中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院 孔令斌

城市交通與土地利用協(xié)調(diào)是城市規(guī)劃中最重要的議題和重點研究領(lǐng)域之一，城市快速擴(kuò)張過程中協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系尤其重要。然而，在城市規(guī)劃實踐中往往是“口惠而實不至”，兩者之間協(xié)調(diào)并不如人意，甚至是很差。

究其原因主要是該問題的復(fù)雜性以及城市規(guī)劃、城市交通學(xué)科設(shè)置和管理上的分離所致。根據(jù)王輯憲和國內(nèi)外相關(guān)專家學(xué)者的研究，主要表現(xiàn)為：一是專業(yè)人員隊伍認(rèn)為土地利用規(guī)劃是城市規(guī)劃和地理學(xué)者的事情，交通運輸規(guī)劃則是工程師與經(jīng)濟(jì)專家主持，時至今日在技術(shù)職稱和大學(xué)學(xué)科劃分上兩者都分屬不同領(lǐng)域；二是從中央到地方的行政管理上，城市交通與土地利用規(guī)劃和管理職能分屬不同行政部門管理，2008年國家大部制改革后，城市交通與土地利用管理權(quán)在中央進(jìn)一步拆分劃歸不同部委，地方劃歸不同局委管理，而2018年最新的國家機(jī)構(gòu)改革方案雖然在空間規(guī)劃上“合一”，但對于交通與土地利用的融合方面仍沒有太多的改善；三是城市土地利用被認(rèn)為是不可能和不應(yīng)該干預(yù)的市場過程，交通運輸是支撐土地利用發(fā)展的工具與手段，應(yīng)該最大限度地配合土地利用發(fā)展。在城市交通與土地利用研究上，由于土地利用分類與其發(fā)展特征上的復(fù)雜性導(dǎo)致影響因素眾多而城市又千差萬別，因此交通與土地利用在理論上從數(shù)據(jù)獲得到模擬研究主要是將大問題化小，有大量的分散實踐和理論研究，但由于一體化整合困難，明顯缺乏把這些研究進(jìn)展整合的努力，在實踐中應(yīng)用也不多。這其中最弱的一環(huán)是對土地利用市場機(jī)制的了解與模擬，以及如何將這種了解與交通系統(tǒng)的規(guī)劃結(jié)合起來，這使得城市規(guī)劃中交通與土地利用協(xié)調(diào)在理論上取得共識的內(nèi)容并不多。

城市交通與土地利用一體化研究的重點是交通系統(tǒng)與土地利用的合理優(yōu)化，既要實現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)集聚效益，又能獲得可接受的交通服務(wù)水平，發(fā)揮不同交通方式和城市空間組織的優(yōu)勢。由于土地利用分類的復(fù)雜性和土地利用發(fā)展市場機(jī)制模擬研究的短板，國內(nèi)外在實踐上可以得到共識的成果主要集中在兩個方面。一是通過合理職住空間的優(yōu)化(職住平衡)縮短城市居民出行距離，進(jìn)而降低城市交通需求總量(周轉(zhuǎn)量)，實現(xiàn)高效交通組織。但對于優(yōu)化方法與效果則因城市而異，如規(guī)模、性質(zhì)、城市中心布局不同，在縮短居民出行距離上獲得的效果也因城市而異。二是通過公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展(TOD)，實現(xiàn)公共交通健康發(fā)展和土地利用高效集聚的目標(biāo)。因公共交通可達(dá)性的制約，將土地利用布局與公共交通車站結(jié)合，既可以最大限度發(fā)揮公共交通可達(dá)性對土地利用的影響，又可以通過公共交通可達(dá)性提升實現(xiàn)城市土地的集約發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。

達(dá)成良好的城市交通與土地利用關(guān)系需要兩方面努力，一是要利用目前數(shù)據(jù)獲取手段的改變，更新與改善交通與土地利用一體化的理論研究；二是要建立有利于交通與土地利用協(xié)調(diào)的機(jī)制與環(huán)境。

在理論研究上，要模擬不同市場機(jī)制下不同社會屬性的人口和不同經(jīng)濟(jì)屬性的就業(yè)集聚特征和空間選擇需求，盡管有互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下數(shù)據(jù)獲取的便利，但這仍是一個艱巨任務(wù)，城市交通與土地利用協(xié)調(diào)應(yīng)將主要精力關(guān)注職住空間布局優(yōu)化和公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展這兩個已達(dá)成共識的方向。更重要的是，要把握城市交通與土地利用協(xié)調(diào)的目標(biāo)是實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)繁榮、居民生活宜居和交通組織高效，交通與土地利用協(xié)調(diào)的目的是在不同目標(biāo)之間取得平衡，是一個協(xié)調(diào)過程。建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和程序會更有利于形成合理的交通與土地利用關(guān)系，包括有效的公眾參與和專業(yè)融合。而其中專業(yè)融合可以通過比較純粹的專業(yè)層面進(jìn)行改善，業(yè)內(nèi)已經(jīng)呼吁多年，但成效甚微，知行難以合一，甚至有些城市、有些時候出現(xiàn)兩個專業(yè)越走越遠(yuǎn)的傾向，這也是中國城市在交通與土地利用一體化的規(guī)劃建設(shè)中不盡如人意的主要原因。

欣喜的是，近年來看到學(xué)術(shù)研究和城市規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃實踐中討論城市交通與土地利用協(xié)調(diào)越來越多，這為中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中較好地優(yōu)化城市空間布局、協(xié)調(diào)城市交通與土地利用的關(guān)系奠定了良好基礎(chǔ)。隨著近期開展的“多規(guī)合一”工作推進(jìn)，城市交通與土地利用協(xié)調(diào)有了更好的平臺，而城市綜合交通規(guī)劃納入城市規(guī)劃體系也成為建立高效協(xié)調(diào)機(jī)制、實現(xiàn)專業(yè)融合的良好開端。希望中國城市能在城市交通與土地利用協(xié)調(diào)的好時機(jī)建立一個好的協(xié)調(diào)平臺與機(jī)制，使城市交通與土地利用協(xié)調(diào)成為可持續(xù)的宜居城市建設(shè)的堅實支撐與范例。