董大鵬，于玲君

2003年，我國農村稅費改革以來，逐步取消了勞動積累工和義務工，給大規(guī)模開展農田水利基本建設帶來極大的影響，出現(xiàn)了組織群眾議事難、發(fā)動群眾投勞難、籌措資金難、“一事一議”往往議而不決等一系列問題。為適應農村稅費改革要求，改革和完善農田水利建設政策體系、投入方式、組織形式，促進新時期農田水利建設健康發(fā)展，2005年10月6日，國務院辦公廳轉發(fā)了發(fā)改委、財政部、水利部、農業(yè)部、國土資源部五部委《關于建立農田水利建設新機制的意見》（國辦發(fā)〔2005〕50號），要求“規(guī)范農田水利建設項目管理和資金使用。完善補助方式。主要用于補助項目建設的材料費、設備費及機械作業(yè)費，具體方式可采取項目管理或‘以獎代補’的辦法。”這是“以獎代補”在國家文件上首次出現(xiàn)。

1 “以獎代補”政策的出臺背景

2014年1月19日中共中央、國務院印發(fā)《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)〔2014〕1號）提出“開展農田水利設施產權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點，落實小型水利工程管護主體、責任和經費。通過以獎代補、先建后補等方式，探索農田水利基本建設新機制?！?/p>

2014年11月3日，山東省水利廳、財政廳、發(fā)展和改革委員會《關于開展小型農田水利設施產權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作的通知》（魯水農字〔2014〕52號）提出“探索完善項目補助方式。積極探索以獎代補、先建后補等建設模式?！?/p>

2015年8月18日，德州市水利局、財政局轉發(fā)省水利廳、財政廳《關于編制2015年農田水利設施維修養(yǎng)護項目實施方案的通知》中提出“用于日常保養(yǎng)維護和維修的農田水利維護項目，要堅持因地制宜、改革創(chuàng)新，積極采取‘政府購買公共服務’的方式，引導具有資質的專業(yè)服務隊、社會組織、公司企業(yè)等參與農田水利設施維修養(yǎng)護；也可采取‘以獎代補’的方式，對工程管護效果好的各類農田水利設施管護主體給予獎勵。”這是“以獎代補”政策首次在維修養(yǎng)護項目中提出。

2018年2月24日，水利部印發(fā)《深化農田水利改革的指導意見》（水農〔2018〕54號）明確了“以獎代補”資金可以在農田水利設施建設和管理方面使用。

2 武城縣“以獎代補”政策應用實例

2.1 基本情況

武城縣屬海河流域衛(wèi)運河系，經過多年建設，已形成了“五縱四橫”的灌排骨干水利系統(tǒng)。武城縣現(xiàn)有頭屯、呂洼、辛王莊3大灌區(qū)，輻射灌溉面積2.58萬hm2，全部實現(xiàn)了節(jié)水灌溉現(xiàn)代化。3大灌區(qū)現(xiàn)有水利管護人員159人。全縣已建成小農水泵站88座，在建11座。

2.2 農田水利改革情況

按照省水利廳的要求，2014年12月武城縣列入國家級農田水利設施產權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點縣。武城縣委、縣政府高度重視，成立了由縣長任組長的試點工作領導小組，不斷創(chuàng)新投融資機制，完善產權制度和監(jiān)管體制，積極推進農田水利改革，縣政府先后出臺了《關于改革小型農田水利工程項目實施方式的指導意見》《關于小型農田水利工程確權登記頒證的指導意見（試行）》等一系列政策扶持文件。2014—2016年共完成投資1360萬元，極大促進了農田水利設施的建設管理和維護。2015年6月18日全省改革試點現(xiàn)場會在武城召開后，武城縣在省、市水利部門的指導支持下，全方位深度改革，大力度激發(fā)活力，以市場為導向，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以政府監(jiān)管、公司運營、協(xié)會管護、市場推進為抓手，以服務群眾為出發(fā)點和落腳點，建立了長效運行管護機制，全縣88座泵站實現(xiàn)了長效利用。今年以來，武城縣農田水利灌溉公司灌溉服務中心累計澆灌農田及經濟作物2.33萬hm2，受益群眾7萬戶，公司實現(xiàn)效益160萬元，農民協(xié)會（泵站站長）實現(xiàn)人均收益1.2萬元。小農水已成為灌區(qū)農民及用水大戶的貼心工程。

2.3 “以獎代補”政策的實施

1）依據國家級改革試點縣要求落實獎補資金。武城縣作為試點縣，2013—2018年全縣共籌集農田水利設施維修養(yǎng)護資金1696萬元，其中列支“以獎代補”資金共計357萬元。

2）出臺相關獎補政策。2015年6月，縣政府印發(fā)了《關于印發(fā)武城縣小型農田水利設施運行管護暫行辦法和武城縣小型農田水利設施運行管護績效考評辦法（試行）的通知》（武政字〔2015〕18號），兩個辦法的出臺，規(guī)范了管護組織與職責、管護模式、管護措施、管護資金籌集和使用等方面內容，明確了對管護組織的考評依據和內容及考評效果的運用，建立了以政府績效考評為基本依據的獎懲辦法。

3）完成產權制度改革。2015年10月，縣水務局組織召開全縣農田灌溉工作會議，會議明確了財政資金投資建設的農田水利設施管護主體，宣讀了考核制度，現(xiàn)場頒發(fā)了51座泵站的產權證和使用權證，并與各鎮(zhèn)村推薦的51名泵站站長簽訂了管護協(xié)議書，明晰了工程產權，完成了產權移交。

2.4 存在的問題

1）考評措施不具體。雖然縣政府印發(fā)了績效考評辦法，但具體獎補金額尚未明確，不能作為獎補的直接依據。

2）管護主體單一。武城縣自改革試點實施以來，采取“公司化”運行模式，2010—2017年所建88座泵站產權和使用權全部移交給農水公司一家，管護主體比較單一。

3）干部“不敢為”問題。自黨的十八大以來，存在干部干事“不敢為”問題。主要表現(xiàn)為“三怕”：一怕工作失誤、冒風險。擔心踩到紅線、觸犯規(guī)則，把“不出事”作為最大原則；二怕觸及利益、得罪人。擔心引火燒身、擔心承擔責任，畏首畏尾、縮手縮腳、患得患失；三怕媒體炒作、成熱點。不善于、不習慣在媒體關注和公眾監(jiān)督下推進工作。

3 實施“以獎代補”政策建議措施

1）細化考評措施。進一步出臺“以獎代補”考評實施細則，規(guī)范獎補程序，明確獎補金額，將三年“以獎代補”資金打捆使用，集中獎補。

2）發(fā)展多種形式的管護主體，開展“灌溉管理提升”活動。將2018年定為“灌溉管理提升年”，開展“農田灌溉管理服務”競賽。通過比賽成績，采取“以獎代補”的形式對農田灌溉管理服務較好的管護主體進行獎勵，通過“以獎代補”機制發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，激發(fā)農民群眾和新型農業(yè)生產經營主體參與農田水利建設管理積極性，搞活經營權，提升全縣農田灌溉管理服務水平。

3）加強調查研究。把調查研究作為抓好工作落實、解決問題的重要方法。著力消除怕觸紅線的思想負擔，克服“怕”字，嚴格按規(guī)矩辦事、依法行政、秉公用權，對符合中央精神、符合改革方向、符合法律法規(guī)規(guī)定的事大膽去做。

4）加強溝通交流。一是加強同其他國家級試點縣的溝通交流，學習先進經驗；二是加強同上級部門溝通交流，省水利廳印發(fā)了定點聯(lián)系制度，為各試點縣搭建了溝通交流平臺，要充分利用平臺，勤溝通、多交流，促進工作扎實快速開展。