孫亞賢

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430072）

我國(guó)早在二十世紀(jì)九十年代就已經(jīng)開(kāi)始醞釀公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，隨著黨的十八大以來(lái)反腐力度的加強(qiáng)，中央及各級(jí)政府都對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)做出了詳細(xì)的規(guī)定。但該制度在具體推行的過(guò)程中卻受到了來(lái)自理論與實(shí)踐的雙重壓力。學(xué)術(shù)界從理論上認(rèn)為公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)構(gòu)成了對(duì)隱私權(quán)的威脅，如不明確界定其邊界，極有可能造成侵權(quán)。實(shí)踐中，大部分的公職人員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度持抵觸態(tài)度，雖然其反對(duì)的理由并非完全合理，但在這種大量抵觸情況下，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也無(wú)法得到順利開(kāi)展。從根源上來(lái)看，目前人們對(duì)隱私權(quán)理解過(guò)于片面。另外，隱私權(quán)與知情權(quán)界限的模糊也是造成實(shí)踐中的諸多難題的原因。為了使公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度真正發(fā)揮其“陽(yáng)光法案”的作用，必須處理好公職人員個(gè)人合法權(quán)益與公共利益之間的關(guān)系，尤其是隱私權(quán)與公眾知情權(quán)之間的關(guān)系。在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的過(guò)程中，除必需披露的信息外，更應(yīng)注重對(duì)公職人員隱私權(quán)的合理保護(hù)。

一、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度概述

我國(guó)歷來(lái)重視反腐工作，特別是黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，反腐力度有目共睹。公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是對(duì)制度式反腐的有益探索，對(duì)于完善我國(guó)的反腐機(jī)制，凈化權(quán)力體系起到至關(guān)重要的作用。

（一）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的淵源

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最早起源于歐洲，在瑞典，民眾可以查閱包括首相在內(nèi)的官員的財(cái)產(chǎn)及納稅記錄。但此時(shí)公民的查閱權(quán)并沒(méi)有形成相應(yīng)的制度體系，直到1883年英國(guó)的《凈化選舉、防止腐敗法》正式將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度納入了法律的調(diào)整范圍。[1]由于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在預(yù)防腐敗、提升公職人員道德水平等方面發(fā)揮的積極作用而被各國(guó)法律所認(rèn)可，如今這一被稱(chēng)作“陽(yáng)光法案”的制度已經(jīng)得到了各國(guó)法律普遍的認(rèn)可，如美國(guó)的《政府道德法》、韓國(guó)的《公職人員倫理法》、俄羅斯的《反貪法》中都對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行了規(guī)定。

我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的探討最早開(kāi)始于改革開(kāi)放初期，1988年，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度開(kāi)始由全國(guó)人大進(jìn)行醞釀。同年，《國(guó)家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》對(duì)外公布，其中《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》中對(duì)“巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪”的規(guī)定為公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度奠定了法律基礎(chǔ)。第二年，全國(guó)人民代表大會(huì)上第一次有代表提出了制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的建議，隨后的幾年又有多位代表提出此類(lèi)議案。直到2008年，新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)檢委對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行了大膽的嘗試——將其所屬的處級(jí)以上干部的收入申報(bào)情況在政府網(wǎng)站上進(jìn)行了公示。此舉對(duì)我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的設(shè)立起到了巨大的推動(dòng)作用。我國(guó)目前最為完善的一項(xiàng)關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定是2010年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的規(guī)定》。但時(shí)至今日我國(guó)仍然沒(méi)有立法明確規(guī)定公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，究其原因除了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度自身的設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)合理性外，還缺少相關(guān)的配套設(shè)施。

（二）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的理論基礎(chǔ)

任何制度的構(gòu)建都不是主觀臆想的結(jié)果，其必須建立在扎實(shí)的理論基礎(chǔ)之上。從法理學(xué)的角度來(lái)分析財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的理論基礎(chǔ)來(lái)自于兩個(gè)方面。

1.權(quán)力制約理論。權(quán)力是社會(huì)學(xué)中最為基本的概念之一，權(quán)力在缺乏有效制約的情況下，極有可能發(fā)生異化，甚至侵害公共利益。早在古希臘時(shí)期學(xué)者們就紛紛對(duì)其進(jìn)行了界定，并提出了對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的初步想法。亞里士多德認(rèn)為應(yīng)制定適當(dāng)?shù)姆芍贫认拗颇切┮蛞欢ǖ纳鐣?huì)關(guān)系或財(cái)富而取得權(quán)力的人。[2]洛克最早提出了分權(quán)理論，隨后孟德斯鳩進(jìn)一步對(duì)分權(quán)理論進(jìn)行細(xì)化，將權(quán)力分為了司法權(quán)、行政權(quán)和立法權(quán)，不同的國(guó)家機(jī)關(guān)分別掌握立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，從而形成三種權(quán)利之間的制衡。[3]馬克思、恩克斯和列寧針對(duì)社會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)探索出了社會(huì)主義國(guó)家的權(quán)力制衡理念，隨后我國(guó)在其基礎(chǔ)上也進(jìn)一步探索出我國(guó)的權(quán)力制約理論。根據(jù)人民主權(quán)原則，我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，國(guó)家公職人員行使的權(quán)力來(lái)自于人民，因此人民有權(quán)力對(duì)其行使情況進(jìn)行監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。

2.利益沖突理論。社會(huì)中利益的存在形式是多樣化的，當(dāng)各種利益集中在一個(gè)主體上時(shí)就很可能發(fā)生利益沖突。這種沖突在當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展階段是無(wú)法避免的，我們只能選擇保護(hù)較大利益的方式來(lái)解決這一問(wèn)題。公職人員作為一個(gè)社會(huì)主體其在行使國(guó)家權(quán)力時(shí)代表的是社會(huì)公共利益，但其也是一名普通公民，也享有法律賦予公民的個(gè)人利益。在行使國(guó)家公權(quán)力的過(guò)程中，公職人員會(huì)因其身份的不同，不斷面臨個(gè)人利益與社會(huì)公共利益的沖突。這種利益沖突在無(wú)法避免的情況下，我們只能通過(guò)相關(guān)的制度設(shè)計(jì)將沖突所造成的損害最小化。

（三）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的意義

權(quán)力滋生腐敗，唯有對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督制約才能保證權(quán)力的正常運(yùn)行。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度正是公民行使監(jiān)督權(quán)的有力保障，其可以發(fā)揮以下作用：

1.提升政府的公信力。根據(jù)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，公職人員根據(jù)職務(wù)級(jí)別的不同向公眾主動(dòng)公布自身及其家庭的財(cái)產(chǎn)情況。這就避免了群眾對(duì)公職人員收入及財(cái)產(chǎn)來(lái)源的主觀臆想，避免了因誤解對(duì)公職人員的名譽(yù)造成損害。同時(shí)群眾了解了公職人員財(cái)產(chǎn)的主要來(lái)源，有效避免了權(quán)力尋租的發(fā)生，提升了政府及公職人員在群眾中的公信力。

2.預(yù)防腐敗。完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度可以從源頭上預(yù)防腐敗的發(fā)生。俗話說(shuō)“防患于未然”，腐敗的預(yù)防工作比腐敗的懲治更為重要，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度通過(guò)建立完善的申報(bào)體系，健全的操作環(huán)節(jié)，對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)及家庭狀況及時(shí)地進(jìn)行了解，時(shí)刻提醒公職人員防微杜漸，從源頭上防止腐敗的滋生與蔓延。

3.保障監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，公民享有監(jiān)督權(quán)，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員都應(yīng)主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督”。但群眾行使監(jiān)督權(quán)的前提是其能夠通過(guò)正當(dāng)?shù)耐緩将@取到相關(guān)監(jiān)督信息，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度從某種意義上來(lái)講就是為群眾提供這一信息的渠道。通過(guò)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，群眾能夠了解到公職人員真實(shí)的財(cái)產(chǎn)收入情況，從而方便群眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，保障了群眾監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

二、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中隱私權(quán)與知情權(quán)的博弈

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中涉及兩個(gè)主體的權(quán)利，一個(gè)是公職人員的隱私權(quán)，一個(gè)是公眾的知情權(quán)。兩者都是民法所保護(hù)的權(quán)利，當(dāng)這兩種權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)利益的平衡是這場(chǎng)博弈的最終目的。

（一）隱私權(quán)界限的確定

與其他人格權(quán)相比，隱私權(quán)誕生的時(shí)間較晚，美國(guó)學(xué)者沃倫和布蘭代斯于1890年在《哈佛法律評(píng)論》第4期上發(fā)表了《隱私權(quán)》一文，奠定了隱私權(quán)的理論基礎(chǔ)。根據(jù)該文的論述，隱私權(quán)最初的含義應(yīng)為“與個(gè)人私生活有關(guān)的信息不予公開(kāi)以及屬于私事的領(lǐng)域不受干涉的自由，是一種要求他人放任自己獨(dú)處而不受打擾的權(quán)利?！盵4]隨后，隱私權(quán)在各國(guó)的學(xué)界及法律中得到了普遍的確認(rèn)，我國(guó)民法的相關(guān)法律中雖未對(duì)隱私權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定，但根據(jù)憲法中對(duì)公民人格尊嚴(yán)、住宅、通信自由和通信秘密保護(hù)的相關(guān)條文可以推斷出我國(guó)公民享有隱私權(quán)。在民法學(xué)界，隱私權(quán)作為人格權(quán)的一種已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，相信在不久的將來(lái)隱私權(quán)會(huì)作為人格權(quán)的一種出現(xiàn)在我國(guó)的民法典中。

1.隱私權(quán)的概念。關(guān)于隱私權(quán)的概念學(xué)界有幾種不同的觀點(diǎn)。王利民教授認(rèn)為：“隱私權(quán)是指公民個(gè)人和死者所享有的個(gè)人信息不被非法獲悉和公開(kāi)、個(gè)人生活不受外界非法侵?jǐn)_、個(gè)人私事的決定不受非法干涉的一種獨(dú)立的人格權(quán)?！盵5]楊立新教授認(rèn)為：“隱私權(quán)是自然人和社會(huì)組織對(duì)其秘密信息加以控制、保護(hù)的權(quán)利。”[6]張莉教授認(rèn)為：“隱私權(quán)是公民對(duì)自己私人領(lǐng)域事務(wù)的控制權(quán)。簡(jiǎn)單說(shuō)，它的主體是個(gè)人，客體是私人領(lǐng)域事務(wù)，內(nèi)容是控制權(quán)?！盵7]各學(xué)者對(duì)隱私權(quán)的概念界定不一，有些觀點(diǎn)也不免存在偏頗之處，無(wú)論采取哪種概念的界定方式，筆者認(rèn)為隱私權(quán)都應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，對(duì)于個(gè)人隱私信息的保密權(quán)；第二，個(gè)人隱私信息的公開(kāi)權(quán)；第三，對(duì)他人侵害個(gè)人隱私信息的追訴權(quán)。

2.隱私權(quán)的屬性。隱私權(quán)屬于人格權(quán)的一種，已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。與生命權(quán)、健康權(quán)等傳統(tǒng)人格權(quán)相比，隱私權(quán)的產(chǎn)生較晚且還處于不完善階段，時(shí)至今日學(xué)界對(duì)于隱私權(quán)界限的劃定，權(quán)利的歸屬等問(wèn)題仍爭(zhēng)論不休。也正因如此，隱私權(quán)才成為當(dāng)代學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。作為一種能夠充分體現(xiàn)個(gè)人自治理念的權(quán)利，其產(chǎn)生必然需要一定的社會(huì)基礎(chǔ)，無(wú)論是物質(zhì)基礎(chǔ)還是理論基礎(chǔ)都需要發(fā)展到一定程度后，才可能誕生對(duì)隱私權(quán)保護(hù)的需求。另外，隱私權(quán)并非絕對(duì)權(quán)而是相對(duì)權(quán)，體現(xiàn)在實(shí)踐中就是隱私權(quán)并非沒(méi)有界限而是受到社會(huì)公共利益與他人合法權(quán)益的制約。如隨著政府公共權(quán)力的擴(kuò)張，出于社會(huì)管理的需要掌握公民的個(gè)人信息等，因此隱私權(quán)只是相對(duì)權(quán)而非絕對(duì)權(quán)。

（二）公眾知情權(quán)的行使

公眾知情權(quán)指的是公眾知悉、獲取信息的自由和權(quán)利，其最早由美國(guó)的新聞編輯肯特庫(kù)柏提出。公眾知情權(quán)的內(nèi)涵極為豐富，其既涉及公民基本的政治權(quán)利，也關(guān)乎公民的民事權(quán)利。法律上對(duì)知情權(quán)的最早規(guī)定見(jiàn)于瑞典的《出版自由法》，其允許瑞典公民可以自由地了解政府文件。1946年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的第59號(hào)決議，將知情權(quán)認(rèn)定為基本人權(quán)，從此知情權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)受到了國(guó)際法的保護(hù)。公務(wù)員的職權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)契約，[8]為了保障權(quán)力能夠合理適用，監(jiān)督必不可少，公眾的知情權(quán)就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的最好的方式。

1.公眾知情權(quán)的內(nèi)涵。公眾知情權(quán)所涉及的內(nèi)容主要是國(guó)家的重大方針政策、政府決策、重要事務(wù)及政府官員的必要個(gè)人信息，屬于公民行使監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式。根據(jù)學(xué)界對(duì)公眾知情權(quán)的研究，公眾知情權(quán)有廣義與狹義之分。狹義的公眾知情權(quán)包括政治知情權(quán)、司法知情權(quán)。廣義的公眾知情權(quán)除了包括政治知情權(quán)和司法知情權(quán)外，還包括社會(huì)知情權(quán)以及個(gè)人信息知情權(quán)。[9]從公眾知情權(quán)所涉及的內(nèi)容來(lái)看其應(yīng)當(dāng)屬于廣義的知情權(quán)，除了包括政治與司法領(lǐng)域的知情權(quán)外，關(guān)于社會(huì)重大事項(xiàng)，政府官員的必要個(gè)人信息也包括在內(nèi)。

2.公眾知情權(quán)的行使。公眾知情權(quán)作為一項(xiàng)受憲法保護(hù)的公民的基本政治權(quán)利，能夠充分體現(xiàn)人民民主精神，這一權(quán)利的行使不但有助于預(yù)防腐敗，也有助于普通公民民主意識(shí)與政治覺(jué)悟的提升。公眾知情權(quán)在現(xiàn)實(shí)中順利行使需要建立起完善的信息披露制度，通常情況下政府應(yīng)根據(jù)需要和民眾的要求對(duì)重大決策等信息主動(dòng)進(jìn)行公開(kāi)，可以利用網(wǎng)絡(luò)、書(shū)面公告、新聞媒體等及時(shí)完成信息披露。特殊情況下如民眾對(duì)某一事項(xiàng)或某一政策提出質(zhì)疑，希望了解具體情況的，只要在不涉及國(guó)家安全和國(guó)家秘密的前提下，政府也應(yīng)及時(shí)對(duì)公民提出的知情權(quán)申請(qǐng)做出回應(yīng)。

（三）隱私權(quán)與知情權(quán)的博弈

1.隱私權(quán)與知情權(quán)沖突的表現(xiàn)。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中所體現(xiàn)的隱私權(quán)與知情權(quán)的博弈，實(shí)際上是權(quán)利在公共利益與個(gè)人利益之間的博弈。公職人員隱私權(quán)與公眾知情權(quán)雖然代表的都是個(gè)人權(quán)利，但知情權(quán)的設(shè)置更多的是考慮到對(duì)公共利益的保護(hù)，是為了對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度正是公民行使知情權(quán)的一種有效途徑。通過(guò)財(cái)產(chǎn)申報(bào)，廣大民眾能夠更好地了解政府權(quán)力的行使?fàn)顩r，及時(shí)監(jiān)督公職人員的行為是否存在公權(quán)私用的狀況，保證國(guó)家權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但同時(shí)也應(yīng)注意到，公職人員除了代表國(guó)家權(quán)力的公職身份外，其也是一個(gè)普通的自然人，也應(yīng)享有國(guó)家法律賦予自然人的一切權(quán)利。公職人員身份的雙重性也必然決定了其代表利益的雙重性，當(dāng)其行使國(guó)家權(quán)力時(shí)所維護(hù)的就是社會(huì)公共利益，當(dāng)其作為普通公民時(shí)則有權(quán)利追求個(gè)人利益的最大化。因此在國(guó)家工作人員身上就體現(xiàn)出了隱私權(quán)與知情權(quán)的博弈，也即公共利益與個(gè)人利益的博弈。這種博弈無(wú)疑要以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，最大限度地維護(hù)公共利益。但隨著公民個(gè)人意識(shí)的不斷增強(qiáng)，維護(hù)個(gè)人隱私權(quán)的呼聲越來(lái)越高，從而導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在現(xiàn)實(shí)中難以落實(shí)，實(shí)踐中備受爭(zhēng)議。為了更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度設(shè)立的目的，同時(shí)保障國(guó)家工作人員的合法權(quán)益不受影響，在實(shí)踐中必須處理好公職人員隱私權(quán)與公眾知情權(quán)的界限，在保障公眾知情權(quán)的同時(shí)最大限度保護(hù)國(guó)家公職人員的隱私權(quán)。

2.隱私權(quán)與知情權(quán)沖突的根源。公職人員隱私權(quán)與公眾知情權(quán)的沖突具有不可避免性，其原因在于：第一，權(quán)利性質(zhì)的原因。公眾知情權(quán)帶有開(kāi)放性、進(jìn)攻性，其要求公職人員盡可能多地公布信息以便監(jiān)督其行為。隱私權(quán)則帶有封閉性、保守性，其目的是盡可能保護(hù)公職人員的隱私信息不被泄露。因此，公眾知情權(quán)與公職人員的隱私權(quán)從權(quán)利的性質(zhì)上來(lái)看就存在沖突之處。第二，價(jià)值取向的原因。隱私權(quán)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)公職人員個(gè)人私權(quán)的保護(hù)，而公眾知情權(quán)卻是為了滿(mǎn)足社會(huì)公共利益的需要。兩者所體現(xiàn)的是個(gè)人利益與公共利益之間的價(jià)值沖突。第三，權(quán)利邊界的模糊。公權(quán)利與私權(quán)利之間之所以會(huì)出現(xiàn)沖突，是因?yàn)樵诠?、私?quán)利之間沒(méi)有明確的界限。隱私權(quán)與知情權(quán)同時(shí)作為公民的民事權(quán)利，沒(méi)有位階之分，在現(xiàn)實(shí)中常常處于模糊的狀態(tài)，學(xué)界也沒(méi)有對(duì)兩者的界限進(jìn)行明確劃分。

三、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中隱私權(quán)合理保護(hù)的具體措施

黨的十八大以來(lái)，黨中央進(jìn)一步加強(qiáng)了反腐的力度，為了有效避免財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在實(shí)施中對(duì)隱私權(quán)構(gòu)成侵害，應(yīng)盡可能地減少兩者的沖突，尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)這一平衡，有必要對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行完善：

（一）適格的申報(bào)主體

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的適用主體是誰(shuí)，一直以來(lái)在我國(guó)并無(wú)準(zhǔn)確標(biāo)準(zhǔn)。中央關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)適用主體的規(guī)定認(rèn)為需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)的主體有：（1）各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)中縣處級(jí)副職以上（含縣處級(jí)副職）的干部；（2）人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣處級(jí)副職以上的干部；（3）大型、特大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)（含國(guó)有獨(dú)資金融企業(yè)和國(guó)有控股金融企業(yè)）的中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員和中型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)（含國(guó)有獨(dú)資金融企業(yè)和國(guó)有控股金融企業(yè)）的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。該規(guī)定將主體范圍由處級(jí)以上擴(kuò)展到副處級(jí)以上干部。但這一規(guī)定受到不少學(xué)者的質(zhì)疑，大部分學(xué)者認(rèn)為這種以行政級(jí)別來(lái)確定申報(bào)主體資格的方式過(guò)于僵化，其很難覆蓋到基層權(quán)力體系中去。恰恰是在這些基層權(quán)力體系中，腐敗濫權(quán)的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人；基層司法、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人；軍隊(duì)中一定級(jí)別的官員等。[10]當(dāng)然，還有學(xué)者根據(jù)刑法中對(duì)“貪污賄賂罪”“巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪”這些職務(wù)犯罪主體的研究認(rèn)為，應(yīng)將財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍擴(kuò)大到所有國(guó)家公職人員。[11]筆者認(rèn)為如此一來(lái)不但會(huì)帶來(lái)大量行政資源的浪費(fèi)，也會(huì)給公職人員隱私權(quán)的保護(hù)帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前我國(guó)這種以行政級(jí)別來(lái)確定主體資格的方式在實(shí)踐中容易造成監(jiān)管漏洞，無(wú)法發(fā)揮財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)有的功效，因此，筆者不贊同這種劃分方式。另外一部分學(xué)者所主張的將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度適用于所有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的觀點(diǎn)筆者更是不敢茍同。筆者認(rèn)為，在民法思維的指導(dǎo)下，為了最大限度地保護(hù)公民的隱私權(quán)，只有在出于維護(hù)公共利益的需要必須對(duì)隱私權(quán)進(jìn)行限制的主體才能夠成為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體。因此，確定財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度適格的主體是這一制度成功的關(guān)鍵。什么樣的公職人員才應(yīng)該申報(bào)財(cái)產(chǎn)呢？我們可以借鑒美國(guó)關(guān)于“公共官員”的概念：“（1）所涉職務(wù)行為是否負(fù)有主要責(zé)任或者具有實(shí)質(zhì)決定權(quán)；（2）職位的重要性是否已經(jīng)達(dá)到公眾就該職位的任用資格及工作表現(xiàn)具有特定利益的程度?！备鶕?jù)這一概念可以將我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的適格主體規(guī)定為：擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員；非擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員，但卻能夠?qū)σ欢ü矙?quán)力和利益資源起決定性作用；以上兩類(lèi)人員離職五年內(nèi)仍需申報(bào)財(cái)產(chǎn)。

（二）合理的申報(bào)內(nèi)容

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在我國(guó)誕生以來(lái)，申報(bào)的內(nèi)容不斷擴(kuò)大。由最初只對(duì)個(gè)人收入進(jìn)行申報(bào)擴(kuò)展為“本人、配偶、共同生活的子女營(yíng)建、買(mǎi)賣(mài)、出租和參加集資建房”，后又將申報(bào)的內(nèi)容具體劃分為兩大類(lèi)，分別是“本人婚姻變化和配偶、子女移居國(guó)（境）外、從業(yè)等事項(xiàng)”和“收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)”。[12]

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，申報(bào)內(nèi)容不斷擴(kuò)大是一種必然趨勢(shì)。在此情景下，更應(yīng)當(dāng)注重對(duì)申報(bào)主體隱私權(quán)的保護(hù)。做為國(guó)家公職人員，在享有國(guó)家賦予的權(quán)力的同時(shí)也必然會(huì)犧牲一部分個(gè)人權(quán)利，因此公職人員的隱私權(quán)在一定范圍內(nèi)是受到限制的。但該限制的條件是其可能構(gòu)成了對(duì)公共利益的侵害，申報(bào)內(nèi)容并不應(yīng)涉及其與職務(wù)無(wú)關(guān)的私人生活領(lǐng)域。什么樣的申報(bào)內(nèi)容才算是合理呢？在現(xiàn)實(shí)中，公職人員的很多私人事務(wù)也與公共利益存在著密切的聯(lián)系，因此很難將公職人員的私人事務(wù)與其公職身份完全區(qū)分開(kāi)來(lái)。筆者認(rèn)為在對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行明確時(shí)，可以采取靈活的方式，將申報(bào)內(nèi)容分為必須申報(bào)的內(nèi)容與選擇性申報(bào)的內(nèi)容兩種。必須申報(bào)的內(nèi)容是指直接與公職人員職務(wù)任職相關(guān)的狀況，如收入、住房、投資等。選擇性申報(bào)的內(nèi)容為可能與其職務(wù)相關(guān)的內(nèi)容。諸如“個(gè)人因私出境的情況”“子女與非中國(guó)籍人通婚的情況”等情況，該部分內(nèi)容可以先向組織進(jìn)行匯報(bào)，由組織考察認(rèn)定是否需要對(duì)外公開(kāi)。

（三）恰當(dāng)?shù)墓驹瓌t

公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)不僅要求公職人員如實(shí)申報(bào)，還會(huì)將申報(bào)內(nèi)容對(duì)社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)，以便公民行使監(jiān)督權(quán)。但就我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度而言，申報(bào)內(nèi)容的公開(kāi)長(zhǎng)期以來(lái)被忽視，甚至一些規(guī)定中明確規(guī)定對(duì)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以保密。直到今天我國(guó)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)仍處于申而不公的狀態(tài)，對(duì)于申報(bào)內(nèi)容政府部門(mén)由專(zhuān)人負(fù)責(zé)管理，并未主動(dòng)向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)。財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料不向社會(huì)公開(kāi)，應(yīng)該是出于對(duì)公職人員隱私權(quán)保護(hù)的考慮，這種申而不公的狀態(tài)能夠最大限度地保護(hù)財(cái)產(chǎn)申報(bào)者的隱私。但從另外一個(gè)角度來(lái)看，公眾的知情權(quán)卻受到了侵害，也使得財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度無(wú)法發(fā)揮其在預(yù)防腐敗等方面應(yīng)有的威力。因此，改變財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度申而不公的局面，使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度走向公示是其發(fā)展的必然方向。可以借鑒一些開(kāi)展財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度成熟國(guó)家的做法，同時(shí)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際對(duì)公示方式進(jìn)行規(guī)定。

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