨專業(yè)跨部門的綜合論證較為困難，可選擇的論證專家少，容易形成小范圍閉合的論證專家組成，無法充分發(fā)揮可行性論證的效果。儀器設(shè)備的申購論證多嵌入在科研和教學(xué)項目論證中，項目審批部門的論證多針對整個項目組織的，對于個別設(shè)備的需求關(guān)注不多。

上述情況會影響前期論證監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，產(chǎn)生不準確的結(jié)論。依據(jù)這樣的結(jié)論，采用非公開招標方式采購的合理性將受到質(zhì)疑?？赡軙霈F(xiàn)通過論證來轉(zhuǎn)變采購形式，規(guī)避公開招標的情況。

4.2 選擇盲目性

項目執(zhí)行的側(cè)重點不盡相同，有的項目經(jīng)費為首要因素，有的項目更多關(guān)注所采購內(nèi)容的質(zhì)量，造成采購方式選擇也存在不確定性。單一來源談判主要內(nèi)容為談判，通過談判方式確定采購項目的具體內(nèi)容，更多的側(cè)重點為技術(shù)和相關(guān)服務(wù)上，除特殊類不好計算價格的項目外，價格只能作為一項重要的輔助因素，即單一來源談判優(yōu)先考慮的是技術(shù)和使用效果，作為采購方面對單一供應(yīng)商，價格談判本身也不具有優(yōu)勢。競爭性談判是在技術(shù)性能均等的基礎(chǔ)上進行談判，最終決定因素為價格。競爭性磋商為最新性的一種采購方式，兼顧價格與性能，但具體項目價格與執(zhí)行效果平衡度不好控制。與此同時，現(xiàn)有的高校采購管理模式多為項目負責(zé)與執(zhí)行采購兩部分工作分離，在采購具體執(zhí)行過程中選取采購方式時，并不一定完全符合項目執(zhí)行的最初目標，影響非公開招標采購方式效果的發(fā)揮。

4.3 組織隨意性

由于各種非公開招標采購方式具體執(zhí)行程序有待細化，項目的參與人員、具體組織形式、供應(yīng)商選取范圍、信息公開程度等內(nèi)容都需要明確。因為非公開招標采購形式靈活多樣，需要根據(jù)各個項目特點采用不同執(zhí)行方式，無法參照公開招標的形式細化相關(guān)內(nèi)容和組織形式。如果沒有明確的執(zhí)行方式和組織形式，項目執(zhí)行者擁有很大自主權(quán)，在采購各個環(huán)節(jié)中，容易增加人為因素。具體執(zhí)行過程中，即便執(zhí)行者沒有主管意愿，也很容易產(chǎn)生紕漏和瑕疵，造成所采購的商品不能滿足實際需求，甚至造成權(quán)力監(jiān)管的缺失及腐敗。

正是因為各種非公開招標采購方式執(zhí)行過程具有較大靈活性，造成采購項目具體執(zhí)行者存在顧慮，在很大程度上制約了非公開招標采購方式的推廣。

4.4 監(jiān)管有效性

公開招標采購最主要的特點就是全程信息公開，即買賣雙方信息對等，將全部采購需求公開，配合市場的充分競爭，所有環(huán)節(jié)置于監(jiān)管之下，保障采購項目的規(guī)范執(zhí)行。而非公開招標采購方式信息并非全部公開，在買賣雙方間容易形成消息不對稱，形成閉循環(huán)，外部監(jiān)管并不一定完全起到作用。由于采用非公開招標采購方式的項目具有較強的技術(shù)性和專業(yè)性，普通監(jiān)督監(jiān)管手段不適用。同時由于非公開招標采購方式的靈活性，伴隨采購談判過程中的不確定性，容易造成配套監(jiān)管的不到位。

非公開招標采購方式，如果沒有合理的前期論證、明確的執(zhí)行條件和詳細的執(zhí)行程序，將很大程度限制非公開招標采購效果的發(fā)揮，甚至存在廉政風(fēng)險。

5 高校執(zhí)行非公開招標采購相關(guān)問題解決方式

5.1 加強論證管理

建立完整的項目論證體系，保證項目前期論證的科學(xué)性及實用性，為后續(xù)采購順利執(zhí)行創(chuàng)造條件。加強項目論證制度建設(shè)，打破固有單位、部門、專業(yè)壁壘，特別針對單一來源采購項目的論證項目，擴大論證專家邀請范圍。無法實現(xiàn)跨專業(yè)跨部門的綜合論證的采購項目，結(jié)合現(xiàn)有資源配置，加強行政部門介入的力度。項目審批論證中，兼顧項目必要性、可行性的同時，加強對重點設(shè)備、重點采購目標的論證，結(jié)合項目實際需求，避免高配、超配采購現(xiàn)象的出現(xiàn)。加強大型綜合測試儀器采購管理，建立開放式的使用平臺，從而達到大型測試儀器資源學(xué)校乃至校間范圍的共享，提高科研儀器使用效率。

5.2 嚴肅預(yù)算制度

根據(jù)相關(guān)法律管理，放寬科研儀器設(shè)備采購管理同時，監(jiān)管部門管理職能部分移至前端，即在預(yù)算環(huán)節(jié)加強管理。完善預(yù)算制度是采購工作的基礎(chǔ)，貫穿整個采購流程。加強預(yù)算控制，統(tǒng)籌現(xiàn)有資產(chǎn)配備情況，并為制定預(yù)算提出合理化建議。推廣無預(yù)算不采購的理念，避免無預(yù)算執(zhí)行和超預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象，從源頭規(guī)范采購管理。強化主體責(zé)任，規(guī)范流程管理，保證各項工作在監(jiān)管范圍內(nèi)有序開展。

5.3 明確采購形式

根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合學(xué)校實際情況，明確采購相關(guān)流程。非公開招標采購方式相關(guān)要素均需要明確。包括啟用條件、方式選擇、具體執(zhí)行等。對非公開招標采購項目重點環(huán)節(jié)進行梳理，針對非公開招標采購方式靈活的特點，確定可控的范圍邊界，保證任何一種采購方式均在規(guī)范的程序下執(zhí)行。

5.4 加強過程監(jiān)管

建立健全的項目驗收制度，完善規(guī)范的文檔管理制度，明確事后追溯機制。加強儀器設(shè)備技術(shù)驗收管理，建立初驗機制，明確參與人員規(guī)避原則，引入技術(shù)專家評審參與驗收。加強相關(guān)文檔管理，做到全程公開、透明、可追溯。建立違規(guī)追責(zé)機制，明確特殊情況及違規(guī)違法的處置方式。

6 高校執(zhí)行非公開招標采購具體措施

6.1 信息公開

根據(jù)非公開招標采購方式信息公開特點，打破采購相關(guān)信息閉循環(huán)，加強信息公開，引入外部監(jiān)督機制。根據(jù)采購項目特點，對于相關(guān)信息進行分類，涉及核心技術(shù)或涉密項目除外，項目環(huán)節(jié)信息均需要公示，前期論證參與人員，后期采購方式、參與人員等。擴大公示范圍，打通信息反饋渠道，發(fā)現(xiàn)質(zhì)疑能夠快速反應(yīng)。簡化變更政府采購方式審批流程，鼓勵非招標采購方式的執(zhí)行，以公開換審批。

6.2 分權(quán)分崗

在招標采購環(huán)節(jié)分崗設(shè)權(quán)，通過合理安排分工，優(yōu)化采購流程銜接，實現(xiàn)分工制衡，發(fā)揮內(nèi)部相互監(jiān)督和制約作用。合理設(shè)崗，強化權(quán)責(zé)對應(yīng)。流程切割，關(guān)聯(lián)崗位分離，前端論證與后端談判分離，保障權(quán)力運行規(guī)范、規(guī)避高風(fēng)險節(jié)點，實現(xiàn)有效制約。明確不同崗位職責(zé)，采購執(zhí)行參與者結(jié)合自身特點，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，梳理不同相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)，明確權(quán)責(zé)。重點環(huán)節(jié)相同工作，配備多人參與。

6.3 人員隨機

建立人員流動機制，特定崗位執(zhí)行輪崗機制。有條件高校可以建立配套的專家資源庫，根據(jù)項目論證、驗收的相關(guān)內(nèi)容，實現(xiàn)參與人員隨機邀請。建立輪崗制度，對于非公開招標采購項目各環(huán)節(jié)重點管理崗位定期輪換，明確周期、輪換原則。明確崗位責(zé)任，確定離崗不離責(zé)的原則，加強在崗監(jiān)督的同時，保證事后追溯制度。

6.4 監(jiān)督審計

加強內(nèi)部監(jiān)督及審計，為非公開招標采購工作開展提供良好操作環(huán)境，有利于此類采購方式的推廣。加強前端論證及后續(xù)驗收管理，放寬對于專業(yè)背景要求較高的采購執(zhí)行過程控制，嚴肅回避政策。健全檔案管理，加強各個環(huán)節(jié)采購記錄控制，項目執(zhí)行的各類文件均按照相關(guān)法律法規(guī)妥善保存，為非公開招標采購項目后續(xù)監(jiān)督審計提供依據(jù)。建立完善內(nèi)部控制及外部監(jiān)管機制，內(nèi)部監(jiān)督和外部審計相結(jié)合，對于不具備內(nèi)部分權(quán)輪崗條件的項目，設(shè)立定期的專項審計檢查。

7 總結(jié)

通過管理模式的調(diào)整，為非公開招標采購方式的推廣創(chuàng)造條件。建立以簡政放權(quán)為手段，優(yōu)化服務(wù)為目的，統(tǒng)籌與監(jiān)管為保障的新型非公開招標采購方式模式，既為高?？蒲泄芾砉ぷ魈峁┝肆己谩捤傻耐獠凯h(huán)境，又保護了國有資產(chǎn)及采購活動的參與者，放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，為高校各項工作開展提供了優(yōu)質(zhì)的物資基礎(chǔ)。