(北京交通發(fā)展研究院，北京100073)

0 引言

中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型變革的關(guān)鍵時(shí)期，城市發(fā)展模式、社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式、科技發(fā)展模式均在轉(zhuǎn)變中，城市交通系統(tǒng)賴(lài)以生存和發(fā)展的外部生態(tài)環(huán)境發(fā)生重大變化。

一是城市發(fā)展模式的變革。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布，明確提出推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化[1]。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施推進(jìn)，意味著城市發(fā)展將擯棄過(guò)去粗放的城鎮(zhèn)化模式，進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的變革。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，更加注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式將從依靠資金、土地、人力等要素驅(qū)動(dòng)向依靠知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步、管理制度變革等創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?！蛾P(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見(jiàn)》[2]的出臺(tái)，將進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革，而其著眼點(diǎn)之一就是轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化政府的社會(huì)治理能力，這意味著國(guó)家行政體制也將面臨改革。

三是科技發(fā)展模式的變革。信息技術(shù)(Information Technology,IT)和通信技術(shù)(Communication Technology,CT)的深度跨界融合(Information Communication Technology,ICT)，引發(fā)科技發(fā)展模式革新。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、云計(jì)算等新技術(shù)的蓬勃發(fā)展促使新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。國(guó)家創(chuàng)新體制的改革，首次提出把科技創(chuàng)新的主體界定為市場(chǎng)和企業(yè)，改變過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期以來(lái)以政府為主導(dǎo)的模式。

上述三方面發(fā)展模式的變革，重要的共同點(diǎn)在于：以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尋求人與自然、人與社會(huì)、人與人之間關(guān)系的總體性和諧發(fā)展；其次，更加關(guān)注以質(zhì)量、效益、品質(zhì)為核心，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)涵改造，而非以數(shù)量、規(guī)模為著眼點(diǎn)，以資本(資源)投入為驅(qū)動(dòng)的外延擴(kuò)充；第三，明確強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

毋庸置疑，社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)與城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變必然引發(fā)城市交通體系的深刻變革。這不僅涉及對(duì)交通服務(wù)宗旨、交通服務(wù)產(chǎn)品的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性的重新界定，還包括供給模式、供給策略和供給制度的變革。而現(xiàn)代信息通信領(lǐng)域技術(shù)的創(chuàng)新和突破，將為城市交通發(fā)展模式變革提供很好的技術(shù)支撐條件。

1 建立應(yīng)對(duì)未來(lái)不確定性的新規(guī)劃模式

1.1 交通規(guī)劃的技術(shù)困境：不確定性

當(dāng)前城市交通規(guī)劃面對(duì)諸多不確定因素。這種不確定性包括城市空間形態(tài)與功能配置、土地利用、社會(huì)人文與經(jīng)濟(jì)等規(guī)劃客體，也包括規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中不同利益主體意志的博弈[3]。在空間和社會(huì)劇烈變遷的背景下，傳統(tǒng)的調(diào)查—分析—預(yù)測(cè)—規(guī)劃方法和過(guò)程存在一定的局限性。

首先，傳統(tǒng)的確定性規(guī)劃基于過(guò)去的規(guī)律外推以預(yù)測(cè)未來(lái)的發(fā)展?fàn)顩r。囿于既有知識(shí)的局限性，無(wú)法全面把握影響未來(lái)發(fā)展的多重復(fù)雜驅(qū)動(dòng)因素變化規(guī)律。

其次，傳統(tǒng)城市規(guī)劃著眼于終極目標(biāo)理想藍(lán)圖或愿景，而非關(guān)注實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)景目標(biāo)的過(guò)程。規(guī)劃給出的所有對(duì)策和布局方案未能充分顧及漫長(zhǎng)實(shí)施過(guò)程中影響交通需求的相關(guān)因素的多變性和不確定性，導(dǎo)致規(guī)劃預(yù)測(cè)的可靠性大打折扣，甚至?xí)?lái)錯(cuò)誤的結(jié)果。這種確定性思想指導(dǎo)下的一站式規(guī)劃不具有可塑性，與未來(lái)實(shí)際難免成南轅北轍之勢(shì)。

第三，交通系統(tǒng)狀態(tài)無(wú)論是與系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)因素的關(guān)系，還是與其外部環(huán)境各類(lèi)因素之間的關(guān)系，既不是固定不變的自變量與因變量關(guān)系，更不是單純的線(xiàn)性因果關(guān)系，而是更為復(fù)雜的互為因果的關(guān)聯(lián)關(guān)系，很難采用基于線(xiàn)性因果關(guān)系建立的模型進(jìn)行模擬和預(yù)測(cè)。

因此，要以持續(xù)規(guī)劃和動(dòng)態(tài)調(diào)整的新理念，取代一張終極藍(lán)圖定乾坤的傳統(tǒng)舊觀(guān)念，并對(duì)傳統(tǒng)的調(diào)查—分析—預(yù)測(cè)—規(guī)劃的方法和工作模式要有針對(duì)性的合理?yè)P(yáng)棄。

1.2 城市不確定演變過(guò)程的跟蹤、規(guī)劃響應(yīng)與戰(zhàn)略調(diào)控

大數(shù)據(jù)在交通領(lǐng)域的應(yīng)用為監(jiān)測(cè)城市與交通系統(tǒng)的互動(dòng)演變過(guò)程提供了重要的技術(shù)支持。基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮規(guī)劃師的洞察力和協(xié)調(diào)能力，尋求建立各種不確定性環(huán)境下的不確定規(guī)劃模型(models with deep uncertainty)，對(duì)城市不確定性演變過(guò)程進(jìn)行跟蹤并做好規(guī)劃響應(yīng)和戰(zhàn)略調(diào)控，將成為規(guī)劃模式變革可行的新途徑。

1）建立應(yīng)對(duì)不確定性環(huán)境下的不確定規(guī)劃模型。

既有的三大類(lèi)不確定規(guī)劃模型有：期望值模型、機(jī)會(huì)約束模型和相關(guān)機(jī)會(huì)規(guī)劃模型。另外還有一種是把終極規(guī)劃改變?yōu)檫^(guò)程規(guī)劃的基于交通與城市互動(dòng)發(fā)展態(tài)勢(shì)全面感知的“證-析”規(guī)劃模式。在諸多不確定性規(guī)劃理論方法中，情景規(guī)劃方法被認(rèn)為是處理動(dòng)態(tài)、復(fù)雜、非線(xiàn)性和不確定的環(huán)境的最好方法之一[4]。情景規(guī)劃是在預(yù)測(cè)不足和預(yù)測(cè)過(guò)度之間找到平衡，即通過(guò)一系列定性或定量的變量組合描述未來(lái)系統(tǒng)的狀態(tài)以及由當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展到未來(lái)狀態(tài)的路徑，是基于對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)外推、未來(lái)終端狀態(tài)鑒別和預(yù)測(cè)事件的綜合考慮得到關(guān)于未來(lái)的場(chǎng)景[5]。情景規(guī)劃注重規(guī)劃與不確定性環(huán)境的互動(dòng)過(guò)程，因而是真正的過(guò)程規(guī)劃。

2）對(duì)城市不確定的演變過(guò)程進(jìn)行跟蹤并做好規(guī)劃的響應(yīng)和戰(zhàn)略調(diào)控。

規(guī)劃實(shí)施演變進(jìn)程遠(yuǎn)比最終的結(jié)局復(fù)雜，規(guī)劃期中采取的戰(zhàn)略舉措可能有別終期規(guī)劃戰(zhàn)略，二者的分寸兼顧與時(shí)機(jī)把握需慎之又慎。例如，新區(qū)和副中心疏解中心城功能的終極目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是極為漫長(zhǎng)的過(guò)程(至少10～20年)，在這一過(guò)程中需要依賴(lài)中心城的公共資源支持，勢(shì)必要強(qiáng)化與中心城的交通聯(lián)系，難免會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化中心城的吸附力。若策略分寸與時(shí)機(jī)把握失當(dāng)，依附關(guān)系將被固化，疏解中心城功能、引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)由特大城市主城區(qū)向周邊和其他城鎮(zhèn)疏散轉(zhuǎn)移的目標(biāo)終將落空。因此，亟須基于現(xiàn)代信息通信技術(shù)對(duì)交通與城市互動(dòng)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，以及決定這一態(tài)勢(shì)走向的驅(qū)動(dòng)因素的變動(dòng)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估?；趯?duì)不確定性環(huán)境的持續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)，評(píng)價(jià)交通跟城市發(fā)展過(guò)程中的協(xié)調(diào)適配度，評(píng)估規(guī)劃方案編制與實(shí)施過(guò)程中規(guī)劃調(diào)整的合理性；對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果的成功經(jīng)驗(yàn)以及偏差原因進(jìn)行剖析，在預(yù)測(cè)未來(lái)不確定性環(huán)境多種趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃、政策設(shè)計(jì)和規(guī)劃運(yùn)作制度的修正方案。面向不確定性的規(guī)劃是一種動(dòng)態(tài)前進(jìn)的開(kāi)放性戰(zhàn)略調(diào)控過(guò)程，而戰(zhàn)略調(diào)控的關(guān)鍵是資源配置與交通供給模式。

2 交通服務(wù)屬性的重新界定與供給模式變革

2.1 城市交通服務(wù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性

正確界定交通基礎(chǔ)設(shè)施及交通服務(wù)產(chǎn)品的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性是決定城市交通資源配置模式的關(guān)鍵，目的在于厘清交通服務(wù)的提供主體和生產(chǎn)主體。文獻(xiàn)[6]對(duì)城市交通設(shè)施及交通服務(wù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行了詳細(xì)闡述。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)社會(huì)產(chǎn)品屬性的界定，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施以及所提供的服務(wù)基本都屬于準(zhǔn)公共物品及私人物品，具有明顯競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，應(yīng)該按照市場(chǎng)化原則或政府與市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則提供[6]。

2.2 對(duì)現(xiàn)行交通供給模式的反思

政府統(tǒng)包的交通服務(wù)供給模式源于中國(guó)20世紀(jì)50年代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度體系，其理論基礎(chǔ)正是深深打上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的《財(cái)政學(xué)》而非現(xiàn)代《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》?，F(xiàn)行交通供給模式的不可持續(xù)性在于以下幾個(gè)方面：1)市場(chǎng)主導(dǎo)的城市土地開(kāi)發(fā)與政府主導(dǎo)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)彼此無(wú)交集是導(dǎo)致TOD模式無(wú)法落地的根本原因，交通與城市的協(xié)同發(fā)展關(guān)系難以建立和維系。2)無(wú)法擺脫資源配置效率和效益低下(甚至錯(cuò)配)、市場(chǎng)價(jià)格扭曲、公共服務(wù)供給不足、公共財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的尷尬困境。3)受制于資本(資源)投入邊際收益遞減規(guī)律，以公共資源投入為主要驅(qū)動(dòng)力的發(fā)展模式必然導(dǎo)致供給增長(zhǎng)的不可持續(xù)。

2.3 供給模式變革目標(biāo)、方向及難點(diǎn)

城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略目標(biāo)是從深度和廣度上推進(jìn)市場(chǎng)化、創(chuàng)新資源配置方式、放松政府規(guī)制，構(gòu)建交通供給服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成交通供給服務(wù)體系的多元化和適度規(guī)?；岣哔Y源配置效率和效益，給消費(fèi)者創(chuàng)造更多的交通服務(wù)選擇機(jī)會(huì)。

城市交通供給模式改革的方向是以滿(mǎn)足公共服務(wù)需求、增加有效供給、提升服務(wù)品質(zhì)為首要前提，堅(jiān)持交通供給的公平與效率兩大標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在城市交通資源配置中的決定性作用和政府在規(guī)劃引導(dǎo)、宏觀(guān)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等方面的職能。其難點(diǎn)在于政府供給與市場(chǎng)供給是公平與效率的博弈與平衡，政府失靈與市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)共存。因此，供給模式變革的核心是法治環(huán)境與社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，避免政府和市場(chǎng)雙失靈。

3 城市綜合交通體系結(jié)構(gòu)重組

3.1 對(duì)現(xiàn)有二元結(jié)構(gòu)體系的反思

當(dāng)前區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系邊界模糊不清，而城市綜合交通體系在城市行政邊界范圍內(nèi)，兩者服務(wù)宗旨各異、規(guī)劃—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—服務(wù)主體不同、系統(tǒng)制式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)自成體系、運(yùn)行與服務(wù)模式不兼容。現(xiàn)有的區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系和城市綜合交通體系二元分割的格局存在諸多問(wèn)題。

1）各種交通方式只在中心城區(qū)“界面握手”(換乘樞紐)而沒(méi)有“跨界融合”。

以軌道交通為例，由于系統(tǒng)制式不兼容、管理和規(guī)劃主體不統(tǒng)一等因素，城市軌道交通與鐵路缺乏有效融合，各種軌道交通系統(tǒng)之間難以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)和有機(jī)銜接，難以充分整合網(wǎng)絡(luò)通道資源。銜接界面多家經(jīng)營(yíng)主體彰顯各自的領(lǐng)地意識(shí)，實(shí)行領(lǐng)地割據(jù)，而置乘客利益于不顧。以北京西站為例，以鐵路站房、進(jìn)站系統(tǒng)等為主的地上部分和以出站系統(tǒng)為主的整個(gè)西站地區(qū)分別隸屬于北京鐵路局和北京市政府兩個(gè)不同的管理主體。各管理主體之間基本保持獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，在換乘銜接、運(yùn)力配置以及面向乘客的服務(wù)信息等方面均缺乏有效整合。

2）介于城市與區(qū)域兩大系統(tǒng)之間的空間圈層(30-70-120 km)成為系統(tǒng)服務(wù)盲區(qū)。

從都市圈層面看，城市(中心城)軌道交通系統(tǒng)由地鐵獨(dú)占鰲頭，然而，近年來(lái)隨著城市建成區(qū)不斷向外拓展，居民通勤距離不斷增長(zhǎng)。以北京市為例，以燕郊為代表的環(huán)京城鎮(zhèn)已經(jīng)融入北京都市圈發(fā)展范疇，但30～70 km圈層依然缺乏相應(yīng)的快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)的支撐。從城市群層面看，京津冀城市群內(nèi)各城市之間的聯(lián)系主要通過(guò)既有國(guó)家鐵路干線(xiàn)(普速鐵路、高速鐵路等)承擔(dān)，在車(chē)站設(shè)置、發(fā)車(chē)頻率、服務(wù)水平上難以滿(mǎn)足城市間頻繁交流和高效出行的需要，城際鐵路建設(shè)亟待加快。此外，軌道交通系統(tǒng)制式選擇隨意、服務(wù)定位與市場(chǎng)需求背離、通道資源錯(cuò)配等問(wèn)題亂象叢生。顯然，這種二元分隔自成一統(tǒng)的割據(jù)和失衡的結(jié)構(gòu)體系，不僅無(wú)法為大都市圈提供高效的出行服務(wù)，更難以實(shí)現(xiàn)資源整合共享、系統(tǒng)互聯(lián)互通，無(wú)法滿(mǎn)足城市群的發(fā)育和發(fā)展需要。

3.2 重構(gòu)“區(qū)域—城市”綜合交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)體系

城市群的發(fā)育及同城化趨勢(shì)使區(qū)域交通與城市交通的界限越來(lái)越模糊。重構(gòu)“區(qū)域—城市”綜合交通運(yùn)輸新結(jié)構(gòu)體系勢(shì)在必行，必須打破體制和權(quán)屬關(guān)系藩籬，滿(mǎn)足區(qū)域一體化發(fā)展及資源整合的需要。

一方面，重組后新的城市綜合交通體系結(jié)構(gòu)必須實(shí)現(xiàn)不同空間圈層多種交通方式功能兼容互補(bǔ)、服務(wù)需求共擔(dān)的高度融合，而不只是界面上的“握手”銜接。另一方面，不同空間圈層交通需求構(gòu)成是決定未來(lái)系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)的唯一依據(jù)。不同的客流特征構(gòu)成決定了不同的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求，進(jìn)而決定了與之適配的運(yùn)營(yíng)模式和系統(tǒng)制式。因此，在通道資源有限的情況下，軌道交通系統(tǒng)制式、運(yùn)營(yíng)模式的選擇絕不可隨意，需合理配置線(xiàn)路及站位，同時(shí)細(xì)化運(yùn)營(yíng)組織規(guī)劃，將不同交通需求在有限的通道內(nèi)予以滿(mǎn)足[7]。

4 對(duì)城市交通規(guī)劃目標(biāo)和控制指標(biāo)的思考

4.1 交通規(guī)劃目標(biāo)制定存在的錯(cuò)誤傾向

中國(guó)各大城市在交通規(guī)劃編制過(guò)程中，無(wú)論是制定規(guī)劃目標(biāo)還是確定規(guī)劃指標(biāo)，都存在不同程度的錯(cuò)誤傾向，具體體現(xiàn)在以下方面。

1）忽視交通發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略理念與內(nèi)涵，規(guī)劃目標(biāo)與規(guī)劃指標(biāo)泛化。

一方面，羅列和堆砌空洞概念，例如高效、便捷、安全、經(jīng)濟(jì)、綠色等。由于規(guī)劃實(shí)施(執(zhí)行)主體對(duì)規(guī)劃目標(biāo)內(nèi)涵理解的不同，必然導(dǎo)致戰(zhàn)略方向游移不定。另一方面，交通發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)盲目效仿，無(wú)視大中小城市、東中西部城市交通發(fā)展階段和基礎(chǔ)條件的顯著差異，千城一律。實(shí)際上僅就交通結(jié)構(gòu)規(guī)劃指標(biāo)而言，即便是同一城市，對(duì)應(yīng)不同時(shí)空范圍(市域、中心城、核心區(qū)等)也有不同的交通結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。

2）規(guī)劃目標(biāo)和控制指標(biāo)缺乏科學(xué)論證。

受急功近利的行政干預(yù)，規(guī)劃目標(biāo)和控制指標(biāo)大多未經(jīng)必要性和可行性論證，且與規(guī)劃對(duì)策無(wú)關(guān)聯(lián)。僅以交通結(jié)構(gòu)為例：在確定這一規(guī)劃指標(biāo)時(shí)，既未認(rèn)真研究出行方式與需求特征的內(nèi)在依存關(guān)系以及不同出行方式之間相互制衡關(guān)系，也未認(rèn)真論證分析交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化的充要條件及規(guī)劃期內(nèi)具備這些條件的可能性。不僅如此，在許多城市的綜合交通規(guī)劃中，規(guī)劃編制者并未把這一指標(biāo)作為基礎(chǔ)設(shè)施供給規(guī)模論證、布局方案及運(yùn)營(yíng)模式選擇的依據(jù)，實(shí)際上對(duì)規(guī)劃并無(wú)約束力。

3）以車(chē)為本理念根深蒂固，陷入戰(zhàn)略目標(biāo)與策略悖論。

大多數(shù)城市把公共交通出行分擔(dān)率、高峰時(shí)段道路通行效率(速度)一并列入規(guī)劃指標(biāo)。公交優(yōu)先戰(zhàn)略的目的是通過(guò)資源配置的合理傾斜，在提高公共交通與個(gè)體機(jī)動(dòng)交通(小汽車(chē))競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，最大限度壓縮小汽車(chē)使用空間和使用成本。然而，許多城市治堵的著眼點(diǎn)在于提升小汽車(chē)行駛速度和使用條件。

一方面，以治堵的名義不斷增加機(jī)動(dòng)車(chē)道供給，甚至不惜擠占行人和自行車(chē)通行空間；另一方面，把大量技術(shù)與財(cái)力資源集中用于車(chē)路協(xié)同技術(shù)研發(fā)與成果孵化應(yīng)用。本文無(wú)意全面否定其學(xué)術(shù)價(jià)值與社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義，但就其以提升小汽車(chē)出行服務(wù)水平主要著眼點(diǎn)而論，確有檢討之必要。

4）對(duì)“堵”的界定和“治堵”著眼點(diǎn)與著力點(diǎn)陷入誤區(qū)。

在各城市治堵過(guò)程中，政府對(duì)道路通行效率(速度)的敏感與關(guān)注度實(shí)際上遠(yuǎn)高于公共交通出行分擔(dān)率。以北京、上海、廣州為代表的超大城市道路網(wǎng)高峰時(shí)段平均車(chē)速為20～30 km·h-1，已經(jīng)明顯高于許多歐美城市(16～20 km·h-1)，而且小汽車(chē)出行速度已遠(yuǎn)高于公共交通。然而頗具諷刺意味的是，當(dāng)下歐美大力推行“道路瘦身”，不斷壓縮小汽車(chē)使用空間，而中國(guó)的城市政府決策者在道路擁堵排名強(qiáng)烈地刺激與誘惑下，掀起一波接一波非理性的治堵大比拼浪潮，結(jié)局便是城市公共資源錯(cuò)配及交通結(jié)構(gòu)畸形化趨勢(shì)愈演愈烈，小汽車(chē)出行需求無(wú)節(jié)制膨脹。不禁要問(wèn)，當(dāng)今各地盛行的這種治堵與公交優(yōu)先，究其實(shí)質(zhì)，二者豈不是目標(biāo)自相矛盾、行為相互掣肘嗎？如此尷尬比拼何日是盡頭？

4.2 交通規(guī)劃的主要目標(biāo)和著眼點(diǎn)

城市交通規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)該與城市環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相適配，以城市流動(dòng)性(Urban Mobility)表征的可持續(xù)增長(zhǎng)活力逐步成為交通規(guī)劃的方向和戰(zhàn)略著眼點(diǎn)。

1）堅(jiān)持以人為本的服務(wù)宗旨。

一方面，尊重不同群體出行選擇權(quán)的公平與公正，在交通資源配置方式、服務(wù)模式上，使市民以最低的代價(jià)(頻次、距離、時(shí)間、服務(wù)費(fèi)用)滿(mǎn)足日常所需要的出行。另一方面，以人的需求出發(fā)構(gòu)建規(guī)劃控制的指標(biāo)體系，例如相比于公共交通出行分擔(dān)率和道路通行效率(速度)，以全方式日均出行時(shí)耗或廣義可達(dá)性作為主要規(guī)劃控制指標(biāo)或許更具戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。

2）促進(jìn)城市交通空間重構(gòu)。

以滿(mǎn)足城市公共空間功能多元化和包容性為前提，推廣完整街道(complete street)設(shè)計(jì)理念及方法[8]，從道路設(shè)計(jì)回歸到街道設(shè)計(jì)，秉持安全、綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的交通理念，保障所有交通方式出行者的通行權(quán)，為所有出行者提供一個(gè)公平的道路交通空間。不僅如此，城市交通空間歸屬于城市公共空間范疇，城市交通空間的重構(gòu)要充分顧及城市公共空間的多樣性功能需求，處理好不同場(chǎng)合二者主次功能目標(biāo)與協(xié)同關(guān)系。

3）實(shí)現(xiàn)多種交通方式融合與協(xié)同發(fā)展。

以客觀(guān)資源和環(huán)境容量作為交通系統(tǒng)構(gòu)建與擴(kuò)展的約束條件，充分發(fā)揮不同交通方式滿(mǎn)足居民不同出行目的、出行距離和出行要求(舒適性、時(shí)效性等)的優(yōu)勢(shì)，最大限度地實(shí)現(xiàn)多元交通方式融合與系統(tǒng)整體協(xié)同效應(yīng)。

5 公交優(yōu)先和公交都市

5.1 公共交通發(fā)展現(xiàn)實(shí)瓶頸

中國(guó)城市公共交通發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)難以逾越的瓶頸階段。從北京、上海、廣州等超大城市交通結(jié)構(gòu)來(lái)看，公共交通出行分擔(dān)率的提升進(jìn)程舉步維艱：北京是全國(guó)唯一一個(gè)公共交通全方式出行分擔(dān)率(中心城，不含步行)連續(xù)多年每年持續(xù)上升約2個(gè)百分點(diǎn)的城市，但是付出的代價(jià)也非常巨大(每年新增軌道交通線(xiàn)路40 km，按8～10億元·km-1的造價(jià)計(jì)算，建設(shè)成本高達(dá)三四百億元，且每年政府還要支出大量運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼)。上海市公共交通全方式出行分擔(dān)率從2009年18.5%上升至2014年20.7%，五年僅上升2.2個(gè)百分點(diǎn)。廣州市2010—2015年市區(qū)公共交通在機(jī)動(dòng)化中的出行分擔(dān)率基本沒(méi)有變化(僅增加0.3個(gè)百分點(diǎn))。付出巨大代價(jià)的同時(shí)，小汽車(chē)出行分擔(dān)率卻居高不下，作為綠色交通重要出行方式的自行車(chē)出行比例反而逐年下滑。與此同時(shí)，公共交通面臨著另一窘境，即中國(guó)大城市在大力發(fā)展軌道交通的同時(shí)，公共汽(電)車(chē)的資源并未得到充分利用，運(yùn)力逐年提升而客運(yùn)量卻持續(xù)下降。

中國(guó)城市公共交通發(fā)展之所以面臨上述瓶頸，關(guān)鍵在于服務(wù)宗旨和服務(wù)屬性定位的偏差，主要表現(xiàn)在：

1）經(jīng)營(yíng)服務(wù)觀(guān)念與宗旨的偏差。

長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)于片面強(qiáng)調(diào)公共交通的社會(huì)公益性和社會(huì)基本出行保障服務(wù)，對(duì)日益增長(zhǎng)的非公益性公共服務(wù)市場(chǎng)需求未給予應(yīng)有重視。

2）經(jīng)營(yíng)服務(wù)模式單調(diào)與客觀(guān)需求多樣性之間的矛盾。

按固定網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)力配置、定時(shí)定線(xiàn)運(yùn)行這一傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)至今。隨著出行需求的多樣化和復(fù)雜化，既有的公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)方式從未按細(xì)分的(為不同時(shí)空環(huán)境、不同目的出行的不同用戶(hù)群體服務(wù))客觀(guān)市場(chǎng)需求做合理配置，且信息不對(duì)稱(chēng)的“坐店待客”服務(wù)模式更無(wú)法為出行者提供多樣化服務(wù)，導(dǎo)致公共交通愈來(lái)愈難以與小汽車(chē)競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)吸引力每況愈下。

3）政府壟斷的經(jīng)營(yíng)體制與市場(chǎng)多層次差異化需求的矛盾。

絕大多數(shù)的國(guó)有公交企業(yè)長(zhǎng)期受傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)觀(guān)念與體制的束縛，加之經(jīng)營(yíng)服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的缺失，久而久之企業(yè)便養(yǎng)成事事依賴(lài)政府的經(jīng)營(yíng)惰性，漸漸喪失主動(dòng)拓展客運(yùn)市場(chǎng)空間的積極性，以致政府部門(mén)提供公共服務(wù)的能力與社會(huì)實(shí)際要求之間不平衡的矛盾日趨尖銳。

5.2 公共交通服務(wù)市場(chǎng)化改革

中國(guó)城市公共交通系統(tǒng)面臨戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的十字路口，必須進(jìn)行戰(zhàn)略性的變革。首先，要重新界定公共交通服務(wù)宗旨和服務(wù)定位。將公共交通的服務(wù)定位從提供市民基本出行服務(wù)保障調(diào)整為：面向社會(huì)不同階層，為凡適合公共交通的各類(lèi)出行提供全面且可供選擇的服務(wù)(包括個(gè)性化增值服務(wù))。其次，打破壟斷經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)格局，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，全面改革系統(tǒng)配置和運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式。此外，借助現(xiàn)代信息通信技術(shù)，全面提升網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的實(shí)時(shí)響應(yīng)服務(wù)能力及可靠性；同時(shí)支持發(fā)展個(gè)性化、定制化及一站式統(tǒng)籌共享服務(wù)的多元化模式。

5.3 對(duì)建設(shè)公交都市的反思

中國(guó)政府部門(mén)與交通規(guī)劃人員在公交都市本質(zhì)與內(nèi)涵認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，集中表現(xiàn)在以下方面。

1）公交都市不等于都市公交。

根據(jù)羅伯特·瑟夫洛對(duì)“公交都市”的定義[9]，公交都市的本質(zhì)是城市發(fā)展模式和交通發(fā)展模式的融合。因此，公交都市的建設(shè)絕非等同于都市公共交通系統(tǒng)或公共交通行業(yè)建設(shè)，需要突破交通行業(yè)發(fā)展層面的局限，從城市發(fā)展模式的戰(zhàn)略高度，更加關(guān)注公共交通與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2）公交都市建設(shè)的責(zé)任主體不是公交企業(yè)，應(yīng)該是地方政府。

公交都市實(shí)際上是城市的一種發(fā)展模式，因此單純地從公共交通系統(tǒng)著手并不能真正建成公交都市，公交都市建設(shè)的責(zé)任主體不是公交企業(yè)，應(yīng)該是地方政府。公交都市建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該是如何促進(jìn)公共交通與城市建設(shè)的融合發(fā)展，而不是僅僅關(guān)注對(duì)公共交通自身的考核，目前交通運(yùn)輸部印發(fā)的《公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》及考核辦法均需改革。

3）不存在通用的發(fā)展模式和無(wú)差別的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。

公交都市的發(fā)展模式與城市形態(tài)息息相關(guān)，不同形態(tài)與特點(diǎn)的城市適宜的公共交通系統(tǒng)有所區(qū)別，不存在通用的發(fā)展模式和無(wú)差別的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)，應(yīng)鼓勵(lì)不同規(guī)模、形態(tài)和發(fā)展階段的城市因地制宜地去探索與其相適配的發(fā)展路徑。

6 理性對(duì)待大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)+背景下的新業(yè)態(tài)

6.1 關(guān)于共享交通

近年來(lái)在共享經(jīng)濟(jì)的旗號(hào)下，名目繁多的共享交通、共享出行的經(jīng)營(yíng)服務(wù)新業(yè)態(tài)井噴式的爆發(fā)。關(guān)于共享經(jīng)濟(jì)(亦被稱(chēng)為分享經(jīng)濟(jì)、協(xié)同消費(fèi))，目前尚無(wú)統(tǒng)一定義。一些觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)是指利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)閑置資源的整合、分享，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資源利用效率最大化[10]。但也有學(xué)者對(duì)共享經(jīng)濟(jì)給出了不同的見(jiàn)解，認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)不是閑置資源的共享，而是所有權(quán)和使用權(quán)的分離，不求擁有但求服務(wù)。不可否認(rèn)，當(dāng)前不僅對(duì)共享經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵尚存爭(zhēng)議，各類(lèi)鋪天蓋地而來(lái)的共享交通服務(wù)也還處于試水階段，難免魚(yú)龍混雜。如何正確面對(duì)商業(yè)創(chuàng)意的美好包裝或多或少帶來(lái)的誤導(dǎo)性，需要更加理性的獨(dú)立思考，切忌盲目跟風(fēng)。

首先，當(dāng)下熱門(mén)的網(wǎng)約車(chē)、分時(shí)租賃共享汽車(chē)和共享單車(chē)等各種共享交通形式，并非都是調(diào)動(dòng)和利用閑置資源，而是投入了更多的增量資產(chǎn)。例如網(wǎng)約車(chē)催生私人小汽車(chē)駕駛?cè)送度脒\(yùn)營(yíng)，實(shí)際上是通過(guò)增量服務(wù)釋放了潛在需求，其中包含有悖于出租汽車(chē)在城市出行服務(wù)體系中合理定位的非理性需求。

其次，忽視空間資源共享，不可能實(shí)現(xiàn)真正的共享出行。共享交通利用的交通資源除交通工具外，還占用了有限的城市公共空間(停放和道路空間)。無(wú)論是何種形式的共享出行服務(wù)，都涉及公共資源的配置效率與社會(huì)公平。市場(chǎng)規(guī)制以及社會(huì)治理體系建設(shè)尚未真正到位。

6.2 值得關(guān)注的問(wèn)題

對(duì)任何新業(yè)態(tài)既不能以墨守成規(guī)的態(tài)度拒之千里，也要充分評(píng)估它對(duì)整個(gè)城市交通系統(tǒng)帶來(lái)的后續(xù)連鎖影響。要以城市交通基本戰(zhàn)略?xún)r(jià)值觀(guān)認(rèn)真審視各種交通(出行)方式的服務(wù)群體效率與公平性是否得到確切保障。有幾個(gè)問(wèn)題值得認(rèn)真對(duì)待：

1）合理、區(qū)別對(duì)待不同的共享交通模式。

堅(jiān)持城市交通基本戰(zhàn)略原則，對(duì)不同的共享交通模式區(qū)別對(duì)待，合理?yè)P(yáng)棄。處理好存量共享和增量共享的關(guān)系，提倡和鼓勵(lì)存量共享優(yōu)先；著眼于資源與環(huán)境效益，堅(jiān)持去私人小汽車(chē)化的可持續(xù)性發(fā)展原則，按照交通方式的公共性大小以及集約化程度進(jìn)行排序，鼓勵(lì)綠色共享出行優(yōu)先，處理好個(gè)性化出行共享服務(wù)與集約化出行共享服務(wù)的關(guān)系。

2）充分評(píng)估各類(lèi)共享交通模式的負(fù)外部性。

充分顧及城市資源環(huán)境約束條件和社會(huì)現(xiàn)實(shí)治理能力，防止負(fù)效益轉(zhuǎn)嫁帶來(lái)的問(wèn)題，防范公地悲劇與市場(chǎng)失靈，同時(shí)處理好新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)融合共存共進(jìn)關(guān)系。

3）建立共建共治共享的社會(huì)治理格局。

無(wú)論何種城市交通服務(wù)業(yè)態(tài)都必須建立在有嚴(yán)格規(guī)制的市場(chǎng)環(huán)境中。政府要整合社會(huì)各種資源、動(dòng)員社會(huì)多個(gè)主體來(lái)共同參與交通服務(wù)行業(yè)管理，搭建利益相關(guān)方協(xié)商機(jī)制和平臺(tái)；實(shí)行正面清單與負(fù)面清單管理；積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)法治管理手段的創(chuàng)新，降低管理成本。

4）關(guān)注城市交通真正的、最需要的共享。

城市交通真正需要的共享，應(yīng)該是以人為本、體現(xiàn)社會(huì)公平正義的城市公共空間資源合理共享，是既有不同層級(jí)、不同權(quán)屬交通服務(wù)設(shè)施閑置資源的合理配置與共享，是為區(qū)域交通一體化發(fā)展而開(kāi)放的自然資源、經(jīng)濟(jì)資源及社會(huì)資源共享，以及政府與社會(huì)信息資源的開(kāi)放、融合、共享。

7 城市智能交通發(fā)展目標(biāo)與主流方向

7.1 智能交通發(fā)展存在的偏向

目前中國(guó)城市智能交通研發(fā)與應(yīng)用與城市交通發(fā)展模式、城市交通可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的方向出現(xiàn)了偏離，主要體現(xiàn)在：

1）應(yīng)用領(lǐng)域有待拓展，厘清信息服務(wù)與智能決策本末關(guān)系。

當(dāng)前對(duì)智能交通系統(tǒng)(Intelligent Transportation Systems,ITS)與信息技術(shù)系統(tǒng)(Information Technology System,ITS)兩個(gè)不同的ITS概念常有混淆，以致迄今智能交通研發(fā)與應(yīng)用仍多偏重于公路與城市道路交通管理服務(wù)信息化以及城市公共交通信息化領(lǐng)域，而在戰(zhàn)略與規(guī)劃決策層面上的智能化應(yīng)用則是乏善可陳。此外，片面強(qiáng)調(diào)新技術(shù)的研發(fā)，忽略交通戰(zhàn)略、規(guī)劃、決策理論的創(chuàng)新；尤其是交通與城市互動(dòng)關(guān)聯(lián)理論的研究幾乎還是空白。

2）著眼點(diǎn)更多關(guān)注治標(biāo)而非治本。

無(wú)論車(chē)路協(xié)同系統(tǒng)還是無(wú)人駕駛固然有助于改善行駛安全，在特定時(shí)空范圍有條件地提升道路通行能力，但對(duì)城市交通系統(tǒng)全局而言發(fā)揮的作用無(wú)異于揚(yáng)湯止沸。試圖以車(chē)路協(xié)同系統(tǒng)提升道路通行能力和效率，從而解決交通擁堵的策略恐難以如愿。這是因?yàn)槠溆秀Ｓ诔鞘薪煌òl(fā)展戰(zhàn)略原則與基本規(guī)律，忽視交通供給與需求相互制約的關(guān)聯(lián)性，尤其是供給對(duì)需求的引導(dǎo)與調(diào)控作用?，F(xiàn)代城市交通戰(zhàn)略主張擴(kuò)大集約化運(yùn)輸和綠色出行服務(wù)供給，而不是一味增加供給提升道路通行能力。此外，即便僅就車(chē)路協(xié)同關(guān)系而言，道路功能結(jié)構(gòu)-拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)改變以及對(duì)車(chē)輛駕駛?cè)诵袨?即實(shí)際需求)的反制也不容忽略，其他非道路類(lèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施配給結(jié)構(gòu)與分布同樣潛移默化地改變道路使用者的行為。

3）忽視不同空間范疇智能交通需求差異以及子系統(tǒng)協(xié)同關(guān)聯(lián)性。

不同空間范疇的智能交通需求存在顯著差異，城際、區(qū)域(城市群)以及城市(都市圈、市域、中心城)不同空間層次的智能交通需求、發(fā)展目標(biāo)、系統(tǒng)構(gòu)成均有各自特點(diǎn)，而迄今中國(guó)的智能交通系統(tǒng)研發(fā)與應(yīng)用缺乏細(xì)致考慮。此外，目前各個(gè)交通子系統(tǒng)的智能化建設(shè)均采取了分而處之的策略方式，尚未充分考慮智能交通系統(tǒng)與城市功能大系統(tǒng)以及綜合交通系統(tǒng)各子系統(tǒng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和功能協(xié)同，例如交通與城市發(fā)展的互動(dòng)關(guān)聯(lián)和協(xié)同互惠、基于交通大系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)之間相互依存關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)整體協(xié)同效應(yīng)等。

7.2 智能交通發(fā)展的目標(biāo)和方向

中國(guó)智能交通發(fā)展的正確目標(biāo)是充分利用移動(dòng)互聯(lián)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)，以全面感知、泛在互聯(lián)、普適計(jì)算、集成應(yīng)用與人工智能應(yīng)用為支撐，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市交通與城市發(fā)展的智能化協(xié)同，對(duì)人的各類(lèi)個(gè)性化活動(dòng)與物流需求做出智能響應(yīng)、實(shí)現(xiàn)城市智慧管理和運(yùn)行、保障城市可持續(xù)發(fā)展。

智能交通戰(zhàn)略方向應(yīng)該以城市交通發(fā)展戰(zhàn)略方向?yàn)閷?dǎo)向和基本著眼點(diǎn)，側(cè)重關(guān)注：1)城市交通發(fā)展模式問(wèn)題，如交通發(fā)展與城市土地利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)關(guān)系等；2)出行結(jié)構(gòu)演化趨勢(shì)及關(guān)聯(lián)因素的智能辨析；3)城市空間拓展、功能布局演化動(dòng)態(tài)及其與交通供求關(guān)系相關(guān)性跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估；4)以人為本的交通服務(wù)宗旨、客觀(guān)資源與環(huán)境容量對(duì)系統(tǒng)擴(kuò)展的約束、多元運(yùn)輸方式融合與協(xié)同效應(yīng)以及在信息不對(duì)稱(chēng)條件下解決系統(tǒng)穩(wěn)定性問(wèn)題。

具體發(fā)展方向應(yīng)為：1)基于交通與城市發(fā)展互動(dòng)響應(yīng)，以人機(jī)交互方式實(shí)現(xiàn)交通戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策智能決策；2)基于需求實(shí)時(shí)響應(yīng)的城市出行與物流配送交通運(yùn)行組織一站式智能服務(wù)；3)城市交通運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、智能規(guī)避與應(yīng)急處置；4)基于城市交通服務(wù)資源配置的智能化動(dòng)態(tài)需求調(diào)控管理；5)主動(dòng)式交通安全智能保障。

8 結(jié)語(yǔ)

本文從建立不確定性的規(guī)劃模式、交通服務(wù)供給模式變革、綜合交通體系結(jié)構(gòu)重組、交通規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)創(chuàng)新、公交優(yōu)先和公交都市、理性對(duì)待新業(yè)態(tài)、智能交通發(fā)展等方面提出當(dāng)前交通體系發(fā)展需重點(diǎn)審視的若干戰(zhàn)略方向性問(wèn)題。面對(duì)城市交通規(guī)劃面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和未來(lái)需求，本文認(rèn)為還需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行更深入的理論技術(shù)創(chuàng)新和方法探索：1)城市空間功能結(jié)構(gòu)演進(jìn)與交通發(fā)展的互動(dòng)規(guī)律；2)出行結(jié)構(gòu)演變規(guī)律與優(yōu)化途徑；3)新型城鎮(zhèn)化背景下城市與區(qū)域綜合交通功能融合及結(jié)構(gòu)體系的重塑；4)服務(wù)需求與供給的自適應(yīng)與反制雙向作用理論；5)基于出行行為與空間特征映射關(guān)系的規(guī)劃模型體系；6)面向情景規(guī)劃(scenario planning)的不確定性模型研發(fā)；7)交通子系統(tǒng)運(yùn)行水平關(guān)聯(lián)性理論及系統(tǒng)內(nèi)外影響因素關(guān)聯(lián)度量化評(píng)價(jià)技術(shù)。

參考文獻(xiàn)：

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