（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

一、引言

在2015年10月的減貧與發(fā)展高層論壇上，習(xí)近平指出：“消除貧困，自古以來就是人類夢(mèng)寐以求的理想，是各國人民追求幸福生活的基本權(quán)利，是廣大發(fā)展中國家面臨的重要任務(wù)?！蔽覈鞘澜缟县毨丝谧疃嗟膰遥渲兄饕寝r(nóng)村貧困人口。新中國成立后，我國一直致力于發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困的工作，雖然沒有專門出臺(tái)過反貧困的政策方針和法律法規(guī)，但是以土地改革為核心的一系列經(jīng)濟(jì)政策極大地改變了我國農(nóng)民極端貧困的狀態(tài)，減少了貧困人口的總量，為改革開放后真正意義上的反貧困治理工作奠定了基礎(chǔ)。從1978年到2014年的36年間，我國貧困人口數(shù)量由2.5億減少到7017萬，貧困發(fā)生率由30%降到了7.2%以下。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及2002年開始的稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，“三農(nóng)”問題日益復(fù)雜化，農(nóng)村的貧困問題呈現(xiàn)新的特征：農(nóng)村致貧的原因結(jié)構(gòu)更復(fù)雜、內(nèi)部收入差距拉大、貧困人口流動(dòng)性更為明顯等。項(xiàng)目扶貧在這一背景下悄然興起，具體表現(xiàn)為：地方各級(jí)政府通過跑項(xiàng)目、抓項(xiàng)目的方式，爭(zhēng)取到更多的項(xiàng)目資金來彌補(bǔ)地方扶貧資金的不足；國家財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付的形式來配置資源。從反貧困治理的機(jī)制來看，無論是移民搬遷、整村推進(jìn)、雨露計(jì)劃等形式的專項(xiàng)扶貧，還是農(nóng)業(yè)、水利、交通等行業(yè)扶貧，又或是東西協(xié)作、定點(diǎn)扶貧等社會(huì)扶貧，這些構(gòu)成“三位一體”大扶貧格局的扶貧實(shí)踐往往也都是以項(xiàng)目的形式開展的。項(xiàng)目制不單指某種扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行過程，也非單指扶貧項(xiàng)目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)⒅醒氲降胤礁鲗蛹?jí)以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來共同開展的反貧困治理模式。項(xiàng)目制不僅是一種體制機(jī)制，更是一種“決定著國家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何構(gòu)建決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略”（渠敬東，2012）。[1]

二、項(xiàng)目扶貧的內(nèi)涵及其在反貧困治理中的應(yīng)用

“項(xiàng)目”的概念比較寬泛，它是指一種事本主義的動(dòng)員或組織方式，即依照事情本身的內(nèi)在邏輯，在限定時(shí)間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預(yù)期目標(biāo)的一次性任務(wù)。[2](P26)其內(nèi)涵包括項(xiàng)目實(shí)施主體的多樣性、項(xiàng)目組織的臨時(shí)性、項(xiàng)目重組的非常規(guī)性。誠如折曉葉等一些學(xué)者所界定的那樣，“項(xiàng)目”是在分稅制的制度條件下，在財(cái)政收入越加集權(quán)的體制下，資金分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)作的情形，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的方式在行政層級(jí)體制之外靈活處理。（折曉葉等，2011；周飛舟，2012；渠敬東，2012）[3][4]。項(xiàng)目原本是針對(duì)某種預(yù)期的目標(biāo)而采取的一種具有臨時(shí)性組織特點(diǎn)和事本主義特性的靈活處理方式，而現(xiàn)在的“項(xiàng)目制”超越了這種方式，“成為整個(gè)國家社會(huì)體制聯(lián)動(dòng)運(yùn)行的機(jī)制”（渠敬東，2012）。

現(xiàn)有關(guān)于項(xiàng)目扶貧在我國反貧困治理中的應(yīng)用主要集中在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村扶貧項(xiàng)目資金方面。汪三貴（2003）認(rèn)為扶貧項(xiàng)目應(yīng)有效使用扶貧資源，保證扶貧項(xiàng)目資金的順利投放以及扶貧項(xiàng)目監(jiān)管的有序進(jìn)行。李文（2004）通過對(duì)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目資金使用過程的分析，認(rèn)為扶貧項(xiàng)目資金投放僅僅關(guān)注形式上的公平，在不同的貧困縣之間存在明顯差別，從而難以保障扶貧項(xiàng)目的效果。王春華（2005）認(rèn)為在當(dāng)前的扶貧項(xiàng)目中存在扶貧項(xiàng)目選擇不當(dāng)、扶貧資金滲漏和損失嚴(yán)重、扶貧項(xiàng)目效益不高等情況；二是對(duì)扶貧項(xiàng)目的展開方式進(jìn)行研究。李小云（2005）分析概括出參與式扶貧項(xiàng)目的適用范圍和主要方法，認(rèn)為新時(shí)期我國農(nóng)村扶貧項(xiàng)目應(yīng)該采用參與式扶貧的方法。夏英（2011）認(rèn)為反貧困治理是個(gè)較長(zhǎng)的過程，因此要保證扶貧項(xiàng)目的連續(xù)性和周期性，使扶貧項(xiàng)目取得實(shí)效，避免項(xiàng)目資源的浪費(fèi)；三是關(guān)注了非政府組織參與農(nóng)村扶貧項(xiàng)目。黃承偉（2015）等認(rèn)為政府應(yīng)該加大與非政府組織的合作力度，共同調(diào)動(dòng)扶貧資源，促進(jìn)扶貧項(xiàng)目的有效開展；四是對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行個(gè)案研究。劉全喜（2005）通過對(duì)陜西省西部貧困地區(qū)扶貧項(xiàng)目的追蹤研究，著重強(qiáng)調(diào)要保證扶貧項(xiàng)目的效果反饋和后續(xù)監(jiān)管工作。仝劉革（2007）在山西扶貧項(xiàng)目調(diào)研指出扶貧項(xiàng)目應(yīng)發(fā)動(dòng)廣大貧困群體積極參與，保證貧困群體的知情權(quán)和話語權(quán)。馬良燦（2014）通過個(gè)案研究，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目存在一些缺陷，如項(xiàng)目立項(xiàng)與運(yùn)行受到領(lǐng)導(dǎo)人意志支配，缺乏規(guī)范的議程，帶有很強(qiáng)的隨意性，基層扶貧工作人員和項(xiàng)目實(shí)施單位之間缺乏有效配合，各利益群體之間的關(guān)系鏈接出現(xiàn)斷鏈等。

對(duì)于反貧困治理而言，在以GDP為核心的政府績(jī)效考核制度下，地方政府往往不情愿在反貧困治理上花費(fèi)太多的人力、物力和財(cái)力，這就需要中央政府各種扶貧項(xiàng)目的激勵(lì)和帶動(dòng)。近十年來，中央政府不斷加大對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口的財(cái)政綜合扶貧投入，在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面給予傾斜和支持。以2001-2010年的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入為例，中央財(cái)政累計(jì)安排1400多億元，年均增長(zhǎng)9%以上。其中，安排補(bǔ)助地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金1380多億元，年均增長(zhǎng)10%左右[5]。中央政府對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口在財(cái)政扶貧資金等方面的加大投入，以及相關(guān)優(yōu)惠政策的支持，無疑對(duì)地方政府推進(jìn)扶貧工作產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。近年來，項(xiàng)目扶貧在我國反貧困治理中取得了巨大的成就，改善了農(nóng)村貧困農(nóng)民的現(xiàn)狀，提高了其生活質(zhì)量。

項(xiàng)目制作為一種新型的扶貧方式，其基本目標(biāo)在于促進(jìn)貧困主體通過不同的項(xiàng)目與扶貧客體實(shí)現(xiàn)互動(dòng)以實(shí)現(xiàn)脫貧致富，其互動(dòng)關(guān)系主要表現(xiàn)為：反貧困治理通過項(xiàng)目平臺(tái)這一樞紐，連接扶貧主體與扶貧客體，并且在項(xiàng)目平臺(tái)上進(jìn)行物流、信息流、資金流的相互交換。在我國，扶貧主體主要包括中央和地方政府、企業(yè)、NGO社會(huì)組織，體現(xiàn)了中國特色的“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的基本理念。各扶貧主體開展教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、舊房改造、道路修建、通水通電等扶貧項(xiàng)目，通過搭建項(xiàng)目平臺(tái)把扶貧主體和扶貧客體（貧困農(nóng)戶）聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)各種物流、信息流、資金流的相互交換，從而最終達(dá)到反貧困治理的目的。

三、項(xiàng)目扶貧存在的問題及其原因

對(duì)反貧困治理的理論解讀以及學(xué)界的研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目扶貧在我國反貧困治理中已被廣泛運(yùn)用。然而，理論與實(shí)踐往往不能完全吻合，即實(shí)踐中的項(xiàng)目制運(yùn)用常常脫離理論建構(gòu)的軌道，呈現(xiàn)出理論預(yù)期以外的“異果”。項(xiàng)目制反貧困治理的實(shí)踐也存在問題，比較突出的有以下幾種：

（一）扶貧項(xiàng)目主體的異化

農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的主體是指在扶貧項(xiàng)目中處于核心的主導(dǎo)力量，包括扶貧項(xiàng)目的資源主體、執(zhí)行主體以及參與主體。[6]資源主體是掌握各種項(xiàng)目資源的組織部門，包括：中央各部委、省級(jí)各職能部門和地市級(jí)各職能部門，他們是扶貧項(xiàng)目的控制方。執(zhí)行主體是扶貧項(xiàng)目的組織和申報(bào)部門，是扶貧項(xiàng)目的組織者和直接負(fù)責(zé)人，主要是縣級(jí)政府及其職能部門，他們是扶貧項(xiàng)目的責(zé)任人。參與主體是扶貧項(xiàng)目的組織實(shí)施者和直接參與者，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)兩委，他們是項(xiàng)目的接收者。在農(nóng)村項(xiàng)目扶貧工作中，擁有雄厚財(cái)力和向下轉(zhuǎn)移項(xiàng)目資金權(quán)力的資源主體會(huì)適時(shí)地發(fā)出扶貧項(xiàng)目的招標(biāo)和邀請(qǐng)，得到信息后的執(zhí)行主體會(huì)通過各種方法將上級(jí)的諸多扶貧項(xiàng)目申請(qǐng)下來，然后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分割分配，對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行整合配套，最終將各種項(xiàng)目打包到符合要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織，接受項(xiàng)目的參與主體在運(yùn)行扶貧項(xiàng)目時(shí)既要迎合上級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)的意圖，又要得到老百姓的支持和配合。

資源主體出于國家的整體利益考慮，向下級(jí)政府發(fā)包扶貧項(xiàng)目，目的是調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府扶貧工作的積極性，使農(nóng)村貧困群體早日脫貧致富。對(duì)于扶貧項(xiàng)目，資源主體沒有從中獲取利益的沖動(dòng)，同時(shí)他們還擁有對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行審查、監(jiān)督、驗(yàn)收和評(píng)估的權(quán)力。但是，出于強(qiáng)化行政權(quán)威和樹立為人民服務(wù)形象的需要，資源主體可能在一定程度上默許執(zhí)行主體在項(xiàng)目扶貧的過程中搞形象工程和政績(jī)工程。執(zhí)行主體申請(qǐng)并運(yùn)行扶貧項(xiàng)目的目的往往是多樣化的，既有為農(nóng)村貧困群體脫貧致富的努力，也有通過扶貧項(xiàng)目來創(chuàng)造政績(jī)、為自身晉升做的努力，而且后者的比重往往較大。因此，申請(qǐng)到扶貧項(xiàng)目后的執(zhí)行主體往往會(huì)全力打造“示范村”和“亮點(diǎn)村”，這些村莊大都是能夠凸顯執(zhí)行主體政績(jī)的村莊，而并非是最需要扶貧項(xiàng)目的村莊。執(zhí)行主體的這種做法會(huì)導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目與農(nóng)村貧困群體的需求相偏離。參與主體通過“抓包”各類扶貧項(xiàng)目，將上級(jí)項(xiàng)目主體的目的和需要貫徹到扶貧項(xiàng)目實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目與農(nóng)村貧困群體的對(duì)接。作為項(xiàng)目參與主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)其實(shí)處于兩難的困境之中，如果項(xiàng)目落實(shí)過程沒有體現(xiàn)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，沒有使扶貧項(xiàng)目成為領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，那么不僅扶貧項(xiàng)目的考核評(píng)估難以通過，參與主體的工資收入甚至政治仕途都會(huì)受到影響。同樣，如果項(xiàng)目落實(shí)過程中沒有起到扶貧的效果，甚至是為了打造“示范村”“亮點(diǎn)村”不顧實(shí)際情況地落實(shí)項(xiàng)目而侵害了貧困農(nóng)民的利益，也會(huì)引起農(nóng)民的不滿和抗?fàn)?，最終也會(huì)影響參與主體的政治仕途。

資源主體、執(zhí)行主體和參與主體作為農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的主體，在扶貧項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)行過程中形成了較為復(fù)雜的“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)”[7]，形成了一種以項(xiàng)目為背景的新的科層制權(quán)力關(guān)系。在扶貧項(xiàng)目運(yùn)行過程中，執(zhí)行主體和參與主體有著共同的目標(biāo)，往往會(huì)形成利益共同體，以便于應(yīng)對(duì)資源主體對(duì)項(xiàng)目的檢查評(píng)估。在此過程中，執(zhí)行主體掌管著扶貧項(xiàng)目的事權(quán)和財(cái)權(quán)，與參與主體處于不平等的權(quán)力結(jié)構(gòu)中。因此，在“壓力型體制”[8](P77-98)和“政治錦標(biāo)賽”的刺激下，參與主體只能將扶貧項(xiàng)目作為上級(jí)分配的政治任務(wù)，將扶貧項(xiàng)目能否成為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)作為扶貧項(xiàng)目成功與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而扶貧項(xiàng)目能否為農(nóng)村貧困群體帶來利益，扶貧項(xiàng)目能否發(fā)揮出扶貧的作用，就基本不在參與主體的考慮范圍之內(nèi)了。扶貧項(xiàng)目運(yùn)行中的這種內(nèi)在邏輯，使得大多數(shù)扶貧項(xiàng)目成為打造執(zhí)行主體政績(jī)的各種“雪花膏”工程、“路邊花”工程，而違背了資源主體的本意，不僅沒有給農(nóng)村貧困群體帶來實(shí)惠，反而變成了各種擾民工程。雖然貧困群體的基礎(chǔ)設(shè)施有了質(zhì)的變化，但這只是扶貧項(xiàng)目的附帶效果，扶貧項(xiàng)目最大的受益者恰恰是執(zhí)行主體與參與主體，執(zhí)行主體將扶貧項(xiàng)目整合“打包”給參與主體完成，他們追求的是短期的政績(jī)和績(jī)效，很少考慮貧困群體的現(xiàn)實(shí)需求和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。農(nóng)村貧困群體被排除在扶貧項(xiàng)目之外，處于客體化的地位，沒有參與扶貧項(xiàng)目決策的權(quán)力，其呼聲無人理會(huì)，而其公共形象卻被塑造為感激者和被救助者。

（二）項(xiàng)目資源被精英俘獲

精英俘獲是指精英獲取本不屬于自身的公共資源或者利益的過程。這里的精英主要是指擔(dān)任村干部的村民及與村干部關(guān)系密切的村莊社會(huì)精英。精英俘獲在項(xiàng)目扶貧中表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

我剛想放棄，突然想起那句名言“失敗是成功之母”，于是我又做了一次嘗試，真是天助我也，這次竟然成功了。接下來，我又跟著媽媽在泳池里學(xué)習(xí)打水……

一方面是群體層面的精英俘獲，即較為富裕的村莊獲取了大量的扶貧項(xiàng)目。精英俘獲是項(xiàng)目的參與主體在運(yùn)行項(xiàng)目時(shí)的普遍現(xiàn)象。[9]實(shí)踐中，群體層面的精英俘獲的運(yùn)行邏輯可以歸納為：1.較為富裕的村莊獲取了大量的扶貧項(xiàng)目及資金，而更需要扶貧項(xiàng)目的貧困村莊卻沒有獲得扶貧項(xiàng)目，其大都是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)“做典型”。2.資源主體的很多扶貧項(xiàng)目需要地方配套資金，這不僅是因?yàn)橘Y源主體財(cái)政能力有限，同時(shí)也是為了調(diào)動(dòng)地方政府的責(zé)任感與積極性。但現(xiàn)實(shí)的情況是很多貧困地區(qū)沒有相應(yīng)的配套能力，于是執(zhí)行主體為了完成政績(jī)工程就選擇了那些相對(duì)富裕些且財(cái)政能力足夠配套資金的貧困地區(qū)，這便形成了扶貧資源的“隱形”門檻，這個(gè)門檻雖然沒有明文規(guī)定，卻在貧困地區(qū)申請(qǐng)扶貧項(xiàng)目時(shí)成為一種客觀的阻礙。3.在扶貧項(xiàng)目的考核中，量化考核方式是最普遍最常見的一種方式。這種考核方式要求執(zhí)行主體與參與主體將扶貧項(xiàng)目的完成進(jìn)度與效果轉(zhuǎn)化為具體的有多少貧困戶參與、在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)完成了多少項(xiàng)目等。在這樣的量化考核方式下，在最短的時(shí)間內(nèi)，完成最多建設(shè)項(xiàng)目，就被認(rèn)為是落實(shí)最好的扶貧項(xiàng)目，最能體現(xiàn)執(zhí)行主體的政績(jī)。因此，執(zhí)行主體就傾向于選擇那些配套基礎(chǔ)設(shè)施良好的較為富裕的貧困村，利用他們完成扶貧項(xiàng)目，打造自己的政績(jī)。4.在反貧困治理中，很多地方政府都有政府機(jī)關(guān)定點(diǎn)幫扶制度，這項(xiàng)制度的本意是要彌補(bǔ)扶貧制度中的不足，充分發(fā)揮政府各部門的責(zé)任感和能動(dòng)性，但是該制度對(duì)扶貧項(xiàng)目資源均衡配置也起到了反面作用。因?yàn)椴煌瑤头鰡挝坏呢?cái)政能力是不同的，貧困村莊獲得的扶貧項(xiàng)目也是不同的，若真正需要扶貧項(xiàng)目的貧困村莊的幫扶單位是層次較低、財(cái)政能力較弱的部門，就會(huì)失去很多扶貧項(xiàng)目。

另一方面是個(gè)體層面的精英俘獲，即較為富裕的村民獲取了大量的扶貧項(xiàng)目資金。換言之，個(gè)體層面的精英俘獲是指已獲取扶貧項(xiàng)目村莊中的精英利用自己的優(yōu)勢(shì)，千方百計(jì)地從扶貧項(xiàng)目中獲取利益的情況。稅費(fèi)改革后，村干部雖然不用繼續(xù)收取農(nóng)業(yè)稅，但是其工作量和工作難度卻大大增加，需要完成各種各樣的材料與報(bào)表。然而，不管是稅改前還是稅改后，村干部的工資與工作量都不成正比。村干部們有養(yǎng)家糊口且提高生活質(zhì)量的自利性沖動(dòng)，因此他們想方設(shè)法增加村集體收入，從而在這個(gè)過程中也增加自己的收入，而扶貧項(xiàng)目恰恰給了村干部這個(gè)機(jī)會(huì)?！安钚蚋窬帧笔琴M(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》一書中描繪中國人社會(huì)關(guān)系時(shí)提出的概念[10]（P24），它同樣可以用來形容扶貧項(xiàng)目信息傳遞的過程。落實(shí)到村莊的扶貧項(xiàng)目，最先知道的必然是村兩委干部，然后便是與村兩委干部關(guān)系密切的村民，再傳到其他圈層內(nèi)的村民。扶貧項(xiàng)目的資金、要求和效果都與項(xiàng)目信息息息相關(guān)，率先知道信息的鄉(xiāng)村精英就可以利用自身的資源和權(quán)力優(yōu)勢(shì)去俘獲村莊的扶貧項(xiàng)目資金，而處于邊緣的普通貧困群眾則被排除在外。

改革開放以來，農(nóng)民由清一色從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、收入水平相對(duì)平均的群體，分化成為從事多種職業(yè)、收入差距不斷加劇的不同階層。[11]不同階層農(nóng)民的利益需求與行動(dòng)能力有較大的差異，貧困地區(qū)的農(nóng)民更是如此。而當(dāng)前的項(xiàng)目制扶貧方式并沒有注意到這一點(diǎn)，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目和資金總是偏離目標(biāo)，不能滿足不同階層農(nóng)民的需求。同時(shí)，處于中下階層的貧困農(nóng)民在村莊中處于弱勢(shì)地位，他們無法形成反對(duì)村莊中精英俘獲的集體行動(dòng)。

（三）扶貧項(xiàng)目監(jiān)管中的形式主義泛濫

目前，針對(duì)貧困地區(qū)扶貧項(xiàng)目的監(jiān)管并不嚴(yán)格，主要有資金審查和財(cái)物審查兩種方式，缺少對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)管。國家還未形成體系健全、科學(xué)合理的項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，扶貧項(xiàng)目完成后的反饋與評(píng)估機(jī)制也不完善，無法及時(shí)有效地對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行責(zé)任追究，使得項(xiàng)目監(jiān)管的效果大打折扣。首先，扶貧項(xiàng)目的監(jiān)管主要是由執(zhí)行項(xiàng)目的主體負(fù)責(zé)的，在量化的考核方式上做“數(shù)字游戲”。作為參與主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)兩委更愿意迎合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，完成領(lǐng)導(dǎo)們的“形象工程”，他們希望盡早地完成項(xiàng)目，而不太在意項(xiàng)目的效果。真正需要扶貧項(xiàng)目的貧困農(nóng)民缺乏話語權(quán)并且難以形成集體行動(dòng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。其次，量化的項(xiàng)目沒有相關(guān)的配套制度，沒有制定針對(duì)專門項(xiàng)目不同時(shí)期的專項(xiàng)指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)重影響了扶貧項(xiàng)目的效果。在項(xiàng)目結(jié)束或者年終檢查時(shí)，監(jiān)管人員往往沒有實(shí)地考察扶貧項(xiàng)目的真實(shí)情況，而是憑個(gè)人喜好給扶貧項(xiàng)目打分。最后，在扶貧項(xiàng)目資金的流向上，執(zhí)行主體傾向于將項(xiàng)目分流給容易產(chǎn)生政績(jī)的、較為富裕的村莊。

項(xiàng)目制反貧困治理中的監(jiān)管形式主義泛濫必然帶來嚴(yán)重的社會(huì)與政治問題?！皟?nèi)卷化”最早是由黃宗智先生在分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)提出的一個(gè)概念，原意是指在不斷增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入的情況下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻沒有獲得相應(yīng)比例的增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入產(chǎn)出出現(xiàn)了邊際遞減的狀況。[12](P2)內(nèi)卷化的概念同樣可以用來形容扶貧項(xiàng)目，扶貧項(xiàng)目?jī)?nèi)卷化是指：扶貧領(lǐng)域單位投入的增加并沒有帶來成比例的減貧和脫貧效果，而是讓非目標(biāo)對(duì)象得到扶貧項(xiàng)目資金和資源，扶貧項(xiàng)目資金和資源并沒有能夠按照預(yù)先設(shè)計(jì)的目標(biāo)發(fā)揮作用，反而是在不斷的投入中距離原有的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)，同時(shí)能夠得到扶貧資源的目標(biāo)群體范圍日益縮小，其能夠獲得的利益份額也不斷萎縮。[9]當(dāng)扶貧項(xiàng)目違背了初衷，沒有幫助到應(yīng)該幫助的貧困群體，產(chǎn)生不了應(yīng)有的效果，社會(huì)的貧富差距將繼續(xù)擴(kuò)大，這將造成不穩(wěn)定的因素。更為嚴(yán)重的是，貧困群體在扶貧項(xiàng)目中沒有得到應(yīng)有的幫助，會(huì)對(duì)各種扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生懷疑，最終影響政府的威信甚至政權(quán)的穩(wěn)定。

四、優(yōu)化項(xiàng)目扶貧的途徑

當(dāng)前，更具專業(yè)性的項(xiàng)目扶貧已成為各級(jí)黨委與政府的重要政策工具。中央政府強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)扶貧”，要求找到“貧根”、對(duì)癥下藥、靶向治療，提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”，即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，確保各項(xiàng)政策好處落到扶貧對(duì)象身上。項(xiàng)目制的“事本主義”具有目標(biāo)瞄準(zhǔn)功能，契合了扶貧政策的內(nèi)在要求，在貧困治理的過程中具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。因此，優(yōu)化項(xiàng)目扶貧的路徑需要遵循精準(zhǔn)扶貧的原則，具體而言，需要思考以下幾個(gè)方面。

（一）“主體間性”——建立新型項(xiàng)目制反貧困治理的主客體關(guān)系

基于“主體間性”理念的理解，學(xué)界認(rèn)為“處于交往關(guān)系中的人都是主體，而沒有了客體；主體之間不再是相互對(duì)立的‘我-它’關(guān)系，而是相輔相成的‘我-你’關(guān)系?！盵13]在項(xiàng)目制與反貧困治理的理論建構(gòu)中引入“主體間性”交往視閾，有益于我們沖出主客體二元對(duì)立的藩籬，克服“主-客二分”管理主義的思維局限。換言之，在項(xiàng)目制反貧困治理過程中，應(yīng)摒棄項(xiàng)目主體完全行政化包辦的思維，摒棄忽視貧困群眾與項(xiàng)目客體的觀念，建立“主體-主體”或“主體-中介-主體”的交往模式；在不放棄“自我”的前提下主體間能進(jìn)行平等交流與對(duì)話，并通過共同分享經(jīng)驗(yàn)與信息，使得相互間的理解與溝通成為可能。以此視之，項(xiàng)目制反貧困治理中的“主體間性”理論的建構(gòu)，可以消解項(xiàng)目主體的異化與項(xiàng)目客體被忽視的悖論。

實(shí)踐中，項(xiàng)目制反貧困治理的“主體間性”的新型主客體關(guān)系的建立，需要強(qiáng)化貧困群體在扶貧項(xiàng)目中的主體性地位，讓貧困群體擁有對(duì)扶貧項(xiàng)目的選擇權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，并且成為扶貧項(xiàng)目的最終受益者。為此，就需要做到以下幾點(diǎn)：一是強(qiáng)化貧困群體的主體意識(shí)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村貧困群體宣傳教育工作，尤其是國家關(guān)于扶貧項(xiàng)目相關(guān)的制度方針，讓貧困群體知曉他們才是扶貧項(xiàng)目的受益主體，他們有權(quán)利對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行選擇、監(jiān)督與管理；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村貧困群體的職業(yè)技能培訓(xùn)，提升他們參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的能力，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目總是針對(duì)特定的農(nóng)村貧困群體，在掌握一定技能后，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目就可以更好地發(fā)揮作用；培養(yǎng)農(nóng)民法治精神，使其能夠在扶貧過程中權(quán)利受到侵害時(shí)，懂得科學(xué)運(yùn)用法律的武器維護(hù)自身的合法權(quán)利。二是培育農(nóng)村內(nèi)生性組織。農(nóng)村內(nèi)生性組織是指農(nóng)村內(nèi)部基于血緣、地緣、鄰里關(guān)系、傳統(tǒng)文化、宗教等因素而形成的鄉(xiāng)村組織。這種組織有利于加強(qiáng)村民之間的交流、實(shí)現(xiàn)村民間的自助與互助、維護(hù)農(nóng)村的共同利益。在農(nóng)村反貧困治理中，農(nóng)村內(nèi)生性組織亦能發(fā)揮出重要作用，例如：對(duì)扶貧項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)其成效進(jìn)行考核等。目前，農(nóng)村的內(nèi)生性組織大都面臨著缺少經(jīng)費(fèi)、發(fā)展緩慢的困境，難以在扶貧項(xiàng)目中發(fā)揮出作用，因此，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村內(nèi)生性組織的扶持力度，給予農(nóng)村內(nèi)生性組織更大的生存發(fā)展的制度空間。三是保證農(nóng)戶有效參與。農(nóng)村的貧困群體是我國反貧困戰(zhàn)略的目標(biāo)，他們是扶貧項(xiàng)目的最終受益人，同時(shí)，他們也應(yīng)該是扶貧項(xiàng)目的參與者與執(zhí)行者。因此，地方各級(jí)政府及其職能部門應(yīng)該積極轉(zhuǎn)換身份，在項(xiàng)目扶貧過程中，尊重貧困群體的意愿和訴求，為貧困群體提供各種專業(yè)知識(shí)以及組織協(xié)調(diào)等方面的服務(wù)，這就需要國家從制度層面進(jìn)行完善。

（二）“項(xiàng)目精準(zhǔn)”——破除項(xiàng)目制反貧困治理中精英俘獲的藩籬

精準(zhǔn)識(shí)別是指運(yùn)用科學(xué)、有效、合理的方式識(shí)別出貧困群體，這是項(xiàng)目精準(zhǔn)的前提條件。精準(zhǔn)識(shí)別的總原則是“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”，同時(shí)還要對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶建立動(dòng)態(tài)貧困檔案。要在有限貧困規(guī)模下，識(shí)別出最需要幫扶的貧困群體。精準(zhǔn)識(shí)別的方案和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合貧困村的實(shí)際情況，使之具有科學(xué)性、合理性和可操作性，同時(shí)要對(duì)參與識(shí)別的工作隊(duì)成員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，統(tǒng)一對(duì)貧困現(xiàn)象的打分標(biāo)準(zhǔn)。

精準(zhǔn)幫扶目的是改變以往“一刀切”式的幫扶方法，精準(zhǔn)幫扶要充分考慮貧困地區(qū)貧困群體的需求及其貧困的根源所在，在此基礎(chǔ)上制定適合的扶貧項(xiàng)目，而不是為了執(zhí)行主體的政績(jī)盲目地打造一些不切實(shí)際的“示范村”“亮點(diǎn)村”。精準(zhǔn)幫扶注重貧困地區(qū)與貧困群體的現(xiàn)實(shí)需求，在此基礎(chǔ)上展開幫扶工作，這是對(duì)以往注重整體幫扶不注重個(gè)體幫扶方式的改進(jìn)。

精準(zhǔn)管理首先要將扶貧項(xiàng)目范圍內(nèi)所有貧困村莊以及村莊中的貧困群體用信息化的方式進(jìn)行管理，通過量化的指標(biāo)體系對(duì)貧困村莊及群體在項(xiàng)目的不同階段進(jìn)行對(duì)比分析，考察扶貧項(xiàng)目的效果及存在的問題。其次，動(dòng)態(tài)的信息管理方式能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)脫離貧困的群體，并且將新的貧困農(nóng)戶納入幫扶范圍。最后，精準(zhǔn)管理也是對(duì)扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行主體和參與主體的監(jiān)督管理，能夠有效地推動(dòng)扶貧項(xiàng)目的進(jìn)展，對(duì)扶貧項(xiàng)目的各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督。

精準(zhǔn)考核是指通過對(duì)貧困群體的動(dòng)態(tài)信息進(jìn)行檢測(cè)，扶貧項(xiàng)目的資源主體能夠準(zhǔn)確清晰地了解執(zhí)行主體和參與主體在貧困群體識(shí)別中的準(zhǔn)確性，也能夠了解扶貧項(xiàng)目的進(jìn)展與效果，對(duì)地方政府進(jìn)行有效考核，考核合格的將予以獎(jiǎng)勵(lì)，不合格的將通報(bào)批評(píng)。精準(zhǔn)考核制度可以極大地調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，保持扶貧項(xiàng)目工作中的必要壓力。

（三）制度建設(shè)——根除項(xiàng)目制反貧困治理中監(jiān)管的形式化問題

反貧困治理中，健全完善項(xiàng)目制監(jiān)管管理機(jī)制，首先需要從制度層面明確政府及各部門在反貧困治理中的職能定位。明確政府在反貧困治理項(xiàng)目中的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升貧困地區(qū)公共服務(wù)水平、完善貧困地區(qū)社會(huì)保障等大型反貧困治理項(xiàng)目必須由政府主導(dǎo)；明確政府各職能部門在反貧困治理項(xiàng)目中的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免管理混亂、互相推諉，促進(jìn)反貧困治理項(xiàng)目的有效推進(jìn)；動(dòng)員社會(huì)各種力量參與到農(nóng)村反貧困治理項(xiàng)目中來，允許有能力的NGO參與農(nóng)村反貧困治理工作，利用其專業(yè)能力，共同完成反貧困治理項(xiàng)目。

反貧困治理中，健全完善項(xiàng)目制監(jiān)管管理機(jī)制，還需要完善項(xiàng)目的管理評(píng)價(jià)體系。建立科學(xué)合理、全面綜合的貧困監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，確保反貧困治理項(xiàng)目的精準(zhǔn)度，同時(shí)要對(duì)項(xiàng)目資金的流向和利用進(jìn)行監(jiān)控，避免項(xiàng)目資金的濫用；做好反貧困治理項(xiàng)目的影響評(píng)估工作，認(rèn)真聽取貧困群體的意見和訴求，保障他們參與到反貧困治理項(xiàng)目中的權(quán)利；從法律層面完善反貧困治理項(xiàng)目的對(duì)象、目標(biāo)、方式、任務(wù)等基本問題，保證反貧困治理項(xiàng)目的有序推進(jìn)。

完善項(xiàng)目的考核反饋體系也是反貧困治理中健全完善項(xiàng)目制監(jiān)管管理機(jī)制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在反貧困治理項(xiàng)目的運(yùn)作過程中，必須及時(shí)掌握反貧困治理項(xiàng)目的完成情況與完成效果，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在的問題并及時(shí)糾正。在項(xiàng)目完成之后，還要做好項(xiàng)目的后續(xù)管理和反饋工作，對(duì)項(xiàng)目的效果進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，確保反貧困治理項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。在整個(gè)檢查、考核及反饋過程中，不能僅采用量化指標(biāo)，還要結(jié)合貧困群體對(duì)反貧困治理項(xiàng)目的評(píng)價(jià)和反饋進(jìn)行反思，防止對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管流于形式。

項(xiàng)目制反貧困治理的制度建設(shè)中，還需要特別關(guān)注項(xiàng)目的“落地監(jiān)督”，即基層制度建設(shè)問題。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織是反貧困治理項(xiàng)目制的參與主體，也是項(xiàng)目制實(shí)施效果優(yōu)劣與否的關(guān)鍵一方。如何確保他們的所言所行沿著項(xiàng)目制設(shè)計(jì)的初衷運(yùn)行，這就需要強(qiáng)化基層制度建設(shè)，從而真正克服項(xiàng)目制反貧困治理中監(jiān)督形式化的問題。

注釋：

①長(zhǎng)期以來，地方發(fā)展的政績(jī)?cè)u(píng)估主要是圍繞著GDP增速、投資規(guī)模和財(cái)政稅收等偏重反映經(jīng)濟(jì)數(shù)量和增長(zhǎng)速度的指標(biāo)進(jìn)行，而扶貧開發(fā)等民生問題并不能在這一考核體系上有所體現(xiàn)，這就造成地方發(fā)展唯GDP的發(fā)展模式，從而導(dǎo)致地方政府不情愿在反貧困治理上有所作為。

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