顧妍

摘 要：在招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度中，將負(fù)面清單模式引入是一個(gè)創(chuàng)新性的思路，可以使社會(huì)資源廣泛參與，讓更多的供應(yīng)商參加到招標(biāo)采購(gòu)中，有利于企業(yè)公開(kāi)、公平、公正參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提高招標(biāo)效率，增強(qiáng)招標(biāo)質(zhì)量，還能在集團(tuán)招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判中節(jié)約成本，提高效率。

關(guān)鍵詞：招標(biāo)采購(gòu)；負(fù)面清單；供應(yīng)商；市場(chǎng)準(zhǔn)入

在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，集中采購(gòu)有力于擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模、降低成本提高企業(yè)的話語(yǔ)權(quán)，特別是大型國(guó)有企業(yè)及壟斷企業(yè)，為了充分發(fā)揮議價(jià)優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司利益最大化，都會(huì)成立相應(yīng)的招標(biāo)采購(gòu)部門(mén)，建立采購(gòu)供應(yīng)保障體系，以降低成本、減少風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)華電集團(tuán)公司為規(guī)范集團(tuán)公司系統(tǒng)的采購(gòu)活動(dòng)，提升采購(gòu)資源配置效率，體現(xiàn)集約優(yōu)勢(shì)，降本增效，確保項(xiàng)目質(zhì)量，制定了《中國(guó)華電集團(tuán)公司采購(gòu)管理辦法（B版）》，規(guī)定各單位遵循“公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用”的原則，實(shí)行統(tǒng)一組織、統(tǒng)一平臺(tái)、集中采購(gòu)、分級(jí)負(fù)責(zé)制度，取得了成效。

隨著時(shí)代的發(fā)展，在招標(biāo)和采購(gòu)領(lǐng)域如何有效管理和優(yōu)選供應(yīng)商，是提高招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)效率的重要問(wèn)題，與華電集團(tuán)背景相似的各央企能源集團(tuán)都面臨著類似問(wèn)題，既要鼓勵(lì)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本；又要嚴(yán)守公平、公正、公開(kāi)、誠(chéng)實(shí)信用的原則。我們調(diào)研分析了其他央企集團(tuán)供應(yīng)商管理做法，分析各種做法優(yōu)勢(shì)，結(jié)合自身特點(diǎn)，提出建立供應(yīng)商的負(fù)面清單管理制度。

一、現(xiàn)狀分析

目前，中國(guó)華電集團(tuán)公司物資采購(gòu)供應(yīng)商管理依托ECP平臺(tái)進(jìn)行管理，共有14626家供應(yīng)商的110408個(gè)產(chǎn)品目錄被各采購(gòu)單位審查入網(wǎng)，各單位共對(duì)240704筆交易進(jìn)行了履約評(píng)價(jià)；對(duì)10800家供應(yīng)商的64522個(gè)產(chǎn)品目錄進(jìn)行了年度評(píng)級(jí)。以2016年度為例，供應(yīng)商評(píng)級(jí)匯總情況為A級(jí)4102家、B級(jí)10910家、C級(jí)974家。

針對(duì)供應(yīng)商的選擇，重中之重是實(shí)行供應(yīng)商入網(wǎng)前的資格預(yù)審。一是在潛在的投標(biāo)者中預(yù)先進(jìn)行資格審查，審查合格后方可加入集團(tuán)公司供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)；二是實(shí)行供應(yīng)商供應(yīng)產(chǎn)品目錄制，嚴(yán)格限定準(zhǔn)入供應(yīng)商供應(yīng)產(chǎn)品目錄；三是實(shí)行供應(yīng)商年度評(píng)審制，各企業(yè)要對(duì)交易供應(yīng)商的整體實(shí)力和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行年度綜合評(píng)價(jià)，審核供應(yīng)商評(píng)級(jí)，淘汰不合格供應(yīng)商；四是全面實(shí)施供應(yīng)商動(dòng)態(tài)量化評(píng)價(jià)和升降級(jí)管理，對(duì)交易供應(yīng)商進(jìn)行動(dòng)態(tài)量化評(píng)價(jià)，根據(jù)動(dòng)態(tài)量化評(píng)價(jià)進(jìn)行星級(jí)管理；五是對(duì)被評(píng)優(yōu)的投標(biāo)商進(jìn)行擇優(yōu)錄取，對(duì)有違約行為的供應(yīng)商給予警告、通報(bào)甚至取消供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)成員資格等處罰等。同時(shí)對(duì)供應(yīng)商入網(wǎng)資格預(yù)審、供應(yīng)商動(dòng)態(tài)量化評(píng)價(jià)、供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)資格年度評(píng)審及評(píng)審結(jié)果的應(yīng)用進(jìn)行了專門(mén)規(guī)范。

這些做法給企業(yè)運(yùn)行、降低成本和風(fēng)險(xiǎn)提供了保障，也取得了很好的成績(jī)，但在操作過(guò)程中，也暴露出了一些問(wèn)題：如供應(yīng)商入網(wǎng)資格審核評(píng)分指標(biāo)體系復(fù)雜，供應(yīng)商提交資料難度大，審核評(píng)審打分流于形式，評(píng)審分?jǐn)?shù)的必要性差；履約評(píng)價(jià)體系復(fù)雜，評(píng)審效率不高；對(duì)有違約行為的供應(yīng)商給予警告、通報(bào)、暫停交易資格等懲罰措施沒(méi)有實(shí)施細(xì)則，一般失信供應(yīng)商得不到及時(shí)懲治，嚴(yán)重失信供應(yīng)商懲戒應(yīng)用較慎重，缺乏多樣性及靈活性；評(píng)價(jià)結(jié)果得分計(jì)算體系復(fù)雜，得分準(zhǔn)確性差，指導(dǎo)性不強(qiáng)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用有待于進(jìn)一步提高等。

二、負(fù)面清單管理制度概述

2015年，國(guó)務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級(jí)政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，達(dá)到賦予市場(chǎng)主體更多的主動(dòng)權(quán)，有利于落實(shí)市場(chǎng)主體自主權(quán)和激發(fā)市場(chǎng)活力，有利于形成各類市場(chǎng)主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，有利于形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，將為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用提供更大空間。

在工作中，負(fù)面清單往往存在于不同的文件中，如針對(duì)施工企業(yè)無(wú)資信證明、承包資質(zhì)等級(jí)、信譽(yù)情況成為不能中標(biāo)的關(guān)鍵因素，設(shè)備商既往履約過(guò)程中的質(zhì)量問(wèn)題、是否按合同提供服務(wù)、在生產(chǎn)過(guò)程中是否積極配合也是對(duì)其評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有利于投標(biāo)企業(yè)進(jìn)行自檢，給予失信供應(yīng)商懲戒，讓更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與到招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中。

與行政審批不同的是，負(fù)面清單的引入將大大激發(fā)市場(chǎng)活力，有利于降低商品采購(gòu)成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低庫(kù)存、縮短供貨周期等，使用負(fù)面清單管理制度能增加投標(biāo)商的來(lái)源，提高其積極性也有利于招標(biāo)采購(gòu)部門(mén)提供專業(yè)、規(guī)范、優(yōu)質(zhì)、高效的集采招標(biāo)代理服務(wù)。

三、引進(jìn)負(fù)面清單管理制度的必要性

為了加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的管理，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)投標(biāo)商的行為進(jìn)行了規(guī)范，中標(biāo)人將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人的行為給予的規(guī)范，并制定了懲罰措施。在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，如何既貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，又激發(fā)市場(chǎng)活力，避免一管即死、一放就亂的現(xiàn)象，建立全面的負(fù)面清單制度，是簡(jiǎn)單易行的方法之一，有利于推動(dòng)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的健康有序發(fā)展。

1.有利于在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用

價(jià)格、供求和競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的三要素，三者相互聯(lián)系、相互依存、相互制約。通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)，形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，價(jià)格的上下波動(dòng)，直接影響供求關(guān)系，直接誘導(dǎo)資源向急需并且效益高的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。而其中可能影響的關(guān)鍵因素就是人為因素，即要處理好采購(gòu)人與市場(chǎng)的關(guān)系，提高質(zhì)量。

2.有利于促進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)為了生存和發(fā)展，除了盡到相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任外，在自身的物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)下，獲得更多的市場(chǎng)資源而競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而達(dá)到優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，同時(shí)，基于對(duì)喪失自己的物質(zhì)利益、擔(dān)心被同類經(jīng)濟(jì)行為主體排擠成為企業(yè)鋌而走險(xiǎn)的根本借口。在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，如何在促進(jìn)供應(yīng)商之間公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益，達(dá)共贏局面是順利推進(jìn)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的根本動(dòng)力。

3.有利于減少人為因素干擾

在目前的工作中，大多采用正面清單模式，即事前規(guī)范投標(biāo)商的條件和資質(zhì)條件，只要是符合資質(zhì)要求的就可以直接進(jìn)入招標(biāo)采購(gòu)中。該模式有利于引導(dǎo)供應(yīng)商根據(jù)自己的實(shí)力進(jìn)行投資行為，也有利于對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)管，但也容易出現(xiàn)問(wèn)題：一是企業(yè)提供資料繁瑣、審核相對(duì)漫長(zhǎng)，基于對(duì)企業(yè)各方面的要求，企業(yè)需要提供甚至重復(fù)提供多種資質(zhì)、材料，招標(biāo)采購(gòu)人員要對(duì)資質(zhì)進(jìn)行鑒別，審核相對(duì)麻煩；二是容易形成壁壘，進(jìn)而形成權(quán)力尋租，在編制招標(biāo)文件及制定相應(yīng)的條件時(shí)，容易形成權(quán)力尋租現(xiàn)象，通過(guò)人為因素排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。而負(fù)面清單管理模式，可以為更多更優(yōu)質(zhì)的投標(biāo)商吸引到招投標(biāo)活動(dòng)中，進(jìn)而減少工作量、有效避免權(quán)力尋租等人為因素干擾。

4.競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)

讓潛在供應(yīng)商在同等條件下享受無(wú)差別且無(wú)歧視的待遇，哪些行業(yè)或者行為被排除在外一目了然，更高效的擇選供應(yīng)商中標(biāo)。

四、招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)性

負(fù)面清單是相對(duì)于正面清單的一種更接近市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式的一種模式，使世界變小，投資更自由，管理更加合法化?！侗泵雷杂少Q(mào)易協(xié)定》完全使用負(fù)面清單。相對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，由于擔(dān)心自身創(chuàng)新能力不足，法律不夠健全等因素，不愿放棄政府干預(yù)手段，對(duì)負(fù)面清單多采用謹(jǐn)慎態(tài)度。

在我國(guó)，繼上海莫自貿(mào)區(qū)的案例采用了負(fù)面清單模式后，目前多地也在采用該種管理模式。第十八屆三中全中會(huì)提出，“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。國(guó)務(wù)院2014年7月9日發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》對(duì)制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、清理前置環(huán)節(jié)有償中介、探索簡(jiǎn)易注銷破產(chǎn)程序嚴(yán)重失信主體禁入市場(chǎng)、不得粗暴對(duì)待當(dāng)事人等進(jìn)行了規(guī)范。

2016年3月2日，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部印發(fā)了《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》，列出在中華人民共和國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，限制準(zhǔn)入類232項(xiàng)，在天津、上海、福建、廣東四個(gè)省、直轄市試行。這些給國(guó)內(nèi)各行業(yè)建立負(fù)面清單制度，提供了積極的輿論環(huán)境。

綜上所述，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》給予負(fù)面清單的制定提供了良好的政策支持，之后，我國(guó)大力推動(dòng)負(fù)面清單制度的實(shí)施。在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，相應(yīng)的負(fù)面清單條款往往散在于各個(gè)制度和規(guī)范之中，因此，對(duì)于設(shè)備生產(chǎn)商、設(shè)備代理商、施工企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)、設(shè)備商、施工企業(yè)等各種類的采購(gòu)中，將編制清單、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等作為準(zhǔn)入的門(mén)檻，營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，無(wú)疑是促進(jìn)發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的最佳方法。