(1.東華理工大學(xué),江西 撫州 344000;2.撫州市發(fā)改委生態(tài)辦,江西 撫州 344000)
撫州市作為江西省生態(tài)文明先行示范市,為做好撫河流域的生態(tài)補(bǔ)償工作,讓保護(hù)者受益,使優(yōu)質(zhì)水資源效益得到體現(xiàn),形成保護(hù)水資源的共識(shí)。2017年印發(fā)實(shí)施了《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》,全市開展水資源生態(tài)補(bǔ)償。撫州的水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐是流域生態(tài)補(bǔ)償制度的一個(gè)探索,不論是對我國流域生態(tài)補(bǔ)償理論還是對撫州本地、南昌及長江中下游水生態(tài)穩(wěn)定和飲用水安全都有重要的意義。
撫州市地處江西省東部,東與福建省建寧、光澤接壤,南與寧都、石城交界,西與永豐、新干相連,北臨鄱陽湖,與南昌、鷹潭毗鄰。土地總面積1.88萬km2,占全省總面積的11.26%。撫州市東、南、西3面環(huán)山,北鄰鄱陽湖盆地。武夷山脈蜿蜒東南,峰嶺逶迤,地勢陡峻,雩山山脈綿延西南,東北、中南部丘陵地區(qū)崗地分布,地勢南高北低,漸次向鄱陽湖平原地區(qū)傾斜。撫州屬中亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候區(qū),四季分明,雨量充沛。全市年平均降水量322億m3,多年年平均降水量在1700mm左右。
撫州市境內(nèi)河流水系發(fā)達(dá),河道密布,水資源豐富。全市河流分撫河、信江、贛江三大水系,流域面積在10km2以上的大小河流有470條。其中撫河在撫州市境內(nèi)流域面積1.56萬km2,占全市土地總面積的82.95%;信江、贛江部分支流約占17.05%。撫河是江西省第二大河流,發(fā)源于廣昌縣驛前鎮(zhèn)血木嶺,自南向北流經(jīng)廣昌、南豐、南城、金溪、臨川、豐城、進(jìn)賢、南昌等縣(區(qū)),向西經(jīng)南昌縣荏港改道由青嵐湖入鄱陽湖,主河道長350km,其中流經(jīng)撫州境內(nèi)276km。
水資源是一種重要的生態(tài)資源,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的命脈,水環(huán)境惡化和水資源短缺將嚴(yán)重影響人民的生活質(zhì)量和制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
水資源跟其他資源一樣,在開發(fā)過程中也存在外部性,即水資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本和生態(tài)環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的外部效益,由于這些成本及效益沒有在生產(chǎn)或經(jīng)營活動(dòng)中得到很好地體現(xiàn),從而導(dǎo)致了一方面是破壞生態(tài)環(huán)境沒有得到應(yīng)有的懲罰,另一方面是保護(hù)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的生態(tài)效益被他人無償享用,保護(hù)生態(tài)環(huán)境所喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)等沒有得到補(bǔ)償。國際上有環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(Payments for Environmental Services,簡稱PES)制度來糾正生態(tài)資源開發(fā)利用中的外部性而引起的不公平。這種環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(PES)在我國稱為生態(tài)補(bǔ)償。因此,水資源生態(tài)補(bǔ)償是解決水資源開發(fā)利用過程中的外部性,讓保護(hù)水資源的人受益,使因保護(hù)水資源而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的人或地區(qū)得到補(bǔ)償,從而調(diào)動(dòng)各方保護(hù)水資源的積極性的一個(gè)重要手段,是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。
2017年,江西——廣東東江跨流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)正式啟動(dòng),國家及兩省對東江源頭補(bǔ)償資金將達(dá)5億元,中央財(cái)政安排4億元獎(jiǎng)補(bǔ)資金。2016年,江西省下發(fā)《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法》(試行),在全省100個(gè)縣市區(qū)全面推廣流域生態(tài)補(bǔ)償,鄱陽湖、長江九江段、東江流域以及贛江、撫河、信江、饒河、修河五大河流全部納入補(bǔ)償范圍。2016—2018年,江西省3年流域生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)模超過75億元。另外,為探索流域生態(tài)補(bǔ)償,2012—2014年江西省在萍鄉(xiāng)、新余和宜春3市之間開展了袁河流域水資源跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。撫州市在江西省五大水系之一的撫河流域內(nèi)全境開展生態(tài)補(bǔ)償是流域生態(tài)補(bǔ)償制度的一個(gè)探索,有助于豐富和完善我國流域生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐。
撫河是江西省第二大河,全長350km,流經(jīng)撫州市的11個(gè)縣(區(qū))和南昌市的南昌縣、進(jìn)賢縣以及宜春地區(qū)的豐城市,是撫州市中心城區(qū)和沿河縣(區(qū))主要飲用水源,也是南昌市的備用水源。撫河流域生態(tài)環(huán)境不僅關(guān)系到江西省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,也關(guān)系到長江中下游水生態(tài)穩(wěn)定和人民飲用水安全。通過水資源生態(tài)補(bǔ)償調(diào)動(dòng)各縣(區(qū))保護(hù)水資源的積極性,從而維護(hù)撫河一河清水,對保障撫州、南昌以及江西下游水生態(tài)穩(wěn)定和飲用水安全有著重要意義。
從撫州來看,通過在全境內(nèi)實(shí)行水資源生態(tài)補(bǔ)償,提高大家保護(hù)水資源積極性,可鞏固撫河流域生態(tài)保護(hù)和綜合治理工程成效。秉承綠色生態(tài)是撫州最大的財(cái)富這一理念,2015年撫州啟動(dòng)了體量最大工程——撫河流域生態(tài)保護(hù)與綜合治理這個(gè)“龍頭工程”。隨著2016年底撫河流域生態(tài)保護(hù)及綜合治理一期工程的開工,撫河流域生態(tài)環(huán)境得到大大改善。工程結(jié)束后,水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施有助于充分發(fā)揮工程效果,繼續(xù)保持撫河流域生態(tài)環(huán)境的持續(xù)良性發(fā)展。
2017年撫州印發(fā)《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》,在全市所轄11個(gè)縣(區(qū))內(nèi)全面實(shí)施,以縣(區(qū))主要河流出入境斷面水質(zhì)為考核對象,以縣(區(qū))行政區(qū)劃單位計(jì)算、考核和分配轉(zhuǎn)移支付資金。
3.1.1 資金籌集
《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》規(guī)定水資源生態(tài)補(bǔ)償資金來源主要由以下4部分組成:?市級財(cái)政將水資源生態(tài)補(bǔ)償金列入年度財(cái)政預(yù)算;?各縣(區(qū))級財(cái)政籌集部分資金;?社會(huì)捐贈(zèng);?其他。具體籌集數(shù)額視財(cái)力情況逐年增加,并探索建立起科學(xué)合理的資金籌集方案。
2017年,首期籌集全市撫河流域水資源生態(tài)補(bǔ)償資金500萬元,具體如下:?市財(cái)政2017年新增安排專項(xiàng)預(yù)算資金135萬元;?各縣(區(qū))按照省級主體功能區(qū)劃分為三檔籌集縣(區(qū))水資源生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金,重點(diǎn)開發(fā)區(qū)(臨川區(qū))40萬元、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)(東鄉(xiāng)區(qū)、南城縣、崇仁縣、樂安縣、金溪縣)各35萬元、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)(南豐縣、黎川縣、宜黃縣、資溪縣、廣昌縣)各30萬元,共計(jì) 365萬元。
3.1.2 考核內(nèi)容
《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》規(guī)定以《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)為依據(jù),從各縣(區(qū))界斷面水Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率和縣(區(qū))界斷面水質(zhì)對比2個(gè)方面進(jìn)行考核??h(區(qū))界斷面水達(dá)標(biāo)率考核得分A和縣(區(qū))界斷面水質(zhì)對比考核得分B在縣(區(qū))水質(zhì)考核分?jǐn)?shù)Q中各占50%。
縣(區(qū))界斷面水達(dá)標(biāo)率考核得分A由出境斷面水達(dá)標(biāo)率考核得分A1和出入境斷面水質(zhì)變化合格率考核得分A2兩個(gè)因素得出;縣(區(qū))界斷面水質(zhì)對比考核得分B由出境斷面水質(zhì)與管理目標(biāo)水質(zhì)限值對比變化值B1、出境斷面水質(zhì)與去年同期斷面水質(zhì)對比變化值B2和出境斷面水質(zhì)與入境斷面水質(zhì)變化值B3三項(xiàng)變化因素得出。
3.1.3 補(bǔ)償資金分配計(jì)算公式
a.縣(區(qū))水資源生態(tài)補(bǔ)償款K=水資源生態(tài)補(bǔ)償款基數(shù)M×縣(區(qū))水質(zhì)考核分?jǐn)?shù)Q。
b.水資源生態(tài)補(bǔ)償款基數(shù)M=當(dāng)年市水資源生態(tài)補(bǔ)償款總額÷各縣(區(qū))水質(zhì)考核得分Q總和。
c.縣(區(qū))水質(zhì)考核分?jǐn)?shù)Q=A×50%+B×50%。
d.有入境斷面的縣(區(qū))界斷面水達(dá)標(biāo)率考核得分A=A1×80%+A2×20%;無入境斷面的縣(區(qū))界斷面水達(dá)標(biāo)率考核得分A=A1。
e.有入境斷面的縣(區(qū))界斷面水質(zhì)對比考核得分B=100×(1-B1+B2+B3÷3);無入境斷面的縣(區(qū))界斷面水質(zhì)對比考核得分B=100×(1-B1+B2÷2)。
若發(fā)生重大水環(huán)境污染事件,污染所影響的相關(guān)測評指標(biāo)在污染期間不參與評估。對事件負(fù)有責(zé)任的縣(區(qū))實(shí)行一票否決,不分配當(dāng)年水資源生態(tài)補(bǔ)償金,其水質(zhì)考核得分Q不計(jì)入水資源生態(tài)補(bǔ)償款基數(shù)M的計(jì)算公式之中。對出現(xiàn)劣五類水的縣(區(qū))實(shí)行一票否決,不分配當(dāng)年水資源生態(tài)補(bǔ)償金,其水質(zhì)考核得分Q不計(jì)入水資源生態(tài)補(bǔ)償款基數(shù)M的計(jì)算公式之中。
3.1.4 生態(tài)補(bǔ)償資金使用
分配到各縣(區(qū))的水資源生態(tài)補(bǔ)償資金由各縣(區(qū))政府統(tǒng)籌安排,主要用于河道疏浚整治和保潔、生活污水處理設(shè)施管護(hù)、農(nóng)田水利工程管護(hù)等與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的生態(tài)保護(hù)、水環(huán)境治理和民生工程,不得另作他用。
3.1.5 相關(guān)部門職責(zé)分工
為落實(shí)好水資源生態(tài)補(bǔ)償工作,明確相關(guān)單位職責(zé)分工。市生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱市生態(tài)文明辦)要統(tǒng)籌做好指導(dǎo)和協(xié)調(diào)水資源生態(tài)補(bǔ)償工作;市環(huán)保局負(fù)責(zé)相應(yīng)指標(biāo)考核評分,并于每年第一季度將相關(guān)核定數(shù)據(jù)及依據(jù)報(bào)送市生態(tài)文明辦,由市生態(tài)文明辦對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核;市財(cái)政局負(fù)責(zé)水資源生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集、結(jié)算工作,配合市生態(tài)文明辦核定分配各縣(區(qū))水資源生態(tài)補(bǔ)償資金;各縣(區(qū))政府是地方水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體,負(fù)責(zé)所轄區(qū)域水環(huán)境保護(hù),用好水資源生態(tài)補(bǔ)償資金,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),反映工作成效。所反映出的水資源質(zhì)量狀況將作為縣(區(qū))政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。
3.2.1 制定水資源生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測方案
為做好境內(nèi)河流水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測,真實(shí)、準(zhǔn)確地反映縣(區(qū))水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況,市環(huán)保局按照《撫州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法(試行)的通知》要求,制定了《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測方案》。
3.2.2 增設(shè)水質(zhì)考核斷面
撫州市地表水監(jiān)測斷面分為3類,分別為國家考核斷面、省級考核斷面和省級考核縣界斷面。2016年地表水國家考核斷面為4個(gè)(其中1個(gè)為Ⅱ類,2個(gè)Ⅲ類,1個(gè)Ⅳ類),省級考核斷面為8個(gè)(除1個(gè)水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)為Ⅱ類外,其他斷面水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)均為Ⅲ類),另有11個(gè)省級考核縣界斷面,水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)均為Ⅲ類。2017年地表水監(jiān)測斷面在2016年的基礎(chǔ)上增設(shè)了3個(gè)市級考核斷面和3個(gè)省級河長辦考核水體水質(zhì)考核斷面。2018年為進(jìn)行水資源生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測工作,由市環(huán)保局牽頭,組織相關(guān)縣(區(qū))共同協(xié)商確定設(shè)立各縣(區(qū))出入境斷面,在2017年的基礎(chǔ)上增設(shè)了6個(gè)市級考核斷面。
3.2.3 水質(zhì)監(jiān)測與考核
市環(huán)保局負(fù)責(zé)縣(區(qū))界河流斷面水質(zhì)監(jiān)測工作,監(jiān)測頻次為每月1次。
地表水水質(zhì)監(jiān)測項(xiàng)目根據(jù)國家技術(shù)規(guī)范要求為基本項(xiàng)目24項(xiàng),分別為:水溫、pH、溶解氧、高錳酸鹽指數(shù)、總磷、總氮、氨氮、化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、六價(jià)鉻、陰離子表面活性劑、揮發(fā)酚、氰化物、硫化物、氟化物、銅、鋅、鉛、鎘、砷、硒、汞、石油類、糞大腸菌群。
國考斷面、省考斷面按國家環(huán)保部及省環(huán)保廳規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,市考斷面一律按《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)中的Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
每年第一季度環(huán)保局將相關(guān)監(jiān)測結(jié)果報(bào)送市生態(tài)文明辦,由市生態(tài)文明辦對數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算,會(huì)同市財(cái)政局核定分配各縣(區(qū))水資源生態(tài)補(bǔ)償資金。
此次水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施范圍為撫州市內(nèi)所有主要河流,包括撫河、撫河主要支流、白塔河和烏江,所涉全市11個(gè)縣(區(qū)),以縣(區(qū))為單位計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額。
踐行“保護(hù)者受益”的原則,以河流水質(zhì)為核心,以各縣(區(qū))交界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù),以水質(zhì)達(dá)國家地表水標(biāo)準(zhǔn)Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,以水質(zhì)監(jiān)測主要因子監(jiān)測情況具體打分測算各地應(yīng)得生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額,規(guī)范運(yùn)作,公開透明。
2018年實(shí)施辦法考核后,依得分高低進(jìn)行補(bǔ)償資金的分配,除個(gè)別縣有一個(gè)月出現(xiàn)劣V五類而未分配外,高分縣(區(qū))所得補(bǔ)償資金是低分縣(區(qū))的兩倍多,充分體現(xiàn)了保護(hù)者受益原則。
江西撫州是多雨地區(qū),水量并不是問題,水質(zhì)才是關(guān)鍵。實(shí)施水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕繕?biāo)是通過適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償促進(jìn)撫河流域水質(zhì)保護(hù)。因此,水量并未納入考核范圍。實(shí)踐中也有地方曾提出在補(bǔ)償辦法中考慮水資源基數(shù)以及水域面積作為水資源生態(tài)補(bǔ)償資金分配考核目標(biāo)的建議均未予以采納。在考核目標(biāo)上抓住水質(zhì)控制這一核心,意在使撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)突出。
撫州市在按照《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法》(試行)和《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償水環(huán)境質(zhì)量考核辦法》(試行)中要求對各縣(區(qū))出境斷面水和出入境斷面水變化合格率進(jìn)行考核的基礎(chǔ)上,再對水質(zhì)具體情況進(jìn)行細(xì)化打分。通過縣(區(qū))之間水質(zhì)橫向?qū)Ρ?、和同一縣(區(qū))考核年與上年度水質(zhì)縱向?qū)Ρ?,力求科學(xué)準(zhǔn)確地反映各縣(區(qū))水質(zhì)差異和各縣(區(qū))在水質(zhì)管理工作上的成效。具體來說,主要比較了以下幾個(gè)指標(biāo)。
a.出境水質(zhì)與入境水質(zhì)比較。
b.當(dāng)年出境水質(zhì)與上年度同期出境水質(zhì)比較,通過這個(gè)比較可看出各縣(區(qū))水質(zhì)管理工作是進(jìn)步還是退步。
c.出境水質(zhì)與管理目標(biāo)水質(zhì)限值比較,撫州大部分區(qū)域都能達(dá)到國家Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn),有些地方能達(dá)到II類水標(biāo)準(zhǔn),通過這一比較能反映當(dāng)?shù)厮c標(biāo)準(zhǔn)的距離,能讓水質(zhì)越好的地方得分越高。
《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》雖然規(guī)定了4種生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源,試行第一年即2017年的資金來源只有市財(cái)政撥款和各縣(區(qū))籌集專項(xiàng)資金。一方面是資金來源窄,仍全部是政府撥款,尚未找到社會(huì)資金等其他渠道資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償方式;另一方面,2017年只有540萬元,資金量太小,在試行過程中各縣(區(qū))普遍認(rèn)為補(bǔ)償資金少,難以起到推動(dòng)效應(yīng)。
《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》中一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是河流出入境斷面的水質(zhì)監(jiān)測。在實(shí)施辦法施行前撫州市境內(nèi)已經(jīng)設(shè)有國家考核和省考核水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn),但這些監(jiān)測點(diǎn)并不都是在出入境,很多縣(區(qū))主要河流的出入境都沒有水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn),需要上、下游縣(區(qū))共同參與確定監(jiān)測點(diǎn)。目前,各縣(區(qū))水質(zhì)監(jiān)測取樣都是市環(huán)保局工作人員和縣(區(qū))環(huán)保局工作人員分別到監(jiān)測點(diǎn)取水,取水時(shí)間比較隨意,導(dǎo)致水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)可能失真。因此,建議有條件的地區(qū)可逐步建設(shè)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測站,以保證水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。
生態(tài)補(bǔ)償制度在自然資源保護(hù)中的積極作用已經(jīng)逐步得到認(rèn)識(shí)。如何拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、科學(xué)分配補(bǔ)償資金、讓補(bǔ)償資金最高效地起到激勵(lì)作用等是各類生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中共同面臨的問題。江西省撫州市借鑒國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合實(shí)際,在撫州市全境內(nèi),以撫河流域?yàn)橹?,以出入境斷面為考核依?jù),從出境水水質(zhì)合格率、出境水水質(zhì)變化情況2個(gè)方面計(jì)算得分,對各縣(區(qū))水質(zhì)保護(hù)工作進(jìn)行量化考核,并據(jù)此進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償資金分配,形成了一個(gè)旨在讓保護(hù)者受益的水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以期本文對撫州水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的介紹能有助于國內(nèi)水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯颗c實(shí)踐推進(jìn)。