闞曉西 易 赟 鄭智新

內(nèi)容提要：普惠金融發(fā)展過程中，市場失靈、壟斷、公共物品等問題在不同時期、地區(qū)都有一定體現(xiàn)，需要政府參與并發(fā)揮作用。本文從明晰普惠金融本質(zhì)入手，分析政府參與普惠金融的重要意義和積極作用，提出政府參與的原則與邊界，并在總結(jié)國內(nèi)外普惠金融實(shí)踐路徑、得失的基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)階段我國發(fā)展普惠金融面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對建議。

普惠本意是包容性（Inclusion），屬于要素配置和分配范疇。普惠金融（Inclusive Finance）是金融資源的普遍性配置過程。相較于傳統(tǒng)金融，普惠金融服務(wù)對象更為廣泛、提供機(jī)構(gòu)更加多元、業(yè)務(wù)種類更加多樣，目的在于通過資金流動完成資源的整合和配置，提高整個社會的福祉與效率。

普惠金融應(yīng)界定為金融公平。有觀點(diǎn)認(rèn)為，普惠金融關(guān)注弱勢群體，演化成為一種零和博弈，必然會造成對其他群體的侵犯，變成對市場的某種矯正機(jī)制。其實(shí)不然，一是普惠金融不是單純地縮小貧富差距，拉平強(qiáng)弱反而不利于公平，其體現(xiàn)為金融市場中以風(fēng)險為規(guī)則的機(jī)會公平，初衷是降低金融排斥、提高金融包容。二是普惠金融的目標(biāo)群體本身就是所有人，任何人都不能保證未來不會由于意外或者其他原因而成為普惠金融的潛在受益者。

一、政府參與普惠金融的意義和作用

金融是一種稀缺資源，弱勢群體由于金融排斥作用而無法正常享有，需要政府積極參與，政府的決策和行為具有重要意義。一是保障金融發(fā)展權(quán)。普惠金融通過以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)，是對金融發(fā)展權(quán)的維護(hù)，更是對人權(quán)的一種保障。在這一過程中，由于金融資本的“趨富”性，國家有義務(wù)進(jìn)行分配。二是培育、維護(hù)、補(bǔ)充金融市場。當(dāng)前我國金融市場尚難以自發(fā)地提供好的普惠金融服務(wù)，需要政府與市場的有效結(jié)合，推動建立公平、公正、合理的市場競爭環(huán)境，積極引導(dǎo)社會各方參與。三是促進(jìn)機(jī)會均等化，緩解社會矛盾。弱勢群體金融需求在難以得到滿足情況下，只能轉(zhuǎn)向高利貸等非正規(guī)金融途徑，易給社會帶來負(fù)面效應(yīng)。普惠金融通過要素再分配，緩解個體間要素稟賦差異導(dǎo)致的不同群體利益分配不一致，為其提供均等發(fā)展機(jī)會，緩解社會矛盾。

政府在發(fā)展普惠金融中具有重要作用。一是發(fā)揮引導(dǎo)帶動作用，增加資金可得性。在金融市場尚不夠成熟、商業(yè)性金融產(chǎn)品功能偏弱、專業(yè)性金融中介數(shù)量不足的背景下，需要政府促進(jìn)金融深化，充分利用金融市場資源配置功能增加被排斥人群的資金可得性。二是發(fā)揮成本分擔(dān)作用，提高資金可承受性。政府可采取針對性財稅金融政策，對特殊地域、業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)予以一定的支持，從而有效解決弱勢群體、金融機(jī)構(gòu)普惠金融成本與收益不匹配問題。三是發(fā)揮制度規(guī)范作用，推動普惠金融良性發(fā)展。政府發(fā)揮制度規(guī)范作用，可以讓市場參與者樹立風(fēng)險和責(zé)任意識，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境，有助于防范和化解金融風(fēng)險，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)普惠金融的長期良性發(fā)展。

二、政府參與普惠金融需明晰邊界

普惠金融提供的服務(wù)側(cè)重于長尾群體，主要包括低收入者和小微企業(yè)，導(dǎo)致政府在推動普惠金融發(fā)展時容易產(chǎn)生偏誤，與財政轉(zhuǎn)移支付或社會扶貧產(chǎn)生混淆。我們認(rèn)為，厘清政府參與普惠金融的邊界十分必要，政府必須合理有效地開展普惠金融工作。

第一，要厘清普惠金融與財政轉(zhuǎn)移支付、社會扶貧的界限。財政轉(zhuǎn)移支付、社會扶貧都是在符合某些條件下向特定群體進(jìn)行的單方面資金流動，并不存在資金償還問題。而普惠金融在兩個方面有所不同：第一，普惠金融是一種金融服務(wù)，其本質(zhì)是資金的融通，講究“有借有還”，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性；第二，普惠金融的服務(wù)對象并不局限于某些特定群體，幫助貧困人群只是普惠性范疇的一部分。

第二，要界定普惠金融重點(diǎn)人群。普惠金融提供的服務(wù)，應(yīng)該側(cè)重于當(dāng)前金融制度下有經(jīng)濟(jì)行為和償還能力，但不符合金融服務(wù)條件的群體。對于中高收入群體和大中型企業(yè)，政府應(yīng)側(cè)重于營造良好金融生態(tài)、合理調(diào)節(jié)收入分配；對于貧困人群，宜支持有發(fā)展?jié)摿?、能償還本息、目前缺少脫貧啟動資金的貧困人員，政府要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)把握好公益性與商業(yè)可持續(xù)性的平衡；對于無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的“三無”貧困人員，政府宜以托底救助為主要方式，引導(dǎo)構(gòu)建多主體參與的社會救助體系。

第三，要劃清引導(dǎo)和干預(yù)的界限。普惠金融不能遵循完全由計(jì)劃力量主導(dǎo)的發(fā)展路徑，這會加重政府負(fù)擔(dān)，造成低效供給，且難以滿足多元化的實(shí)際需求。政府在普惠金融中履行資源配置職能應(yīng)當(dāng)正確處理好與市場的關(guān)系，參與的重點(diǎn)在于利用其資源配置職能為市場起輔助作用。金融機(jī)構(gòu)是否提供、提供多少金融產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)該由其自身決定，政府可以適當(dāng)引導(dǎo)不同類型的金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身特點(diǎn)提供產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢。對于普惠金融服務(wù)對象的決策，如其在合法合規(guī)范圍內(nèi)發(fā)展生產(chǎn)、改善生活等，不應(yīng)受到政府干預(yù)或包攬，政府可以引導(dǎo)低收入人群制定科學(xué)合理的計(jì)劃，對其給予必要的培訓(xùn)和指導(dǎo)。

第四，要合理確定風(fēng)險控制邊界。普惠金融風(fēng)險管理專業(yè)性強(qiáng)、難度大，政府應(yīng)尊重市場機(jī)制的作用，合理把握調(diào)控力度、干預(yù)界限，實(shí)現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展并舉、創(chuàng)新與防范風(fēng)險并重。一是不放任風(fēng)險因素滋生，嚴(yán)控風(fēng)險敞口過大，加強(qiáng)對微型金融的宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管，健全風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急處理機(jī)制。二是不照搬對一般性商業(yè)金融的管理做法，需保持一定的彈性和容忍度，實(shí)行分類管理、因地施策。三是提高金融機(jī)構(gòu)損失吸收能力，建立政銀擔(dān)合作的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險能力。四是培育公眾的金融風(fēng)險意識，整合公共信息資源，加強(qiáng)與金融消費(fèi)者權(quán)益有關(guān)的信息披露和風(fēng)險提示，引導(dǎo)金融消費(fèi)者根據(jù)自身風(fēng)險承受能力和金融產(chǎn)品風(fēng)險特征理性抉擇。

第五，要因時因地審慎參與。目前多數(shù)國家普惠金融采取了內(nèi)生式為主、外生式為輔的發(fā)展路徑，會經(jīng)歷從初級到高級的兩個階段。初級階段核心為“共有共享”，以推進(jìn)主體、服務(wù)多樣化，惠及人群擴(kuò)大化為主要特征，解決的是金融排斥問題；高級階段核心為“公平公正”，強(qiáng)調(diào)不同群體獲得金融資源的權(quán)利、能力、機(jī)會及其必要差異性，需要政府更加全面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、處理、分析能力和應(yīng)對變化的把控能力。另外，由于地域差異的天然存在，不同地區(qū)普惠金融的供需特點(diǎn)、發(fā)展階段、宣傳程度等各不相同，需要政府更加精細(xì)化的政策制定和施行。這都對政府的管理能力提出了更高要求，而擁有界限意識和合理行動的政府將更好地推動普惠金融發(fā)展。

三、在實(shí)踐中總結(jié)提升政府普惠金融的功能

（一）普惠金融國內(nèi)外實(shí)踐

國際普惠金融發(fā)展大致可分為三個階段：小額信貸階段、微型金融階段、綜合性普惠金融階段。20世紀(jì)70年代，一些國家出現(xiàn)小額信貸并不斷發(fā)展，其中有代表性的是孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行（Grameen Bank）、拉丁美洲行動國家（ACCICN）、泰國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村合作社銀行（BAAC）、印度的自我就業(yè)婦女協(xié)會銀行（SEWA）等，這些銀行大多面向特定低收入群體發(fā)放擔(dān)保要求較低的小額信用貸款。20世紀(jì)90年代后，隨著金融機(jī)構(gòu)的增多與擴(kuò)張，為低收入群體提供泛金融服務(wù)的“微型金融”開始出現(xiàn)，貸款提供者更加多樣，更加注重提高機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)性。比較有代表性的實(shí)踐是玻利維亞團(tuán)結(jié)互助銀行、墨西哥康帕圖銀行等。21世紀(jì)后，微型金融進(jìn)一步深化發(fā)展，各國逐漸從資助分散的微型金融機(jī)構(gòu)和金融創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒕C合性的普惠金融體系，市場范圍、服務(wù)手段、技術(shù)工具等不斷得到擴(kuò)展。

我國普惠金融的實(shí)踐與深化金融改革高度相關(guān)，離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升與發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級，可分成三個階段。第一階段是1997年以前，以公益性小額信貸為主要方向，貸款資金來源主要是個人或國際組織，致力于改善農(nóng)民、下崗職工的貧困狀況，具有試點(diǎn)和模仿性質(zhì)。第二階段是1997-2011年，以發(fā)展性微型金融為主要方向，隨著資金需求的擴(kuò)大和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的介入，微型金融體系逐步形成，效果范圍也擴(kuò)展至促進(jìn)就業(yè)和改善居民生活。第三階段是2011年至今，以綜合性普惠金融為主要方向，村鎮(zhèn)銀行和小額信貸組織興起，金融網(wǎng)絡(luò)化、移動化趨勢加快。2013年后，隨著黨的十八屆三中全會首次將“發(fā)展普惠金融”納入執(zhí)政行動綱領(lǐng)，普惠金融上升為國家重大戰(zhàn)略，進(jìn)入快速發(fā)展時期。同年，互聯(lián)網(wǎng)金融、移動支付等創(chuàng)新形式開始起步，普惠金融數(shù)字化趨勢出現(xiàn)，服務(wù)深度、廣度加強(qiáng)。

（二）實(shí)現(xiàn)普惠金融發(fā)展的路徑與反思

近年來，我國逐漸走出了一條具有中國特色的普惠金融發(fā)展道路。一是適當(dāng)減少金融管制，積極培育多樣化普惠金融服務(wù)供給主體。通過有效的政策和制度激勵，開發(fā)性、政策性、合作性、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)逐步參與提供普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)，目前我國普惠金融多層次供給體系已經(jīng)形成。二是發(fā)展草根金融，創(chuàng)新普惠金融供給方式。草根金融是指基于依靠熟人或社圈識別貸款人信用進(jìn)行貸款的金融服務(wù)提供方式。我國通過有序引導(dǎo)民間資本進(jìn)入普惠金融領(lǐng)域，增加基層金融網(wǎng)點(diǎn)、社區(qū)銀行，增設(shè)農(nóng)村金融服務(wù)室、代理金融服務(wù)點(diǎn)、流動銀行等，打通金融服務(wù)“最后一公里”。三是著力解決信息不對稱問題，夯實(shí)普惠金融的發(fā)展基礎(chǔ)。我國不斷加強(qiáng)征信體系建設(shè)，完善征信系統(tǒng)功能，擴(kuò)展信用信息采集范圍，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)革新征信信息處理方式，逐步降低金融機(jī)構(gòu)對貸款人的信用識別成本，提升交易效率。四是積極運(yùn)用金融科技手段，引導(dǎo)各類機(jī)構(gòu)借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，逐步開發(fā)移動支付、人臉識別等新產(chǎn)品和新服務(wù)，降低金融交易成本，延伸服務(wù)半徑，提高普惠金融服務(wù)質(zhì)量和效率。五是利用財政資金給予普惠金融支持，不斷提高財政資金利用效率。通過市場化方式，綜合運(yùn)用貼息、獎補(bǔ)、政策性保險、融資擔(dān)保、專項(xiàng)資金、風(fēng)險補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠等方式，降低、分散金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險敞口，分擔(dān)服務(wù)成本，促進(jìn)普惠金融深入發(fā)展。六是逐步完善普惠金融監(jiān)管體系。完善普惠金融法律及監(jiān)管體系，運(yùn)用支農(nóng)、支小、扶貧再貸款和再貼現(xiàn)等，并適當(dāng)降低提供普惠金融服務(wù)金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)資金供給和支持領(lǐng)域信貸投放。

在取得成效的同時，我國普惠金融發(fā)展仍存在一些亟待解決的問題。一是金融資源分配不均沒有得到根本解決。當(dāng)前我國普惠金融資源在不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的配置仍存在不平衡，過度供給與過度稀缺并存，尤其是防風(fēng)險去杠桿壓力下，銀行信貸結(jié)構(gòu)性收緊，房地產(chǎn)、國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等信貸資源釋放緩慢，普惠群體獲得金融支持難度加大。二是重“量”不重“質(zhì)”。部分金融機(jī)構(gòu)僅追求覆蓋面和供給總量，提供的產(chǎn)品和服務(wù)不具有針對性，成本過高、期限過短、風(fēng)險過大、流程過長，實(shí)際上降低了普惠群體獲得金融服務(wù)的可得性。三是普惠金融相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、口徑需要根據(jù)實(shí)踐進(jìn)一步優(yōu)化完善。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真問題需要引起重視，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)需要更加夯實(shí)，數(shù)據(jù)分析利用需要建立起部門間共享協(xié)調(diào)機(jī)制。四是金融科技運(yùn)用不當(dāng)存在風(fēng)險交叉?zhèn)魅竞蜕鐣L(fēng)險隱患。新型技術(shù)手段在提升服務(wù)效率方面具有一定優(yōu)勢，但在逐利動機(jī)驅(qū)動下，存在多頭授信、信息作假、非法集資或自融資等亂象和信息技術(shù)安全等風(fēng)險，一旦風(fēng)險暴露，波及范圍和傳播速度相較于傳統(tǒng)金融顯著增大加快。

總體看，政府應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”原則，借鑒國際和國內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善普惠金融發(fā)展的整體框架，通過積極培育普惠金融服務(wù)供給主體、降低金融服務(wù)成本、運(yùn)用財政金融支持政策、提升監(jiān)管能力、用好技術(shù)手段等方式，加快普惠金融體系建設(shè)，讓所有人公平享有金融發(fā)展權(quán)。