●蔡 根

財政監(jiān)督檢查結(jié)果跟蹤落實（以下簡稱“跟蹤落實”），是指財政部門對實施財政監(jiān)督檢查依法出具的整改通知書、行政處理決定書、行政處罰決定書以及管理建議書、移送處理決定書等財政檢查結(jié)果文書所涉及的行政處理、處罰、處分措施以及管理建議進(jìn)行督促、落實，確保財政檢查結(jié)果文書由被檢查單位全面執(zhí)行的過程。財政監(jiān)督檢查結(jié)果能否落實到位，關(guān)系到財政監(jiān)督工作的職能發(fā)揮和價值實現(xiàn)，關(guān)系到財政監(jiān)督的權(quán)威性和影響力。從江蘇省財政監(jiān)督檢查工作實踐來看，各級財政部門跟蹤落實工作已取得了很大進(jìn)展，獲得了很好的成績，但“重檢查，輕落實”的情況仍然存在，需要進(jìn)一步形成“開展檢查—發(fā)現(xiàn)問題—提出處理意見—整改落實—完善制度”完整的財政監(jiān)督閉環(huán)，同時財政監(jiān)督檢查的綜合效能也需要進(jìn)一步提升。本文立足近年來江蘇省跟蹤落實工作實際，在問卷調(diào)查基礎(chǔ)上，梳理工作現(xiàn)狀，分析形成原因，探索完善措施。

一、財政監(jiān)督檢查結(jié)果跟蹤落實的意義

（一）跟蹤落實是發(fā)揮財政監(jiān)督成效的重要環(huán)節(jié)

財政檢查工作從制定檢查方案開始，歷經(jīng)發(fā)送檢查通知、組織現(xiàn)場檢查、撰寫檢查報告、制發(fā)檢查結(jié)果文書、對結(jié)果進(jìn)行跟蹤落實等工作階段。跟蹤落實是將財政檢查程序執(zhí)行到底、財政檢查結(jié)果實際落地的“最后一公里”。跟蹤落實工作既是一個落實過程，也是一個糾偏過程，“落實”體現(xiàn)在財政部門督促監(jiān)督對象直接執(zhí)行整改措施和處理處罰決定，“糾偏”體現(xiàn)在財政部門對檢查中發(fā)現(xiàn)的某些行業(yè)或地區(qū)同類或頻發(fā)問題進(jìn)行警示、糾正，研究提出有效意見和建議，為政府決策、財政財務(wù)管理提供參考依據(jù)。所以，對檢查結(jié)果進(jìn)行跟蹤落實，不僅直接決定財政檢查程序的完整性、合法性，還為財政監(jiān)督發(fā)揮成效提供程序保障。

（二）跟蹤落實是維護(hù)財政監(jiān)督權(quán)威的必要措施

執(zhí)法不嚴(yán)，危害甚于不執(zhí)法。如果處理處罰決定實際上不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，不僅直接影響某個具體財政檢查結(jié)果的落實，還會動搖社會公眾對整個財政監(jiān)督工作權(quán)威性和嚴(yán)肅性的認(rèn)可和支持。近年來，隨著財政改革的不斷深化，從法律法規(guī)賦予的職責(zé)和財政監(jiān)督工作實踐來看，財政監(jiān)督范圍已經(jīng)涉及經(jīng)濟(jì)社會多個領(lǐng)域，不再是單一、純粹的政府部門內(nèi)部監(jiān)督，而是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分。而有限的財政監(jiān)督力量不可能對每一監(jiān)督對象、每一事項都開展財政檢查，必須通過落實財政檢查結(jié)果，嚴(yán)肅執(zhí)行處理處罰決定，樹立起財政監(jiān)督權(quán)威，產(chǎn)生“處罰一個，教育一片”的執(zhí)法威懾效應(yīng)。反之，財政檢查結(jié)果不能執(zhí)行到位，不僅使財政監(jiān)督流于形式，浪費(fèi)財政監(jiān)督資源，還會損及財政監(jiān)督的嚴(yán)肅性，削弱財政監(jiān)督主體功能，導(dǎo)致財經(jīng)領(lǐng)域違法違紀(jì)現(xiàn)象屢查屢犯、屢禁不止。

（三）跟蹤落實是預(yù)防廉政違法行為的有效途徑

有效的財政監(jiān)督有助于預(yù)防廉政違法行為，跟蹤落實是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要一環(huán)。一方面，財政部門通過落實檢查結(jié)果，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，督促、教育監(jiān)督對象了解財經(jīng)紀(jì)律、學(xué)習(xí)財經(jīng)紀(jì)律、敬畏財經(jīng)紀(jì)律，在今后的工作中主動用財經(jīng)法規(guī)約束自己的經(jīng)濟(jì)行為，使自己從事的經(jīng)濟(jì)活動合法、合規(guī)，起到亡羊補(bǔ)牢的作用。另一方面，財政部門通過跟蹤落實，對同一領(lǐng)域或行業(yè)提出加強(qiáng)管理的建議，實現(xiàn)“以點帶面”，幫助相關(guān)部門、單位及時發(fā)現(xiàn)潛在的廉政風(fēng)險點，盡早完善防控措施、強(qiáng)化資金監(jiān)管和源頭治腐，以免普通違規(guī)問題上升為廉政違法問題，構(gòu)建起預(yù)防廉政違法行為的“防火墻”。

二、跟蹤落實工作目前存在的主要問題

為開展研究，筆者對財政監(jiān)督跟蹤落實情況進(jìn)行了問卷調(diào)查，調(diào)查對象為江蘇省各市縣財政部門，調(diào)查問卷發(fā)出55份，收回55份，回收率100%。本文關(guān)于跟蹤落實情況的有關(guān)數(shù)據(jù)來源于問卷調(diào)查。

問卷調(diào)查顯示，江蘇省市縣財政部門跟蹤落實工作機(jī)制已經(jīng)初步建立，各市縣已基本明確了跟蹤落實責(zé)任主體，初步建立起跟蹤落實工作的運(yùn)行模式，部分市縣還建立了跟蹤落實定期匯報和績效考核等制度，各地能夠有序?qū)嵤└櫬鋵嵐ぷ鳎⑷〉昧顺醪匠尚?。一是整改落實有所?guī)范。以往，檢查結(jié)果文書送達(dá)后，對違規(guī)行為是否整改、處理處罰措施是否落實等情況，財政部門沒人管，往往說不清、道不明?，F(xiàn)在，全省大多數(shù)市縣均對跟蹤落實工作提出了要求，建立了規(guī)范，做到了有人管、說得清、道得明。二是被檢查單位有所觸動。以往，被檢查單位收到檢查結(jié)果文書后束之高閣，往往不再理睬、無人過問。現(xiàn)在，財政部門對檢查結(jié)果有督促、有回訪，引導(dǎo)被檢查單位由被動變?yōu)橹鲃?，積極落實檢查結(jié)果并反饋有關(guān)情況。三是執(zhí)行難題有所突破。對于違規(guī)資金追繳、往來款清理以及資產(chǎn)處置等久拖不決的執(zhí)行難題，有的財政部門不再束手無策、聽之任之，而是積極采取措施，通過協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同督促落實。

江蘇省級財政部門在跟蹤落實工作上給予了充分的重視，形成了良好的機(jī)制，取得了很好的效果。一是扣牢落實責(zé)任，實現(xiàn)了“有處理必有反饋”。通過制度規(guī)范，明確各業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)涉及本處室業(yè)務(wù)項目的財政檢查整改通知書，行政處理、處罰決定等的跟蹤督查和落實工作；通過監(jiān)督檢查平臺，一旦生成一份需跟蹤落實的財政監(jiān)督結(jié)果文書，便自動推送一份跟蹤落實事項給相關(guān)責(zé)任處室；通過制發(fā)通知，督促提醒相關(guān)處室及時做好跟蹤落實工作，迎接年終績效考核。二是突出落實重點，加大追回專項資金力度。對騙取、違規(guī)使用專項資金的追繳一直是跟蹤落實工作的重點和難點。監(jiān)督檢查局與相關(guān)業(yè)務(wù)處室通力合作，加大資金追繳力度，采取靈活措施，落實效果顯著。如省級工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項資金檢查項目，其處理決定涉及單位多、資金規(guī)模大，監(jiān)督檢查局與工貿(mào)處密切合作，相互配合，責(zé)令相關(guān)市縣財政部門限期追回資金，及時全額完成追繳任務(wù)，有力震懾了虛假申報專項資金行為。三是檢查與整改相結(jié)合，提升監(jiān)督檢查實效?！耙圆榇俟堋笔秦斦O(jiān)督的根本目的。監(jiān)督檢查局積極探索檢查與整改相結(jié)合，將整改落實從查后事項提前到檢查過程中，以提升財政監(jiān)督成果時效。如在地方預(yù)決算公開情況專項檢查中，樹立“邊查邊改”的指導(dǎo)思想，檢查過程中及時反饋發(fā)現(xiàn)的問題，要求各地限期整改，有力推動了預(yù)決算公開工作。

盡管如此，調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，跟蹤落實工作任重道遠(yuǎn)，無論是制度建設(shè)、工作流程還是落實整改效果上都存在一些問題，需要進(jìn)一步完善，主要表現(xiàn)為：

（一）跟蹤落實工作內(nèi)容不夠深入

一是實質(zhì)性開展不足。部分市縣的跟蹤落實工作只是進(jìn)行簡單地確認(rèn)和統(tǒng)計，督促、回訪、匯報等實質(zhì)性工作開展不足。如部分市縣財政部門至今未專題討論過跟蹤落實工作情況。二是制度建設(shè)滯后。各地雖然均對跟蹤落實工作提出了要求，但相應(yīng)的制度建設(shè)還有所滯后。如部分市縣財政部門未專門制定跟蹤落實辦法。三是監(jiān)督成果利用不足。大部分市縣對監(jiān)督成果的利用重視不夠，未形成有效機(jī)制，檢查結(jié)果與成果利用兩張皮。

（二）跟蹤落實操作流程不夠規(guī)范統(tǒng)一

一是責(zé)任主體不統(tǒng)一，有的是監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，有的是業(yè)務(wù)處室，有的是“誰檢查誰負(fù)責(zé)”；二是開展方式不統(tǒng)一，有的根據(jù)檢查項目進(jìn)度針對每個項目實施跟蹤落實，有的在月末、季末或年末集中跟蹤落實；三是確認(rèn)落實方式不統(tǒng)一，有的根據(jù)被檢查單位書面反饋材料確認(rèn)，有的依據(jù)會計憑證確認(rèn)，有的根據(jù)回訪確認(rèn)。操作流程的不統(tǒng)一，實質(zhì)上反映了各地跟蹤落實工作開展水平的參差不齊。

（三）整改落實不到位現(xiàn)象仍很突出

一是會計核算問題整改落實不佳。對于會計核算方面的問題，無論是財政部門，還是被檢查單位，都認(rèn)為屬于較輕的問題，未能給予足夠重視，致使“責(zé)令調(diào)整會計科目”之類的處理決定成為大部分市縣都未能執(zhí)行到位的監(jiān)督檢查結(jié)果。據(jù)統(tǒng)計，較多市縣財政部門存在“責(zé)令調(diào)整會計科目”未執(zhí)行到位的現(xiàn)象。二是涉及資金追繳的處理處罰落實難度大。關(guān)系到被檢查單位及有關(guān)人員的切身利益的處理處罰措施，如責(zé)令繳納應(yīng)上繳的財政收入、追回財政資金、退回違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼等，追繳難度大，執(zhí)行情況總體不理想。三是歷史遺留問題整改久拖不決。對財政檢查中發(fā)現(xiàn)的“往來賬款清理不及時”、“資產(chǎn)處置、報廢不及時”等歷史遺留問題，由于發(fā)生時間較遠(yuǎn)，具體負(fù)責(zé)的財務(wù)人員和管理人員早已離職或調(diào)崗，接任的財務(wù)人員不了解具體情況，也不愿積極清理前任遺留事項，因此相關(guān)的整改要求較多市縣長期無法執(zhí)行到位。

（四）監(jiān)督成果利用效果不夠顯著

雖然財政“大監(jiān)督”機(jī)制明文規(guī)定，要將監(jiān)督檢查成果作為預(yù)算安排、政策制定、規(guī)范管理的重要依據(jù)，但由于缺乏考評機(jī)制，未能形成剛性制度要求，因此除明確作出“禁止3年內(nèi)申報專項資金補(bǔ)助”等處理決定或有領(lǐng)導(dǎo)批示要求利用檢查結(jié)果外，主動根據(jù)檢查成果來完善制度、加強(qiáng)管理的地區(qū)較少，監(jiān)督成果利用程度總體不高。

三、原因分析

（一）思想認(rèn)識不到位，跟蹤落實缺少動力

一是部分財政監(jiān)督人員認(rèn)識不到位，他們往往延續(xù)“重檢查、輕整改”的慣性思維，將下發(fā)檢查結(jié)果文書作為檢查工作的最后環(huán)節(jié)，認(rèn)為查出問題、形成檢查報告呈報領(lǐng)導(dǎo)就是成績。加之大多數(shù)市縣未將跟蹤落實情況納入工作考核范圍，造成財政監(jiān)督人員對于檢查結(jié)果是否落實不關(guān)心、不關(guān)注，開展跟蹤落實工作缺少積極主動性。二是部分財政部門負(fù)責(zé)人重視程度不夠，他們往往將更多的精力放在財政政策和資金分配管理方面，對財政監(jiān)督工作關(guān)心較少，具體到跟蹤落實上，著力更少。三是部分財政部門業(yè)務(wù)處室主動性不足。在財政大監(jiān)督機(jī)制下，業(yè)務(wù)處室雖同為監(jiān)督主體，但其主體業(yè)務(wù)是財政管理，對財政監(jiān)督及跟蹤落實工作往往是被動應(yīng)付，不能樹立責(zé)任意識，甚至認(rèn)為監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)給其“添麻煩”，工作主動配合性不夠。

（二）人員配備不足，跟蹤落實缺少人力

與審計部門不同，財政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)作為財政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，配備的專職財政監(jiān)督工作人員有限，難以滿足實際工作需要。江蘇省有的市縣財政部門監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)“一套班子，幾塊牌子”，肩負(fù)監(jiān)督檢查、績效評價、政策法規(guī)等職責(zé)，且只有一到兩名工作人員。在目前的人力配備下，市縣財政監(jiān)督工作人員能按時完成上級安排的聯(lián)動檢查項目和自身確定的檢查任務(wù)已屬不易，沒有多余精力開展跟蹤落實工作。

（三）教育溝通缺位，跟蹤落實缺少合力

財政部門對行政事業(yè)單位的財務(wù)制度和財經(jīng)紀(jì)律的培訓(xùn)教育較少，導(dǎo)致一些單位對財政財務(wù)政策制度了解不夠，容易違規(guī)，整改落實也無緊迫感。另外，財政部門開展監(jiān)督檢查，更多的是依法執(zhí)行查賬、核實、處理等程序，與被檢查單位的說理式溝通不多。這種“以檢查代替溝通、以處罰代替教育”的方式，容易讓被檢查單位將財政監(jiān)督檢查作為對立面，缺乏對財政檢查結(jié)果的理解認(rèn)同，影響執(zhí)行決定的主動性和自覺性。

（四）法律手段不夠，跟蹤落實缺少威力

目前，財政監(jiān)督依據(jù)的法規(guī)層級不高，執(zhí)法行為主要依據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》等法規(guī)，未上升到法律層次，財政監(jiān)督的權(quán)威性和財政處理處罰決定的執(zhí)行力不夠。且上述法規(guī)均未對跟蹤落實工作制定相應(yīng)條款，使得財政部門開展跟蹤落實工作缺少法律手段，如被檢查單位不配合，財政部門往往只能借助行政管理手段進(jìn)行督促、協(xié)調(diào)，法律保障不足，在一定程度上給被檢查單位的博弈行為提供了制度空間。

（五）執(zhí)行條件不滿足，跟蹤落實難度大

部分財政監(jiān)督檢查結(jié)果不能落實，是因為執(zhí)行條件不滿足。有的被檢查單位已瀕臨破產(chǎn)或虧損嚴(yán)重，賬面無資金可供執(zhí)行；有的接受檢查后已被注銷、撤銷或無法聯(lián)系，事實上無法執(zhí)行。對此類情況，由于法律未明確相應(yīng)的應(yīng)變措施，財政部門面臨“不處罰要承擔(dān)不作為責(zé)任，處罰則實際不能執(zhí)行”的執(zhí)法尷尬境地，作出的處理處罰決定根本無從落實。

四、政策建議

（一）加強(qiáng)宣傳教育，營造“有處理必落實”的執(zhí)法氛圍

一是加強(qiáng)對財政監(jiān)督人員的培訓(xùn)，提高他們對跟蹤落實工作必要性和重要性的認(rèn)識，自覺將跟蹤落實作為財政檢查程序必須履行的重要環(huán)節(jié)，認(rèn)真做好扎口管理工作。二是通過定期匯報，積極爭取財政部門負(fù)責(zé)人的重視和支持，提升跟蹤落實工作地位；通過宣傳溝通，推動業(yè)務(wù)處室理順財政監(jiān)督和財政管理的關(guān)系，擔(dān)負(fù)起跟蹤落實的主體責(zé)任。三是通過典型案例、以案說法等生動形式加強(qiáng)對財政監(jiān)督對象的宣傳教育，使其正確認(rèn)識財政檢查處理處罰決定的法律效力，了解不執(zhí)行財政檢查處理處罰決定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，提高其落實自覺性。

（二）強(qiáng)化制度建設(shè)，實現(xiàn)跟蹤落實有法可依、有章可循

建議制定《財政監(jiān)督結(jié)果跟蹤落實辦法》，對跟蹤落實工作進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計和流程構(gòu)建，明確跟蹤落實的責(zé)任主體、工作內(nèi)容、操作流程、完成期限、督促方式、考核要求、懲戒條款等，并制定跟蹤落實內(nèi)控制度，使開展跟蹤落實工作有章可循。對于部門單位追繳應(yīng)上繳的財政收入，因收入已列支無法執(zhí)行的問題，可以采取縮減相關(guān)部門單位下年度預(yù)算安排的方式予以整改落實。對于往來賬款清理不及時的問題，可以采取專項清理或結(jié)合資產(chǎn)、負(fù)債清查工作加以解決。同時，修訂完善《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》，明確市、縣財政部門收回騙取、違規(guī)使用省級財政專項資金的權(quán)利和義務(wù)，并探索建立省、市、縣三級財政順暢的協(xié)同落實機(jī)制，依法運(yùn)用申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，堅決落實檢查結(jié)果。

（三）堅持財政“大監(jiān)督”機(jī)制，明確跟蹤落實的主體責(zé)任

一要理順工作機(jī)制，明確財政內(nèi)部跟蹤落實職責(zé)分工，形成監(jiān)管合力。從檢查結(jié)果執(zhí)行效果看，業(yè)務(wù)處室具有預(yù)算編制、資金分配和政策制定等職能，由其承擔(dān)與其分管業(yè)務(wù)相關(guān)的跟蹤落實責(zé)任，便于與被檢查單位有效銜接，從而采取行政手段輔助落實，及時完善財政管理，達(dá)到“以查促改”和“查外促內(nèi)”的目的。監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)作為財政監(jiān)督牽頭單位，要做好扎口管理，利用信息化手段做好跟蹤落實的登記匯總、督促提醒、統(tǒng)計分析和專題匯報等工作，確保財政檢查結(jié)果落實到位。二要將跟蹤落實責(zé)任的履行情況納入財政部門年終考核范疇，督促業(yè)務(wù)處室和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)各司其職、各盡其責(zé)。如可以在考核中增加“處室、單位利用監(jiān)督成果，優(yōu)化財政業(yè)務(wù)管理”內(nèi)容，給予適當(dāng)加分，從而督促各處室、單位注重監(jiān)督檢查成果利用，將財政檢查處理、處罰決定作為編制部門預(yù)算或?qū)ｍ椯Y金使用計劃的重要依據(jù)。

（四）推行說理性執(zhí)法，提高財政檢查結(jié)果落實的自覺性

說理性執(zhí)法可以減少財政監(jiān)督執(zhí)法者和被檢查單位之間的潛在對抗，在二者之間形成對檢查過程和處理處罰決定的共識和認(rèn)同，使被檢查單位的落實工作由被動變?yōu)樽杂X。所謂說理性執(zhí)法，本質(zhì)是要求文明執(zhí)法。執(zhí)法中要做到說透法理，說清事理，說通情理，幫教結(jié)合，使被檢查單位負(fù)責(zé)人和財務(wù)人員了解財經(jīng)法規(guī)，知曉監(jiān)督檢查的強(qiáng)制性和權(quán)威性。同時針對發(fā)現(xiàn)的問題，要進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提出管理建議，使被檢查單位落實處理處罰決定不僅自覺自愿，還有所收益。

（五）加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)作，助力財政檢查結(jié)果的落實

一是建立約談制度。對于在規(guī)定時間內(nèi)，無正當(dāng)理由不執(zhí)行財政處理處罰決定，經(jīng)催辦仍無效的，財政部門應(yīng)約談被檢查單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行督促、提醒，指出問題所在和違反的規(guī)定，分析問題成因與危害，提出整改落實要求，并告知相關(guān)法律后果。二是建立結(jié)果落實與單位信用掛鉤機(jī)制。對經(jīng)多次督促，無正當(dāng)理由拒不落實財政檢查結(jié)果的單位，財政部門可將結(jié)果落實情況作為單位失信信息報送信用辦，實行信用懲戒，并可視情節(jié)輕重，進(jìn)行公告曝光，迫使被檢查單位主動履行整改義務(wù)。三是建立與法院強(qiáng)制執(zhí)行聯(lián)動機(jī)制。對追回財政資金、罰款以及沒收違法所得等處理處罰措施，采用約談、公告等方式被檢查單位仍拒不執(zhí)行的，可尋求司法救濟(jì)，依法定程序申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，借助法院的強(qiáng)制執(zhí)行手段，確保財政檢查結(jié)果落實到位。四是建立跟蹤落實聯(lián)席會議制度。建立與紀(jì)委、審計、稅務(wù)、金融等部門的聯(lián)席會議制度，不定期進(jìn)行信息共享和溝通協(xié)調(diào)，整合各方力量，共同解決落實難題。必要時，還可以將跟蹤落實情況專題上報本級政府，取得政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和支持?！觯ㄗ髡邌挝唬航K省財政廳）

林致遠(yuǎn)，鄧子基.財政學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2012.