李 翔

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 611130)

1 概 述

光伏扶貧是指將扶貧資金投入建設(shè)光伏電站，將電站的贏利作為增加村集體收入、增加農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定收益的來(lái)源，受益期長(zhǎng)達(dá)25 a，是一種“授人以漁”的扶貧政策。在光照資源條件較好的地區(qū)因地制宜開(kāi)展光伏扶貧，既符合精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，又符合國(guó)家清潔低碳能源發(fā)展戰(zhàn)略；既有利于擴(kuò)大光伏發(fā)電市場(chǎng)，又有利于促進(jìn)貧困人口穩(wěn)定增收,可謂一舉多得。

2 光伏扶貧政策的背景

2012年，在中共十八大報(bào)告中首次提出了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，而全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)是脫貧攻堅(jiān)，最突出的短板在于農(nóng)村還有7 000多萬(wàn)貧困人口。習(xí)近平總書記在2015年11月底召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“確保到2020年，所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)”。同年，我國(guó)大力推進(jìn)并實(shí)施了精準(zhǔn)扶貧十大工程，其中光伏扶貧作為重要工程赫然在列。

光伏扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新應(yīng)用模式，其實(shí)早在2014年底就已經(jīng)被提出。2014年10月11日，國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)實(shí)施光伏扶貧工程工作方案的通知》(國(guó)能新能〔2014〕447號(hào))，標(biāo)志著光伏扶貧工程正式登上歷史舞臺(tái)，拉開(kāi)帷幕。緊接著，在2014年11月15日，國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布了《關(guān)于組織開(kāi)展光伏扶貧工程試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)能新能〔2014〕495號(hào))，通知中明確在河北、山西、安徽、甘肅、寧夏、青海六省(區(qū))開(kāi)展光伏扶貧試點(diǎn)工作，旨在以村為單位整體推進(jìn)，做到受益對(duì)象精準(zhǔn)到戶，長(zhǎng)期穩(wěn)定受益，為光伏扶貧試點(diǎn)地區(qū)的工作開(kāi)展提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。2015年12月24日，國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)加快貧困地區(qū)能源開(kāi)發(fā)建設(shè) 推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)實(shí)施意見(jiàn)的通知》(國(guó)能規(guī)劃〔2015〕452號(hào))，要求進(jìn)一步做好能源扶貧工作，落實(shí)包括精準(zhǔn)實(shí)施光伏扶貧工程在內(nèi)的六大重點(diǎn)任務(wù)，到2020年完成200萬(wàn)建檔立卡貧困戶光伏扶貧項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)200萬(wàn)建檔立卡貧困戶戶均增收3 000元以上的目標(biāo)。同時(shí)，鼓勵(lì)光伏發(fā)電與種植、養(yǎng)殖業(yè)結(jié)合，充分利用荒山、荒坡、魚塘、大棚等農(nóng)業(yè)設(shè)施，增加貧困人口收入。2016年3月23日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家能源局、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見(jiàn)》(發(fā)改能源〔2016〕621號(hào))，要求在現(xiàn)有試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大光伏扶貧的實(shí)施范圍，在全國(guó)具備光伏建設(shè)條件的貧困地區(qū)實(shí)施光伏扶貧工程，并且明確了16個(gè)省、471個(gè)縣作為光伏扶貧工程重點(diǎn)實(shí)施范圍。同時(shí)，確定了以整村推進(jìn)的方式，保障200萬(wàn)建檔立卡無(wú)勞動(dòng)能力貧困戶(包括殘疾人)每年每戶增加收入3 000元以上；每位扶貧對(duì)象的對(duì)應(yīng)項(xiàng)目規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為5 kW左右；采取集中式光伏電站方式，每位扶貧對(duì)象的對(duì)應(yīng)項(xiàng)目規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為25 kW左右。至此，全國(guó)光伏扶貧工作正式鋪開(kāi)。

3 光伏扶貧的建設(shè)模式

光伏扶貧作為精準(zhǔn)扶貧十大工程之一，投入少、回報(bào)穩(wěn)定、可持續(xù)，主要有以下建設(shè)模式：

(1)村級(jí)電站及戶用分布式電站。以村為單位，可以采取單村建設(shè)形式或多村聯(lián)建形式，條件允許的情況下可以采用戶用分布式建設(shè)。如在農(nóng)戶的屋頂、荒坡上安裝光伏設(shè)備后，不僅可以解決自家生產(chǎn)、生活用電，其多余的電力還可并網(wǎng)銷售，獲得收入。根據(jù)國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布的《關(guān)于“十三五”光伏扶貧計(jì)劃編制有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)能發(fā)新能〔2017〕39號(hào))，村級(jí)光伏扶貧電站為主要的建設(shè)模式，要求村級(jí)電站應(yīng)在建檔立卡貧困村建設(shè)，將單個(gè)村級(jí)電站容量控制在300 kW左右(具備就近接入條件的可放大至500 kW)。

(2)集中式電站。利用村集體荒山荒坡、閑置空地或?qū)W校等集體用房屋頂建設(shè)光伏電站，收益除少量留歸集體支配外，大部分分配給貧困戶。但集中式光伏扶貧電站一定要嚴(yán)格按照政府投資入股、按股分成的資產(chǎn)收益模式建設(shè)，發(fā)生光伏限電問(wèn)題的省份不安排集中式光伏扶貧電站。

4 光伏扶貧的實(shí)施難點(diǎn)

(1)建設(shè)用地及電網(wǎng)接入問(wèn)題。

近年來(lái)，光伏產(chǎn)業(yè)面臨的最棘手的問(wèn)題往往是建設(shè)用地問(wèn)題。對(duì)于光伏扶貧工程來(lái)講，農(nóng)村地區(qū)空地多，但農(nóng)業(yè)用地的紅線不能碰。在具體項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，貧困戶的房屋年數(shù)較長(zhǎng)、屋頂防水和承重偏差，農(nóng)村屋頂?shù)闹苓呁ǔ?huì)有高大的樹(shù)木遮擋，導(dǎo)致貧困戶安裝光伏系統(tǒng)時(shí)遇到較大困難。

另外，由于貧困地區(qū)的電網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)薄弱，按照國(guó)家電網(wǎng)規(guī)定，光伏裝機(jī)不能超過(guò)并網(wǎng)點(diǎn)變壓器總?cè)萘康?0%。而農(nóng)村變壓器的容量普遍為200～300 kW，按此計(jì)算，一個(gè)村的裝機(jī)容量?jī)H為幾十千瓦，無(wú)法滿足光伏扶貧規(guī)模的需求。雖然之前國(guó)家能源主管部門發(fā)布的文件一直指向加大對(duì)農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)的投資，但何時(shí)能夠在廣袤的建檔立卡貧困村得到落實(shí)尚是一個(gè)未知數(shù)。

(2)資金來(lái)源問(wèn)題。

《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見(jiàn)》中明確：“地方政府可整合產(chǎn)業(yè)扶貧和其他相關(guān)涉農(nóng)資金,統(tǒng)籌解決光伏扶貧工程建設(shè)資金問(wèn)題”，但意見(jiàn)中并未提出國(guó)家扶貧資金會(huì)出資建設(shè)，而是讓地方政府自行籌措，可以采用通過(guò)政府出資加銀行貸款的模式，也可以采用通過(guò)政府以資源換取企業(yè)投資的模式。

由于各地情況不同，資金來(lái)源也不盡相同，如果地方政府明確需要企業(yè)參與投資，就會(huì)出現(xiàn)商業(yè)電站投資者拿出利潤(rùn)投資到扶貧電站中的情況，如河北省與寧夏回族自治區(qū)已出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，企業(yè)若想在當(dāng)?shù)孬@取商業(yè)電站的規(guī)模指標(biāo)，就必須按比例投資扶貧電站，這樣一來(lái)，企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)必將加大。因此，如何在貫徹落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策的同時(shí)能夠提高企業(yè)和社會(huì)對(duì)于光伏扶貧電站建設(shè)投資的積極性，也是各地政府亟待解決的問(wèn)題。

(3)后期運(yùn)維問(wèn)題。

在優(yōu)先建設(shè)光伏扶貧電站的貧困地區(qū)，其整體群眾的文化水平、技術(shù)能力均相對(duì)較低，而在這些貧困地區(qū)建設(shè)的扶貧電站的后期運(yùn)維工作卻往往沒(méi)有專業(yè)人員承擔(dān)。如果沒(méi)有專業(yè)的運(yùn)維管理機(jī)制，沒(méi)有定期檢修清洗，很可能會(huì)因運(yùn)維不專業(yè)的問(wèn)題而導(dǎo)致扶貧電站效率和壽命都大打折扣，甚至出現(xiàn)因管理不力而導(dǎo)致百姓進(jìn)入電站造成安全事故的情況發(fā)生。光伏電站的后期運(yùn)維和管理工作并不是僅僅受過(guò)簡(jiǎn)單培訓(xùn)的當(dāng)?shù)匕傩站涂梢詣偃蔚?，是采取政府派遣專業(yè)人員巡檢，還是投資企業(yè)承擔(dān)后期運(yùn)維工作，這是需要擬建設(shè)光伏扶貧電站地區(qū)的當(dāng)?shù)卣髦乜紤]的。

(4)貧困戶收益分配問(wèn)題。

根據(jù)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的要求，在運(yùn)行光伏扶貧電站的同時(shí)還應(yīng)注意光伏扶貧收益該如何分配的問(wèn)題。由于村級(jí)電站權(quán)屬歸村集體所有，光伏發(fā)電的收益由村集體和貧困戶按比例分配。但是，實(shí)際情況卻是一些村級(jí)電站在利益的分配上存在不公，該幫扶的沒(méi)有幫扶，不該幫扶的卻在扶貧之內(nèi)。如果能夠更好地落實(shí)貧困戶的收益分配，切實(shí)做好“扶真貧、真扶貧”，那么，光伏扶貧電站的建設(shè)可謂是利在當(dāng)代，功在千秋。

5 結(jié) 語(yǔ)

筆者認(rèn)為：若要做好光伏扶貧這項(xiàng)工作，首要的是地方政府切實(shí)落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策，因地制宜地完善光伏扶貧機(jī)制，做到精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象;其次，相關(guān)企業(yè)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定要強(qiáng)化對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督，確保質(zhì)量至上和用戶安全;第三，要建立公平的利益分配機(jī)制，保障貧困戶的利益優(yōu)先;地方政府應(yīng)起到分配機(jī)制的監(jiān)管督查作用；最后，運(yùn)維企業(yè)一定要加強(qiáng)光伏電站的運(yùn)營(yíng)和管理水平，重視對(duì)農(nóng)戶相關(guān)技能的培訓(xùn)，使光伏扶貧項(xiàng)目能夠安全、順利地運(yùn)行并得到有效的管理。近期，國(guó)家能源主管部門將會(huì)出臺(tái)《光伏扶貧電站管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》及光伏扶貧電站技術(shù)、管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則。隨著政策關(guān)、技術(shù)關(guān)、管理關(guān)的不斷完善與調(diào)整，可以相信：光伏扶貧會(huì)作為扶貧工作的重要組成部分，必將在實(shí)現(xiàn)2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧偉大目標(biāo)的過(guò)程中留下濃墨重彩的一筆。