（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088）

黨的十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”[1]（P38），這是黨的全國代表大會(huì)報(bào)告中首次引入“合憲性審查”的概念。對于“合憲性審查”，學(xué)界曾經(jīng)有“違憲審查”“憲法審查”等不同表述，但基本上只是形式邏輯上概念的內(nèi)涵及外延的自我調(diào)整，[2]其均是指由有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，對于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)的行為進(jìn)行審查，并對發(fā)現(xiàn)違反憲法的問題予以糾正的憲法監(jiān)督制度?？v觀世界各國憲法實(shí)施情況，以合憲性審查為核心的憲法監(jiān)督制度是大多數(shù)國家的共同選擇。①

一、建立法律草案合憲性審查制度是憲法監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需求

我國以現(xiàn)行憲法為核心，以立法與監(jiān)督相關(guān)法為具體落實(shí)，輔之以備案審查程序規(guī)范，形成了最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)審查制的憲法監(jiān)督模式。[3]（P113）遺憾的是，我國備案審查制度曾被批評(píng)為“備而不審，審而不決”[4]（P116），現(xiàn)有制度也并未將法律納入到備案審查的范圍內(nèi)，甚至對于法律是否有違憲可能性也存有爭議。②法律是憲法具體化的主要形式，依據(jù)憲法進(jìn)行立法活動(dòng)也是發(fā)展憲法并保持憲法與時(shí)俱進(jìn)的重要手段。[5]如果立法活動(dòng)中法律草案的合憲性無法得到憲法監(jiān)督，憲法的權(quán)威必然受到損害。在我國的法律制定實(shí)踐當(dāng)中，部分法律在其草案制定階段即存在著合憲性爭論。有的法律草案受到不符合憲法條文的質(zhì)疑。最為典型的是《中華人民共和國物權(quán)法（草案）》中“公共財(cái)產(chǎn)與私人財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)”的規(guī)定是否違反我國憲法有關(guān)公私財(cái)產(chǎn)保護(hù)條文的爭論。隨著探討深入，問題的爭論點(diǎn)也延伸到憲法學(xué)與民法學(xué)的關(guān)系、合憲與違憲的界限、何為良性違憲等。[6]雖然全國人大在最終表決時(shí)堅(jiān)持了公私財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)的原則，但草案合憲性爭論引發(fā)的一系列問題并未消弭，而是如學(xué)者預(yù)言一般延續(xù)至今。③

法國憲法委員會(huì)的事先合憲性審查職能在劃定國家立法和行政機(jī)關(guān)權(quán)力邊界，保障基本權(quán)利方面發(fā)揮了重大作用。[7]在我國法律事后合憲性審查遇到障礙的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，推進(jìn)事先合憲性審查即法律草案的合憲性審查工作具有類似的制度價(jià)值。短期來看，推進(jìn)法律草案合憲性審查工作可以增強(qiáng)法律合憲性，并為未來進(jìn)一步加強(qiáng)憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督作出制度鋪墊。從上文對立法實(shí)踐中法律草案所受到的合憲性詰難歸納可以發(fā)現(xiàn)，法律草案的合憲性瑕疵并非是可以輕慢的微小問題，而是長期以來我國憲法實(shí)施和監(jiān)督不到位的現(xiàn)實(shí)反映。如果不及時(shí)對法律草案合憲性瑕疵進(jìn)行控制，其必將對憲法法律體系的建設(shè)造成不可估量的負(fù)面影響。但是所有制度改革都不可能一蹴而就，尤其是涉及到國家根本法的實(shí)施問題時(shí)，更應(yīng)謹(jǐn)慎平衡各方訴求，采用漸進(jìn)式的方法逐步推進(jìn)制度建設(shè)，以獲得成本與效率的最優(yōu)解?；诋?dāng)前法律事后審查遇到的諸多難題，在法律制定階段即介入的法律草案審查已經(jīng)具備一定實(shí)踐基礎(chǔ)，可以在較小的現(xiàn)實(shí)阻力下從源頭增強(qiáng)法律的合憲性，為未來構(gòu)建事先與事后雙軌制的合憲性審查制度打下基礎(chǔ)。

長期來看，推進(jìn)法律草案合憲性審查工作可以實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一和人權(quán)保障，并最終達(dá)到依憲治國的目標(biāo)。法制統(tǒng)一和人權(quán)保障均是我國憲法的基本原則，同時(shí)也是合憲性審查制度的價(jià)值目標(biāo)，二者相輔相成，功能上具有互償性。[8]（P20）通過法律草案合憲性審查，可以在立法技術(shù)上讓不同法律之間相互銜接協(xié)調(diào)，維護(hù)國家法治的統(tǒng)一與權(quán)威，在實(shí)質(zhì)上減少法律對與公民基本權(quán)利的不當(dāng)克減，讓人權(quán)得到尊重與保障。憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。[9]貫徹實(shí)施憲法，是全面推進(jìn)依憲治國的基礎(chǔ)性工作，建立法律草案合憲性審查制度的核心價(jià)值就在于促使我國憲法完成從“名義憲法”到“規(guī)范憲法”[10]（P105-109）的轉(zhuǎn)換，并最終實(shí)現(xiàn)依憲治國的目標(biāo)。

二、法律草案合憲性審查制度應(yīng)該分層次建立

1998年全國人大常委會(huì)在其工作報(bào)告中正式提出要建立和健全違憲審查制度。法律草案合憲性審查制度的建立，是加強(qiáng)我國憲法實(shí)施與監(jiān)督的重要舉措，既不能由某個(gè)機(jī)構(gòu)單打獨(dú)斗完成，也不能一擁而上“九龍治水”，而是應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的全國人大建制下有計(jì)劃成體系地推進(jìn)。依據(jù)我國目前人大制度運(yùn)行實(shí)際情況，可以將法律草案合憲性審查制度分為三個(gè)層次進(jìn)行構(gòu)建。

首先，法規(guī)審查備案室行使法律草案審查的啟動(dòng)權(quán)力。2004年全國人大常委會(huì)設(shè)立了法制工作委員會(huì)下屬的法規(guī)審查備案室，專門負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的審查備案工作。由法規(guī)審查備案室啟動(dòng)事先合憲性審查的原因在于：一方面，法規(guī)審查備案室是人大機(jī)關(guān)內(nèi)部第一個(gè)以審查規(guī)范性文件合憲性與合法性為職責(zé)的部門，[11]其開展審查的原理、技術(shù)與合憲性審查相似，在十余年的運(yùn)行中積累了豐富的對規(guī)范性文件合憲性判斷的經(jīng)驗(yàn)。④另一方面，早期在精簡機(jī)構(gòu)和法制統(tǒng)一原則的作用下，法制工作委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和法律委員會(huì)是同一的，[12]可以視為受法律委員會(huì)委托進(jìn)行工作。[13]（P862）法規(guī)審查備案室同樣可以參考該經(jīng)驗(yàn)，在不明顯增加工作量的情形下承擔(dān)新職能。因此，由法規(guī)審查備案室對法律草案的審查要求與建議進(jìn)行研究，并決定是否進(jìn)入啟動(dòng)程序，是相對合理且行之有效的一種選擇。其次，專門委員會(huì)行使法律草案審查的審查權(quán)力。法律草案意見的提出是法律草案合憲性審查工作的核心，其權(quán)力必須由享有憲法監(jiān)督權(quán)力的機(jī)關(guān)行使，專門委員會(huì)作為全國人大及其常委會(huì)的常設(shè)性機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查。由于當(dāng)前以法律委員會(huì)為核心的法律草案合憲性控制機(jī)制存在局限，因此應(yīng)成立新的專門委員會(huì)——憲法委員會(huì)來行使審查權(quán)力并依照審查結(jié)果提出審查意見。最后，全國人大及常委會(huì)行使法律草案審查的決定權(quán)力。我國憲法、法律中關(guān)于全國人大及其常委會(huì)職權(quán)的規(guī)定均確認(rèn)其對合憲性審查享有最終的決定權(quán)。由擁有憲法監(jiān)督權(quán)限的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)作法律合憲性判斷也是人民代表大會(huì)制度的必然選擇。

三、設(shè)立憲法委員會(huì)推進(jìn)法律草案合憲性審查

（一）以法律委員會(huì)為核心的合憲性控制存在局限

雖然我國目前尚未建立法律草案合憲性審查制度，但并不意味著立法實(shí)踐中不存在對法律草案的合憲性控制。依據(jù)《中國人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）與《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》規(guī)定，全國人大法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國人大或者全國人大常委會(huì)提出的法律草案并向主席團(tuán)提交審議結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿。法律委員會(huì)在其工作中曾多次依據(jù)憲法精神、原則與具體條文對法律草案修改提出意見，并形成了以法律委員會(huì)為核心的法律草案合憲性控制機(jī)制。[14]雖然立法實(shí)踐中法律委員會(huì)作為“準(zhǔn)合憲性審查機(jī)構(gòu)”發(fā)揮著積極用，其對法律草案審議過程中的合憲性控制機(jī)制與法律草案合憲性審查也有相似之處，但是受限于其機(jī)構(gòu)定位與職能，法律委員會(huì)無力也無意完成真正具有實(shí)效性的憲法監(jiān)督工作。

一方面，法律草案審議過程以協(xié)調(diào)為主，審議意見缺乏剛性。依據(jù)《立法法》，法律委員會(huì)有權(quán)采納或拒絕包括合憲性修改意見在內(nèi)的法律草案修改意見，但在處理法律草案重大問題時(shí)需要同提案人（一般為國務(wù)院部門）、其他專門委員會(huì)、主席團(tuán)等其他機(jī)構(gòu)溝通，扮演居中協(xié)調(diào)者的角色。[15]（P532）基于我國當(dāng)前的行政主導(dǎo)邏輯，由于法律委員會(huì)對于法律草案的合憲性沒有決定權(quán)力，其協(xié)調(diào)工作可能異化為服從性的非對等交涉，[16]（P95）進(jìn)而忽視或回避對法律草案合憲性判斷。例如，2005年對《公務(wù)員法（草案）》中男女是否同齡退休問題進(jìn)行審議時(shí)，法律委員會(huì)認(rèn)為“社會(huì)就業(yè)壓力很大，對公務(wù)員的退休年齡作調(diào)整的客觀條件不具備……以不作修改較為穩(wěn)妥”，回避了男女非同齡退休是否違反憲法關(guān)于法律面前人人平等原則與婦女平等權(quán)利的問題。[17]

另一方面，法律草案審議屬于立法程序，不是憲法監(jiān)督程序。在審議過程中，法律委員會(huì)除了對法律草案進(jìn)行合憲性判斷外，還審議立法的必要性和可行性、立法宗旨和調(diào)整范圍、與其他相關(guān)法律是否協(xié)調(diào)、對重要問題的解決方案是否科學(xué)合理、立法技術(shù)運(yùn)用是否得當(dāng)?shù)葐栴}。[18]在制度定位上法律委員會(huì)僅將法律草案的合憲性視為科學(xué)立法與否的某一項(xiàng)重要考量要素，沒有類似于憲法監(jiān)督程序應(yīng)有的合憲性判斷的啟動(dòng)方式、審查時(shí)限等規(guī)范，可見，現(xiàn)行法律草案審議制度無意讓法律委員會(huì)承擔(dān)專門的合憲性審查工作。

（二）設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì)

如上文所述，雖然目前法律委員會(huì)對法律草案的審議在一定程度上代替事先合憲性審查機(jī)制對法律草案進(jìn)行了合憲性控制，但是二者運(yùn)行機(jī)制存在根本不同。鑒于法律委員會(huì)對法律草案的合憲性控制在制度理論設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)行中均存在局限，現(xiàn)有的法律草案合憲性控制機(jī)制已經(jīng)無法滿足日益強(qiáng)烈的合憲性審查需求，有必要設(shè)立專門的合憲性審查機(jī)構(gòu)——憲法委員會(huì)，以對法律草案進(jìn)行合憲性審查，加強(qiáng)憲法實(shí)施與監(jiān)督。早在1982年憲法制定時(shí)，憲法修改委員會(huì)就曾對是否設(shè)立專門的憲法委員會(huì)及其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、定位進(jìn)行了討論，雖然該制度設(shè)計(jì)最終并未被采納，但是也激發(fā)了將合憲性審查理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的思索。[19]設(shè)立憲法委員會(huì)作為專門的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施并授權(quán)其對法律草案進(jìn)行合憲性審查，不僅是舊事重提，也是在建設(shè)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法律體系背景下的新制度改良。

對于憲法委員會(huì)的地位，有三種設(shè)計(jì)方案。一為在全國大人下設(shè)與全國人大常委會(huì)平行的憲法委員會(huì)，二為在全國人大及其常委會(huì)內(nèi)部設(shè)專門委員會(huì)，三為在全國人大常委會(huì)內(nèi)部設(shè)置工作委員會(huì)。⑤與法制工作委員會(huì)相似，作為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的工作委員會(huì)在法理上不享有權(quán)力進(jìn)行合憲性審查，該方案的憲法權(quán)威性無法得到保證。相較于設(shè)立與全國人大常委會(huì)平行的憲法委員會(huì)，在全國人大及其常委會(huì)內(nèi)部下設(shè)作為專門委員會(huì)的憲法委員會(huì)是制度成本更小、可行性更高的選擇。1993年黨中央在其修改憲法的補(bǔ)充意見中提出“根據(jù)憲法第七十條的規(guī)定，全國人大可以設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，憲法可以不再作規(guī)定”，[20]可見，黨對于設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì)持基本認(rèn)可的態(tài)度。黨的十九大報(bào)告提出“完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”，[1]（P37）以此為契機(jī)建立專門委員會(huì)形式的憲法委員會(huì)，在未來時(shí)機(jī)成熟后再分步驟完善我國憲法監(jiān)督制度是當(dāng)下較為合理的制度構(gòu)建方式。[21]

（三）憲法委員會(huì)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系

正確處理憲法委員會(huì)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系的重點(diǎn)，在于認(rèn)識(shí)到憲法委員會(huì)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。時(shí)任人大常委會(huì)委員長李鵬就曾多次就如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系向時(shí)任中共中央總書記江澤民匯報(bào)、溝通。[22]（P531、538）在《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法（草案）》審議過程中，李鵬也指出“人大雖是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但是要在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下工作，這是我國政治的特點(diǎn)”[22]（P562）。

根據(jù)1991年2月中共中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》（中發(fā)〔1991〕8號(hào)）以及2016年2月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，黨對全國人大及其常委會(huì)的立法工作實(shí)行方針政策領(lǐng)導(dǎo)。落實(shí)到實(shí)踐中，黨中央對法律草案所要解決的主要問題進(jìn)行原則性、政治性審查，如果符合黨的路線、方針、政策，就原則批準(zhǔn)。經(jīng)過黨中央原則批準(zhǔn)的法律草案，已代表了黨的意見和主張，在此基礎(chǔ)上，由全國人大及其常委會(huì)通過法定程序進(jìn)行審議和表決，草案就成為國家法律。[23]黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面”[1]（P22），法律草案合憲性審查制度作為加強(qiáng)憲法實(shí)施與監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)依法治國的重要環(huán)節(jié)，理應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。具體而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法委員會(huì)的關(guān)系體現(xiàn)在：

一方面，憲法委員會(huì)不能審查黨的路線、方針、政策。作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》提出“做好黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與立法程序的對接，不允許以黨內(nèi)程序代替立法程序”，反之憲法委員會(huì)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)亦無權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查。黨內(nèi)法規(guī)的審查應(yīng)由黨的機(jī)關(guān)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等文件進(jìn)行，也有學(xué)者曾呼吁成立黨內(nèi)的憲法審查委員會(huì)對黨擬出臺(tái)的政策性文件進(jìn)行事先合憲性審查。[24]（P399）

另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)損害法律草案合憲性審查的實(shí)效性。黨對立法中主要問題進(jìn)行原則批準(zhǔn)的重要特點(diǎn)是，不對法律草案的具體內(nèi)容發(fā)號(hào)施令。倘若立法中存在重大問題，黨可以對重大政策與重大體制作出調(diào)整，協(xié)調(diào)解決重大立法爭議，減少“良性違憲”的發(fā)生。這實(shí)際上是在法律草案交付審議或?qū)彶橹暗囊淮魏蠎椥钥刂?，因此黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法委員會(huì)的合憲性審查工作不存在沖突，亦不會(huì)損害法律草案合憲性審查的實(shí)效。

四、確立法律草案合憲性審查的基準(zhǔn)與程序

（一）法律草案合憲性審查的基準(zhǔn)：形式與實(shí)質(zhì)合憲性

法律草案合憲性審查基準(zhǔn)是審查中進(jìn)行合憲性判斷的實(shí)質(zhì)性依據(jù)。通過對域外經(jīng)驗(yàn)的分析與借鑒，結(jié)合我國政治運(yùn)行現(xiàn)狀，可以將憲法委員會(huì)的法律草案合憲性審查基準(zhǔn)分為形式合憲性審查與實(shí)質(zhì)合憲性審查兩個(gè)層面。

在形式合憲性審查層面，憲法委員會(huì)主要關(guān)注草案文本與憲法文本是否保持一致。形式合憲是法律合憲的基礎(chǔ)，通過將草案文本與憲法文本對比，憲法委員會(huì)無需對憲法事實(shí)進(jìn)行審查，直接依照憲法文本即可初步作出憲法判斷。依據(jù)草案文本與憲法文本不一致的程度，還可以將法律文本判斷為“與憲法文本一致”“立法形成自由”“與憲法文本不適當(dāng)”及“與憲法文本抵觸”四種形態(tài)。[25]（P98-103）如果形式上已經(jīng)不具備合憲性，那便不必再就該草案條文是否具有實(shí)質(zhì)合憲性進(jìn)行審查。

在實(shí)質(zhì)合憲性審查層面，憲法委員會(huì)主要關(guān)注法律草案是否違背了憲法的精神與基本原則。隨著立法技術(shù)的不斷提高，草案文本上與憲法不一致的情形將迅速減少，憲法委員會(huì)事先審查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)到法律是否違背憲法的精神與基本原則以及是否對公民基本權(quán)利造成不當(dāng)克減的層面上來。法國憲法委員會(huì)也經(jīng)歷了從主要維護(hù)權(quán)力分立到重點(diǎn)關(guān)注基本權(quán)利保障的相似過程。[26]在審查過程中，憲法委員會(huì)可以使用比例原則，即通過對草案的適當(dāng)性、必要性以及手段與目的是否保持適當(dāng)比例的三層原則來具體進(jìn)行合憲性審查。對法律進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查是法律草案合憲性審查區(qū)別于其審議過程中的合憲性控制機(jī)制的關(guān)鍵，也是憲法委員會(huì)工作取得實(shí)效的關(guān)鍵。在進(jìn)行實(shí)質(zhì)合憲性審查時(shí)，憲法委員會(huì)要保持謙抑態(tài)度，除非有明顯證據(jù)證明其違反了憲法，否則應(yīng)當(dāng)在邏輯上推定立法行為合乎憲法，即采用合憲性推定的價(jià)值預(yù)設(shè)進(jìn)行審查。[27]（P195，196）

（二）法律草案審議程序與合憲性審查制度之銜接

為了讓法律草案合憲性審查工作盡快步入正軌，在構(gòu)建憲法委員會(huì)工作制度時(shí)應(yīng)該對審查的啟動(dòng)時(shí)機(jī)、審查結(jié)果等問題作出規(guī)定。對于審查的啟動(dòng)時(shí)機(jī)，有三種不同選擇：一是在議會(huì)作出表決之前，二是在議會(huì)通過后、法律公布前（我國以國家主席簽署主席令形式作出），三是在法律表決及公布之前?？紤]到憲法委員會(huì)的事先審查既要保證工作獨(dú)立性，同時(shí)也要減少制度阻力，與法律草案提案人、法律委員會(huì)等其他機(jī)關(guān)保持分工合作“同唱一臺(tái)戲”關(guān)系，[22]（P531-560）憲法委員會(huì)宜在法律交付表決前即進(jìn)行合憲性審查。

在合憲性審查啟動(dòng)之后，憲法委員會(huì)應(yīng)當(dāng)從形式合憲性與實(shí)質(zhì)合憲性兩個(gè)層面進(jìn)行審查，并依據(jù)法律合憲性程度作出“合憲判斷”與“不合憲判斷”的意見。其中“合憲判斷”即憲法委員會(huì)經(jīng)過對法律草案的審查，認(rèn)為其形式上與憲法文本一致或?qū)儆诹⒎ㄐ纬勺杂汕覍?shí)質(zhì)上不存在對公民基本權(quán)利不當(dāng)克減的情形；“不合憲判斷”即憲法委員會(huì)認(rèn)為法律草案存在“部分違憲”或“全部違憲”的情形。為了與法律草案審議程序區(qū)分，不混淆立法程序與憲法監(jiān)督程序，在作出憲法判斷意見時(shí)憲法委員會(huì)僅就某法律草案條文或法律草案全文整體作出判斷，提供判斷依據(jù)與修改指引，不對條文的具體修改提出建議。在憲法委員作出憲法判斷的意見后，應(yīng)送全國人大及其常委會(huì)進(jìn)行最終決定。全國人大及其常委會(huì)認(rèn)定合憲的，交付大會(huì)表決，認(rèn)定不合憲的，進(jìn)一步增加、刪除或修改條文以做合憲性補(bǔ)正。雖然法律草案合憲性審查的決定權(quán)力在于全國人大及其常務(wù)委員會(huì)，但由于憲法委員會(huì)是草案的實(shí)際審查者，因此全國人大及其常委會(huì)應(yīng)對憲法委員會(huì)的意見持尊重態(tài)度。⑥

“緊緊圍繞提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵……努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”是黨的十九大后中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出的重要要求。⑦這昭示著建立法律草案合憲性審查制度，設(shè)立專門審查機(jī)構(gòu)，明確審查基準(zhǔn)，完善審查程序銜接，成為加強(qiáng)憲法實(shí)施與監(jiān)督的必然選擇。

注釋：

①據(jù)研究顯示，在作為研究樣本的179個(gè)國家和地區(qū)之中，已經(jīng)建立具有典型性憲法審查制度的國家和地區(qū)有152個(gè)，22個(gè)國家和地區(qū)以非典型性形式進(jìn)行憲法審查（包括中國），僅有5個(gè)國家尚未建立憲法審查制度。參見：http：//www.concourts.net/chart.php。

②翟小波認(rèn)為全國人大常委會(huì)的非基本法律不可能在實(shí)體上違憲，形式上的違憲可能也被憲法整體結(jié)構(gòu)所排除，故非基本法律不存在違憲可能。參見翟小波：《論我國憲法的實(shí)施制度》，中國法制出版社2009年版，第61頁。

③童之偉認(rèn)為“這次若解決不好這個(gè)問題，在今后的民事立法和其他部門法的創(chuàng)制過程中還會(huì)有同樣性質(zhì)的爭論出現(xiàn)”。參見童之偉：《〈物權(quán)法（草案）〉該如何通過憲法之門》，載《法學(xué)》2006年第3期。

④截至2017年10月，法規(guī)審查備案室共接收各類審查建議1200余件。黨的十八屆四中全會(huì)決定也提出，加強(qiáng)審查備案制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入審查備案范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。法規(guī)審查備案室顯然是這項(xiàng)工作的具體落實(shí)者。參見信春鷹：《加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)完善憲法法律監(jiān)督機(jī)制》，http：//www.npc.gov.cn/npc/bmzz/llyjh/2016-06/06/content_1991128.htm；《推進(jìn)合憲性審查維護(hù)憲法權(quán)威》，載《南方都市報(bào)》2017年10月30日。

⑤對于憲法委員會(huì)三種設(shè)計(jì)方案的爭論，參見江平總主編、韓大元主編：《共和國六十年法學(xué)論爭實(shí)錄·憲法卷》，廈門大學(xué)出版社2009年版，第218-225頁。

⑥瑞典國家法律委員會(huì)對政府起草的提案、法律、法令和法規(guī)草案提出的意見不具有強(qiáng)制性，但瑞典政府對其意見基本持尊重態(tài)度。參見高鋒：《瑞典違憲審查實(shí)踐及其啟示》，載《炎黃春秋》2013年第12期。

⑦十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》，會(huì)議指出“緊緊圍繞提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神”。參見：http：//politics.people.com.cn/n1/2017/1120/c1024-29657602.html。

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