（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300350）

隨著行政體制改革的深化與政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，購買服務(wù)已經(jīng)成為政府工具箱中的重要工具，也成為推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。社會(huì)組織作為一種重要的公共服務(wù)提供主體，具有公益性、志愿性、靈活高效等優(yōu)勢(shì)，從而成為現(xiàn)代公共服務(wù)體系中政府部門的重要合作對(duì)象。早在1995年，上海市浦東新區(qū)開展了向上?；浇糖嗄陼?huì)購買服務(wù)的工作，是我國最早的政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的探索。[1]事實(shí)上，作為一種政府行為，政府購買服務(wù)對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生了重要而復(fù)雜的影響。如何認(rèn)識(shí)政府購買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展間的關(guān)系成為一種新的理論與實(shí)踐命題，而經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中“諾斯悖論”的概念和理論架構(gòu)為我們更好地理解這一命題提供了解釋性的基礎(chǔ)。

一、“諾斯悖論”：理論溯源與一種引申

“諾斯悖論”是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)重要概念。在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》一書中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾斯（以下簡稱諾斯）提出了“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”[2]（P20）這一論斷，其核心觀點(diǎn)在于描述了國家與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相互聯(lián)系、相互矛盾的關(guān)系形態(tài)?！爸Z斯悖論”問題的根源在于國家的雙重目標(biāo)：一方面，國家試圖降低交易費(fèi)用以推動(dòng)社會(huì)產(chǎn)出的最大化，從而獲取更多的稅收；另一方面，國家又向不同的利益集團(tuán)提供不同的產(chǎn)權(quán)，以尋求更多的租金。然而這兩種目標(biāo)之間存在難以調(diào)和的矛盾，使國家行為產(chǎn)生的弊病在經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展過程中凸顯，從而引致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衰退。

有學(xué)者認(rèn)為，如果不做苛刻的要求，不一定要按照概念提出者賦予的既定意義去使用概念，而是在某種相近的意義上展開分析，并用于新的分析對(duì)象，這或許會(huì)延長該概念的分析鏈條，并使這一概念有更寬廣的意義。[3]“諾斯悖論”緣起于對(duì)國家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間關(guān)系的分析，而通過延展其應(yīng)用場(chǎng)景，可能對(duì)于其他近似問題的解釋和理論自身的發(fā)展都是有裨益的。當(dāng)前已有學(xué)者拓展了“諾斯悖論”的分析框架，將其延伸至對(duì)多種社會(huì)問題與現(xiàn)象的討論。如丁煌等將“諾斯悖論”的概念應(yīng)用到對(duì)海上救援領(lǐng)域多元主體參與效用問題的解釋，[4]黃曉俊等將“諾斯悖論”的概念引入對(duì)競技體育職業(yè)化領(lǐng)域政府介入影響問題的分析。[5]研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國政府購買服務(wù)的行為與社會(huì)組織發(fā)展之間同樣呈現(xiàn)為一種復(fù)雜且矛盾關(guān)系：一方面，政府購買服務(wù)是推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展和成長的重要?jiǎng)恿Γ涣硪环矫?，政府購買服務(wù)也可能對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生消極影響。以此為基礎(chǔ)，本文嘗試將“諾斯悖論”的概念引入對(duì)政府購買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展間關(guān)系問題的描述，并對(duì)這一問題的發(fā)生機(jī)理以及紓解路徑進(jìn)行探討。

二、政府購買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展“諾斯悖論”問題的表征

（一）政府購買服務(wù)是推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的重要?jiǎng)恿?/h3>

首先，政府購買服務(wù)為社會(huì)組織提供了資金支持?？巳R默（Kramer）認(rèn)為，借助政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)資助，很多社會(huì)組織得以維持或擴(kuò)大規(guī)模，并能夠使常規(guī)服務(wù)變得更加多元。而如果沒有政府資助，這些都不大可能實(shí)現(xiàn)。[6]對(duì)于我國的社會(huì)組織而言，資金短缺往往是影響其發(fā)展的瓶頸問題，參與政府購買服務(wù)項(xiàng)目成為社會(huì)組織獲取發(fā)展資金的重要渠道。2011年，廣東省社會(huì)團(tuán)體因承擔(dān)政府委托、轉(zhuǎn)移的職能而獲得的省級(jí)政府補(bǔ)助金額達(dá)1.2億元[7]；2012、2013年，中央政府連續(xù)兩年安排2億元財(cái)政資金支持社會(huì)組織參與公共服務(wù)項(xiàng)目[8]；2014年，江蘇省財(cái)政廳布置了39個(gè)省級(jí)政府購買服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目，整體金額達(dá)16.7億元[9]。政府購買服務(wù)過程中財(cái)政資源向社會(huì)組織的輸入能夠緩解社會(huì)組織的資金匱乏困境，為社會(huì)組織擴(kuò)大規(guī)模和提升組織服務(wù)能力提供了基礎(chǔ)。

其次，政府購買服務(wù)為社會(huì)組織提供了活動(dòng)空間。政府購買服務(wù)不僅是一種政府行為，也意味著一種制度變革。通過購買服務(wù)，政府從某些公共服務(wù)直接提供領(lǐng)域退出，而以社會(huì)組織為代表的社會(huì)力量承擔(dān)起了更多的公共服務(wù)遞送任務(wù)。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，現(xiàn)代政府應(yīng)是起催化作用的政府，其職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。[10]（P1）政府購買服務(wù)使政府職能在回歸“掌舵”的同時(shí)釋放出一定的“劃槳”空間，社會(huì)組織得以在部分原先由政府部門壟斷的領(lǐng)域內(nèi)開展活動(dòng)。隨著我國政府購買服務(wù)頻次的增加、規(guī)模的增長和范圍的擴(kuò)展，社會(huì)組織將會(huì)獲得越來越廣闊的活動(dòng)空間。

最后，政府購買服務(wù)為社會(huì)組織提供了合法性資源。合法性是社會(huì)組織開展活動(dòng)賴以維系的重要資源，而囿于社會(huì)傳統(tǒng)、公共政策和特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素，我國的社會(huì)組織在公共服務(wù)體系中扮演的角色有限，公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同不足甚至是懷有疑慮，從而使其面臨一種合法性困境。在政府購買服務(wù)過程中，政府與社會(huì)組織之間形成了一種事實(shí)上的委托—代理關(guān)系，由此確認(rèn)了社會(huì)組織作為公共服務(wù)供給主體的資格，使社會(huì)組織得以借助政府行為所附著的合法性符號(hào)實(shí)現(xiàn)自身合法性的建構(gòu)。對(duì)于新成立或是進(jìn)入陌生環(huán)境開展活動(dòng)的社會(huì)組織而言，這種合法性資源為其提供的便利和支持尤為重要。

（二）政府購買服務(wù)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展產(chǎn)生消極作用

首先，獨(dú)立性衰退：組織主體附庸化。政府購買服務(wù)是政府與社會(huì)組織的一種合作活動(dòng)，而有學(xué)者認(rèn)為跨部門協(xié)同導(dǎo)致的可能后果之一就是社會(huì)組織自主性的喪失。[11]事實(shí)上，在政府購買服務(wù)過程中，參與服務(wù)項(xiàng)目不僅為社會(huì)組織獲取資源提供了契機(jī)，同時(shí)也可能是社會(huì)組織對(duì)政府部門依賴加深的過程。這種依賴可能使得社會(huì)組織與政府部門間的互動(dòng)邏輯由協(xié)商性的對(duì)話異化為行政性的服從，社會(huì)組織可能淪為政府部門的“下級(jí)單位”，組織成員有異化為“街頭官僚”①的風(fēng)險(xiǎn)。這一現(xiàn)象將干擾社會(huì)組織作為獨(dú)立主體的發(fā)育，使社會(huì)組織出現(xiàn)對(duì)自身身份認(rèn)知的錯(cuò)位，甚至可能在與政府部門的互動(dòng)中進(jìn)行沒有底線和原則的迎合。獨(dú)立性衰退的社會(huì)組織可能成為政府意志的傳達(dá)媒介和工具，使其在相應(yīng)利益表達(dá)問題上失語，在面對(duì)政府部門的不當(dāng)干預(yù)時(shí)更多地選擇接受而不是拒絕，組織的使命和價(jià)值觀可能被不斷膨脹的科層體制吞噬和湮沒。同時(shí)，依附式發(fā)展可能使社會(huì)組織無意或無力尋找到新的替代資源，組織獨(dú)立成長和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)被消解。因此，在與政府部門的合作過程中，如何保持自身的獨(dú)立自主身份是我國社會(huì)組織面臨的重要現(xiàn)實(shí)問題。

其次，志愿失靈：組織服務(wù)低效化。社會(huì)組織作為一種在政府與市場(chǎng)雙重失靈情境中扮演重要角色的公共服務(wù)供給主體，在政府購買服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施中，卻同樣可能因服務(wù)低效而陷入一種志愿失靈的困境。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，對(duì)指標(biāo)的追逐使社會(huì)組織忽略了服務(wù)實(shí)效。政府在購買服務(wù)過程中往往通過一系列的指標(biāo)對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)，以保障購買服務(wù)的有效性。然而，這種評(píng)價(jià)活動(dòng)卻可能會(huì)對(duì)社會(huì)組織形成一種不當(dāng)激勵(lì)，使社會(huì)組織的服務(wù)供給行為呈現(xiàn)出一種功利化傾向：對(duì)于容易產(chǎn)生績效的指標(biāo)事項(xiàng)多做，反之則少做、甚至是不做。其結(jié)果是，一個(gè)出色完成服務(wù)指標(biāo)的社會(huì)組織卻可能放棄了對(duì)服務(wù)工作的專業(yè)判斷，社會(huì)組織應(yīng)秉持的公益精神迷失于服務(wù)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，使其偏離了公益導(dǎo)向的組織價(jià)值定位。另一方面，干擾性因素牽制了社會(huì)組織的精力。在開展指標(biāo)考核的同時(shí)，政府部門往往也通過審閱報(bào)告、檢查臺(tái)賬等方式了解和掌握社會(huì)組織提供服務(wù)的情況。但這種科層體制賴以維系的文書工作卻可能使社會(huì)組織疲于應(yīng)付。為應(yīng)對(duì)政府部門的檢查評(píng)估，有些社會(huì)組織對(duì)成員任務(wù)進(jìn)行了分工，一部分成員負(fù)責(zé)具體服務(wù)工作，另一部分則專事報(bào)告的撰寫工作。在一些案例中，甚至出現(xiàn)了“專業(yè)人員寫報(bào)告，一般人員做工作”這種本末倒置的局面，[12]使組織的服務(wù)工作趨于低效。

再次，結(jié)構(gòu)性排斥：草根社會(huì)組織邊緣化。我國社會(huì)組織的生成路徑呈現(xiàn)出體制內(nèi)生與社會(huì)自發(fā)育的分野。前者一般由政府部門主導(dǎo)建立，被稱為官辦社會(huì)組織；后者是通過社會(huì)自組織的方式所建立，一般被稱為草根社會(huì)組織（以下簡稱草根組織）。當(dāng)前我國政府在購買服務(wù)過程中往往對(duì)兩種不同性質(zhì)的社會(huì)組織區(qū)別對(duì)待，政府對(duì)合作伙伴的選擇明顯偏好于官辦社會(huì)組織，而草根組織往往處于邊緣化地位。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，有些地方政府在確定購買服務(wù)項(xiàng)目后，通過政府主導(dǎo)的方式成立相應(yīng)的社會(huì)組織并進(jìn)行服務(wù)的定向購買。[13]在這一模式下，草根組織無法或者很難進(jìn)入相應(yīng)的合作體系之中。而即使是以公開招標(biāo)形式發(fā)包的公共服務(wù)項(xiàng)目，也存在對(duì)草根組織的排斥問題。部分地方政府在公共服務(wù)的招標(biāo)過程中，為官辦社會(huì)組織量體裁衣式的制定招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，通過設(shè)置隱性門檻的方式將草根組織排除在外。如在上海市的一次招標(biāo)活動(dòng)中，共有116家中標(biāo)單位，其中多數(shù)單位屬于體制內(nèi)組織，只有10余個(gè)組織可以歸類為草根組織。[14]盡管這其中可能有草根組織能力欠缺因素的存在，但這種強(qiáng)烈的反差不得不引發(fā)對(duì)項(xiàng)目發(fā)包過程中身份歧視問題的思考。

最后，結(jié)構(gòu)性失衡：組織發(fā)展同質(zhì)化。當(dāng)前我國政府購買服務(wù)尚未形成完善的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和體系，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的品目具有選擇性和側(cè)重點(diǎn)。其中，養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)工作等是主要的購買事項(xiàng)，而對(duì)于較為專業(yè)和特殊的服務(wù)項(xiàng)目則鮮有涉及。政府購買服務(wù)通過資源的分配形成一種對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的導(dǎo)向作用，由于項(xiàng)目資源是稀缺的，部分社會(huì)組織為獲得發(fā)展資源可能選擇放棄自身專長以適應(yīng)政府購買服務(wù)的需要，使“追隨項(xiàng)目”成為其生存和發(fā)展的重要策略。[15]“追隨項(xiàng)目”對(duì)于很多社會(huì)組織而言是一種理性選擇，因?yàn)椴煌ㄟ^這一策略獲取相應(yīng)的資源，可能組織的生存都將是問題，更勿論發(fā)展。在實(shí)踐中，社會(huì)組織的這一策略又被形象地稱為“曲線救國”。但問題在于，對(duì)“曲線”發(fā)展策略一旦形成依賴，社會(huì)組織將形成新的發(fā)展路徑和行為慣性，從而偏離原有的發(fā)展軌跡。長期來看，“追隨項(xiàng)目”的發(fā)展策略可能使社會(huì)組織向部分服務(wù)領(lǐng)域“扎堆”，引發(fā)社會(huì)組織發(fā)展的同質(zhì)化問題，使社會(huì)組織系統(tǒng)面臨一種結(jié)構(gòu)性失衡的困境。

三、政府購買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展“諾斯悖論”問題的生成機(jī)理

（一）內(nèi)在張力：政府行為的復(fù)雜邏輯

經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域“諾斯悖論”問題的根源在于國家雙重目標(biāo)間的沖突，而購買服務(wù)同樣體現(xiàn)出政府行為的兩種不同邏輯——效率理性與政治安全，且兩種邏輯之間形成了一種張力。前者注重務(wù)實(shí)的成本節(jié)約和服務(wù)效能導(dǎo)向，是地方政府在財(cái)政壓力下的資金節(jié)約需求和壓力型體制下的政績追求，表現(xiàn)出向社會(huì)組織購買服務(wù)和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的積極性與熱情；后者則以控制和消除不確定性因素為行為準(zhǔn)則，注重對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，強(qiáng)調(diào)維護(hù)穩(wěn)定和“不出事”，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展秉持控制與限制等保守策略。這種邏輯間的張力使政府始終在促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展與加強(qiáng)相應(yīng)控制間徘徊和搖擺，形成政府購買服務(wù)背景下社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與應(yīng)然圖景間的反差。改革開放以來，我國政府逐漸放寬了社會(huì)組織成立和開展活動(dòng)的條件，放松了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)社會(huì)的全面滲透和管制，但“宏觀鼓勵(lì)、微觀約束”仍是我國社會(huì)制度環(huán)境的典型特征之一：宏觀制度環(huán)境對(duì)民間社會(huì)以鼓勵(lì)為主，微觀制度環(huán)境基本導(dǎo)向就是對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行控制和約束。[16]政府一方面希望通過社會(huì)組織的發(fā)育和完善提升其公共服務(wù)供給能力，緩解公共服務(wù)供給壓力、提升服務(wù)供給的有效性；另一方面，政府又希望盡可能增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的掌控能力，以防范形成挑戰(zhàn)自身權(quán)威的集體行動(dòng)力量。因此，政府在肯定社會(huì)組織作用的同時(shí)卻又不太愿意下放行政權(quán)力，或是將其下放至與自己有隸屬關(guān)系的社會(huì)組織，確保社會(huì)組織在自己的掌控范圍之內(nèi)。[17]這也就能夠解釋當(dāng)前政府在購買服務(wù)過程中傾向于優(yōu)選官辦社會(huì)組織作為合作對(duì)象，并通過多種方式強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的干預(yù)等行為。

（二）規(guī)則闕如：合作契約的失位

在政府購買服務(wù)過程中，契約應(yīng)是規(guī)范政府與社會(huì)組織合作行為的主導(dǎo)性規(guī)則安排。在政府購買服務(wù)的國際主流表達(dá)語詞方面，不論是契約式服務(wù)購買，還是契約外包，都體現(xiàn)出契約作為關(guān)鍵規(guī)則要素的重要地位。然而，當(dāng)前我國的政府購買服務(wù)活動(dòng)存在規(guī)則化程度不足的問題，主要體現(xiàn)為合作契約的失位。

首先，契約真空。政府與社會(huì)組織往往在缺少契約規(guī)范的環(huán)境中進(jìn)行合作活動(dòng)，缺少對(duì)合作主體間權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系的框定，使合作過程及主體間關(guān)系面臨很大的不確定性。王浦劬等通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方政府在購買服務(wù)時(shí)并沒有簽署合同，政府與社會(huì)組織在購買服務(wù)方面的合作，常常是建立在熟人關(guān)系或者感性認(rèn)知基礎(chǔ)之上的。[18]（P35）建立在“關(guān)系”而非契約基礎(chǔ)上的合作所攜帶的隨意性特質(zhì)為主體間良性合作關(guān)系的建構(gòu)和維系埋下了隱患，而利益受到侵害的社會(huì)組織也難以通過制度化的規(guī)則體系獲得相應(yīng)的救濟(jì)。

其次，契約失范。契約文本的規(guī)范性對(duì)于契約的指導(dǎo)意義和履行具有重要影響，失范的契約很難對(duì)主體間的合作關(guān)系形成有效規(guī)制和保護(hù)，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面效用。當(dāng)前政府與社會(huì)組織間的契約文本往往存在條款粗糙、內(nèi)容模糊等問題，在服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)要求、評(píng)價(jià)方式、付款周期、主體權(quán)責(zé)、協(xié)議變更和解除條件等方面缺乏明確的界定和說明，為政府行為的“越界”和行政權(quán)力的膨脹預(yù)留了空間。

再次，契約“空轉(zhuǎn)”。合作主體對(duì)契約的遵守和維護(hù)是契約產(chǎn)生效用的關(guān)鍵，然而契約精神缺失和契約管理的失效卻可能使契約面臨“空轉(zhuǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國政府部門的行為方式尚未完成從行政手段依賴到契約管理的轉(zhuǎn)換，政府部門往往缺乏充分的履約意識(shí)，使契約很難得到尊重和認(rèn)真履行，甚至有被替代和隨意更改的風(fēng)險(xiǎn)。由此，契約可能蛻變?yōu)樾问交囊患埧瘴?，使合作中的政府與社會(huì)組織間關(guān)系脫離契約調(diào)節(jié)的軌道。

（三）權(quán)力②失衡：非對(duì)稱性的相互依賴關(guān)系

權(quán)力關(guān)系是組織間的一種基本關(guān)系，是認(rèn)知和分析組織行為的重要維度。蓋茲利認(rèn)為，相對(duì)于制度性的安排，組織間實(shí)際的內(nèi)外部權(quán)力安排和互動(dòng)可能更為重要，[19]而組織理論法國學(xué)派的重要代表人物埃哈爾·費(fèi)埃德伯格也將權(quán)力作為組織行動(dòng)的重要?jiǎng)恿?。[20]（P310-328）兩位學(xué)者的洞見可謂道出了組織間行為運(yùn)作的真實(shí)邏輯。尤其是在我國政府購買服務(wù)的語境中，由于契約規(guī)則的失位，組織間的權(quán)力關(guān)系實(shí)際上扮演了規(guī)則替代者的角色?？扑诡D在對(duì)政府與社會(huì)組織間關(guān)系的研究中提出了權(quán)力的平衡性概念，并認(rèn)為緊密合作的組織間的權(quán)力傾向于平衡，而非合作性的組織間則往往呈現(xiàn)為一種失衡的權(quán)力關(guān)系。[21]從資源依賴?yán)碚摰囊暯浅霭l(fā)，權(quán)力關(guān)系取決于組織間的相互依賴程度，當(dāng)一個(gè)組織的依賴性大于另一個(gè)組織時(shí)，權(quán)力與控制就會(huì)顯現(xiàn)。[22]（P62，63）

資源稟賦結(jié)構(gòu)與總量的差異使政府與社會(huì)組織間呈現(xiàn)為一種非對(duì)稱性的相互依賴關(guān)系：一方面，政府與社會(huì)組織間是相互依賴的。政府需要社會(huì)組織所擁有的服務(wù)供給能力等資源，社會(huì)組織需要政府蘊(yùn)含的財(cái)政資金、活動(dòng)空間、合法性等資源。另一方面，這種相互依賴關(guān)系是非對(duì)稱性的?！叭苤髁x”傳統(tǒng)使政府部門具備通過行政體制進(jìn)行資源動(dòng)員供給服務(wù)的基礎(chǔ)和能力，同時(shí)社會(huì)組織間的競爭降低了政府部門對(duì)某一社會(huì)組織的依賴。而政府購買服務(wù)形成了單一的封閉市場(chǎng)，政府往往是市場(chǎng)中的唯一買家，使社會(huì)組織對(duì)政府的依賴遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府對(duì)社會(huì)組織的依賴。這種非對(duì)稱性的相互依賴格局形成了政府與社會(huì)組織間失衡的權(quán)力關(guān)系，權(quán)力強(qiáng)勢(shì)的政府部門在合作過程中往往占據(jù)主導(dǎo)地位，而作為權(quán)力弱者的社會(huì)組織則因權(quán)力空間的壓縮而更多扮演被動(dòng)服從的角色。社會(huì)組織對(duì)政府資源的依賴使其對(duì)行政權(quán)力的干預(yù)有很高的容忍度，在政府要求與組織使命、價(jià)值觀念相左時(shí)可能向前者妥協(xié)。

四、“諾斯悖論”的紓解：政府購買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展的指向

（一）更新認(rèn)知圖式：“伙伴”關(guān)系的認(rèn)知生產(chǎn)

主體的行為是其思維認(rèn)知在客觀環(huán)境中的投影。受“全能主義”思維遺產(chǎn)的影響，當(dāng)前我國的地方政府往往沿襲行政權(quán)威依賴的行為慣性，傾向于將社會(huì)組織視為對(duì)自身權(quán)威形成挑戰(zhàn)的力量，缺少治理范式所要求的合作意識(shí)與契約精神，對(duì)社會(huì)領(lǐng)域存在一種不自覺的干預(yù)沖動(dòng)。據(jù)此，政府部門需要更新對(duì)政社間關(guān)系的認(rèn)知圖式，認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代公共事務(wù)的治理過程應(yīng)是政府與社會(huì)部門的共同“在場(chǎng)”而不是科層體制封閉化的自我建構(gòu)，政府與社會(huì)組織之間應(yīng)呈現(xiàn)為一種以互惠互利為基礎(chǔ)和特征的“伙伴”式關(guān)系。正如美國著名行政學(xué)家彼得斯所言，政府的改革之道，就是運(yùn)用它的力量去培育創(chuàng)造出更多的第三部門，并通過指導(dǎo)這些組織使之符合公有社會(huì)的價(jià)值要求，促進(jìn)社會(huì)問題的解決。[23]（P50）因此，社會(huì)組織的興起和在公共事務(wù)治理領(lǐng)域扮演更為重要的角色并非意味著對(duì)政府權(quán)威的消解，政府對(duì)待社會(huì)組織的態(tài)度應(yīng)實(shí)現(xiàn)從控制、限制到包容、鼓勵(lì)的轉(zhuǎn)向。在“伙伴”關(guān)系認(rèn)知生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，政府需要進(jìn)一步突破對(duì)社會(huì)組織身份與功能定位的認(rèn)知藩籬，給予社會(huì)組織，尤其是草根組織更多的發(fā)展空間和資源傾斜，消除草根組織進(jìn)入公共服務(wù)合作供給領(lǐng)域的隱性障礙，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)合作“伙伴”的有效培育。同時(shí)，“伙伴”關(guān)系要求政府進(jìn)一步深化職能轉(zhuǎn)變，主動(dòng)重新界定自身職能和行為邊界，注重對(duì)法規(guī)與契約的自覺遵從，尊重社會(huì)組織的獨(dú)立主體身份和運(yùn)行邏輯，不干預(yù)社會(huì)組織的內(nèi)部運(yùn)作，鼓勵(lì)社會(huì)組織保持其社會(huì)內(nèi)嵌性。

（二）規(guī)則強(qiáng)化：合作契約的復(fù)位

對(duì)于國家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系難題，諾斯開出的第一劑處方即為制度處方——為產(chǎn)權(quán)提供公正、安全的制度環(huán)境。而在政府購買服務(wù)的語境中，以完善契約為主導(dǎo)的政社合作規(guī)則的建設(shè)是促進(jìn)社會(huì)組織良性發(fā)展的重要條件。只有通過強(qiáng)化主體間的合作規(guī)則，才能有效規(guī)約政府部門與社會(huì)組織的行為方式和行為邊界，提升主體行為的可預(yù)期性，抑制強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)力的擴(kuò)張沖動(dòng)。首先，確立契約作為行為規(guī)則的主體地位。政府購買服務(wù)活動(dòng)必須通過簽署契約的方式進(jìn)行，用規(guī)范化的契約規(guī)則排除“關(guān)系”等非制度化的運(yùn)作邏輯，使政府部門與社會(huì)組織間關(guān)系的發(fā)展走上正軌。其次，完善契約文本設(shè)計(jì)。以權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一為原則，通過合作主體的平等協(xié)商，制定規(guī)范化的契約文本，減少履約過程中的不確定性因素和可操作空間。契約文本需要明確購買服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)要求、評(píng)價(jià)方式，明確違約行為和相關(guān)爭議的解決方式，確保合作主體分工明確、權(quán)責(zé)明晰。最后，強(qiáng)化契約管理。契約必須被充分尊重和嚴(yán)格執(zhí)行才能發(fā)揮其規(guī)范性價(jià)值。需要通過有效的契約管理使合作主體行為符合契約設(shè)定，對(duì)于違約行為，要按照契約規(guī)范對(duì)違約者進(jìn)行及時(shí)而恰當(dāng)?shù)膽徒?，并?duì)正當(dāng)權(quán)益受損的主體提供有效的補(bǔ)償和救濟(jì)。契約文本的修改須通過協(xié)商的方式征得合作參與主體的一致性同意，并進(jìn)行書面變更。

（三）均衡性權(quán)力關(guān)系的形成：社會(huì)組織的權(quán)力強(qiáng)化

強(qiáng)化主體權(quán)力是社會(huì)組織平衡與政府部門間權(quán)力關(guān)系、抗衡和緩沖政府不當(dāng)干預(yù)的重要策略?；跈?quán)力弱勢(shì)的現(xiàn)實(shí)格局，社會(huì)組織并非處于一種完全被動(dòng)的狀態(tài)，而是可以通過一系列的行為建構(gòu)自身的權(quán)力基礎(chǔ)，以與政府部門開展更為平等的對(duì)話。其路徑主要包括：首先，建構(gòu)組織專業(yè)權(quán)威。專業(yè)能力是社會(huì)組織的核心資源和安身立命之本，也是其與政府部門協(xié)商對(duì)話的重要資本。在與政府部門的合作過程中，社會(huì)組織需要通過強(qiáng)化自身的專業(yè)服務(wù)能力，用優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)形成政府部門對(duì)自身的依賴，從而建構(gòu)主體的專業(yè)權(quán)威。對(duì)于當(dāng)前處在發(fā)展階段的我國社會(huì)組織而言，其專業(yè)優(yōu)勢(shì)往往并不突出甚至存在缺陷，這往往使其在與政府部門的互動(dòng)中陷于被動(dòng)。因此社會(huì)組織需要吸引和培育專業(yè)服務(wù)人才，為組織成員提供合理的薪資報(bào)酬和良好的職業(yè)前景，激勵(lì)組織成員的職業(yè)自豪感，從而形成專業(yè)、穩(wěn)定的人才隊(duì)伍，提升服務(wù)供給的專業(yè)化水平。同時(shí)社會(huì)組織需要采取差異化發(fā)展策略，能夠在政府部門難以深入或涉足的公共領(lǐng)域提供緊缺的服務(wù)，并綜合志愿性、靈活性等組織服務(wù)屬性，實(shí)現(xiàn)服務(wù)水平的精進(jìn)，形成與政府服務(wù)供給的比較優(yōu)勢(shì)。

其次，提升組織財(cái)政自主性。資金匱乏是我國社會(huì)組織對(duì)政府部門產(chǎn)生依賴性的主要原因。如前文所述，組織間的權(quán)力關(guān)系是建立在資源相互依賴的基礎(chǔ)上的，而遵從理性原則的行動(dòng)主體會(huì)通過組織間依賴關(guān)系的管理來建構(gòu)主體權(quán)力。因此，社會(huì)組織可以通過尋求社會(huì)捐贈(zèng)、基金支持以及適當(dāng)?shù)臅?huì)費(fèi)收入和項(xiàng)目營收等方式實(shí)現(xiàn)組織資金來源的多元化，提升組織資金來源的穩(wěn)定性，降低對(duì)政府部門資金的依賴性。

最后，創(chuàng)造組織聲譽(yù)。“獲取聲譽(yù)是贏得權(quán)力的‘最廉價(jià)’的辦法。當(dāng)環(huán)境要素認(rèn)為與一個(gè)組織的交換有助于提高其聲譽(yù)，則該組織就獲得了對(duì)該要素的權(quán)力而無需作任何的承諾?！盵24]（P40）從政府購買服務(wù)的實(shí)踐分析，具備良好聲譽(yù)的社會(huì)組織更容易成為政府合作的對(duì)象。因此，社會(huì)組織需要排除各種噪音、誘惑的干擾，專注于組織使命和公益價(jià)值，規(guī)避組織活動(dòng)可能存在的志愿失靈問題，并注重完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成規(guī)范化的人事、財(cái)務(wù)規(guī)章制度，提升組織活動(dòng)過程的透明度，以維持其良好的公共形象，塑造組織的社會(huì)聲譽(yù)。

注釋：

①“街頭官僚”是指處于基層、同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員。此處意指社會(huì)組織工作人員被行政體制所吸納并失去原初身份特征的一種現(xiàn)象。參見：葉娟麗，馬駿：《公共行政中的街頭官僚理論》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2003年第5期。

②此處的“權(quán)力”是組織間關(guān)系語境中的一種概念，指權(quán)力的本質(zhì)屬性——一種行動(dòng)能力或影響能力，其主體可以是作為行動(dòng)者的任何組織或個(gè)體。行政權(quán)力是政府部門專有的公共權(quán)力，往往表現(xiàn)為一種強(qiáng)制性權(quán)力，應(yīng)屬于權(quán)力的一種形式，但在組織間關(guān)系的語境中被認(rèn)為是“權(quán)力的極度病態(tài)形式與反常的極端形式”。因此需要注意一般意義上的行政權(quán)力與組織間關(guān)系中權(quán)力內(nèi)涵的差異性。本文在討論政府與社會(huì)組織間的權(quán)力關(guān)系時(shí)采用的是對(duì)權(quán)力本質(zhì)屬性的界定。參見：[法]米歇爾·克羅齊耶，埃哈爾·費(fèi)埃德伯格：《行動(dòng)者與系統(tǒng)》，張?jiān)拢?，譯.上海：上海人民出版社，2007年版；亦可參見：[法]埃哈爾·費(fèi)埃德伯格：《權(quán)力與規(guī)則》，張?jiān)?，等，譯.上海：格致出版社，上海人民出版社，2008年版。

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