(西昌市水務(wù)局，四川 西昌，615000)

1　西昌市水利基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

西昌市地處青藏高原東緣，川西南橫斷山區(qū)，安寧河谷中游地段，是涼山州州府所在地，也是全州政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通中心。全市多年平均降水總量28.50億m3，平均降水深1013.1mm；多年平均水資源總量54.01億m3，其中：本地地表水12.21億m3，地下水1.0億m3，外來入境水40.8億m3(雅礱江外來水量無利用可能，未計(jì)算在水資源總量之內(nèi))，人均水資源量9404m3。水資源的天然補(bǔ)給主要靠大氣降水。

根據(jù)水利普查統(tǒng)計(jì)，全市已建成各類水利工程5.0185萬處，蓄引提供水能力量2.25億m3，設(shè)計(jì)灌面2.706萬hm2，有效灌溉面積2.518萬hm2，其中節(jié)水灌溉面積1.725萬hm2，旱澇保收面積1.442萬hm2，現(xiàn)有水利工程實(shí)際供水量中，農(nóng)業(yè)灌溉供水2.02億m3。已建成各類水庫16處，總庫容0.0645億m3，有效灌面0.1342萬hm2，均為小型水庫；建成引水工程204處，引(提)水能力1.38億m3，有效灌面2.067萬hm2；建成山平塘、石河堰、水窖等小型水利工程777處，總蓄水能力0.722億m3，有效灌面0.18萬hm2；建成水輪泵、機(jī)電提灌站工程126處，提水能力0.087億m3，有效灌面0.1373萬hm2；建成小型水電站65處，總裝機(jī)166249kW；建成農(nóng)村安全飲水工程49112處，解決困難人數(shù)11.04萬人；建成堤防90處，共計(jì)178.7km。

2　水利發(fā)展存在的主要問題

2.1　農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，發(fā)展不平衡

全市水利工程大多修建于上世紀(jì)60、70年代，還有一部分是解放前修建的，這些工程當(dāng)初設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，再加上施工工藝簡單，因而質(zhì)量不高，經(jīng)過多年的運(yùn)行，渠堰工程老化，年久失修，渠道輸水損失增大，渠道利用系數(shù)極低，再加上渠堰工程中各支、斗、毛、農(nóng)渠引水口控制的不足1%。絕大部分為有口無閘工程，調(diào)水配水困難，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，全市水利工程基本上無量水測水設(shè)施；灌溉方式陳舊，漫、串灌較為普遍，水量損失嚴(yán)重，不能適應(yīng)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展；全市水利工程中蓄水工程所占比例很小，蓄水量少，調(diào)蓄能力差，雖然全市水資源總量較豐沛，但季節(jié)性缺水嚴(yán)重；由于全市水利工程調(diào)蓄能力差，仍不能解決枯季工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水矛盾。此外，地處水尾及二半山區(qū)的中壩、阿七、黃聯(lián)、黃水、禮州、興勝、安寧等鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在部分旱片死角，地處中高山區(qū)的蕎地、磨盤、銀廠、巴汝、白馬、馬鞍、洛古坡、安哈、民勝、瑯環(huán)、響水等地水利設(shè)施不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及群眾生活用水等問題仍不能保證；絕大多數(shù)庫塘因?yàn)樯嫌沃脖黄茐?，淤積嚴(yán)重，效益銳減，供需矛盾十分突出；提水工程設(shè)備老化，工程運(yùn)行費(fèi)用高，供水成本高。季節(jié)性缺水和工程性缺水問題仍是全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要矛盾。

2.2　農(nóng)田水利前期工作相對(duì)滯后，部分項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理，存在重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象

按照水利基本建設(shè)程序，水利基本建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)告要根據(jù)國家的方針政策、已批準(zhǔn)的江河流域綜合治理規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和水利發(fā)展中長期規(guī)劃，由水行政主管部門提出，通過基本建設(shè)程序申請(qǐng)立項(xiàng)。立項(xiàng)過程主要包括項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告階段。水利基本建設(shè)項(xiàng)目前期工作階段報(bào)批程序一般包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告、開工報(bào)告的上報(bào)、審核和審批。但受資金計(jì)劃安排的制約，很多項(xiàng)目在很長一段時(shí)間內(nèi)也僅僅只是落實(shí)在規(guī)劃層面而已，另外一部分項(xiàng)目，在資金計(jì)劃下達(dá)時(shí)，離項(xiàng)目要求的完成時(shí)間已經(jīng)很近了，要想完成任務(wù)，則必須縮短前期工作時(shí)間，再加上前期工作成果上報(bào)審批手續(xù)繁瑣，真正留給項(xiàng)目開展前期工作的時(shí)間少之又少。部分承擔(dān)項(xiàng)目前期工作任務(wù)的設(shè)計(jì)單位出于時(shí)間及資金等方面的原因，在前期資料收集不全，分析不夠、缺少實(shí)地考察，缺乏地勘、測量等資料的情況下急于開展水利工程前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)，造成設(shè)計(jì)與實(shí)際情況存在較大差距；同時(shí)由于國家沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定，農(nóng)田水利項(xiàng)目來自多個(gè)主管部門，政出多門，部門之間缺乏統(tǒng)籌，也給項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)帶來了很大難度。各部門在選擇項(xiàng)目建設(shè)區(qū)時(shí)，都注重了選擇交通便利，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較好，農(nóng)民相對(duì)富裕，項(xiàng)目實(shí)施難度小的地方。這些地方成了各項(xiàng)目實(shí)施部門的“必爭之地”，在相鄰幾年間或同年度，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、小農(nóng)水項(xiàng)目、高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)、煙水配套等項(xiàng)目都在同一區(qū)域?qū)嵤?，?dǎo)致工程項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，造成人力、物力、財(cái)力的大量浪費(fèi)。

2.3　農(nóng)田水利設(shè)施管理責(zé)權(quán)利不清，重建輕管問題突出

一是體制不順，管理乏力。2003年水管單位機(jī)構(gòu)改革以來，全市除保留了鹽中片區(qū)水管站、南寧片區(qū)水管站、高枧片區(qū)水管站、黑沙河管理站4個(gè)基層水管站外，其余水利工程管理均按照屬地管理的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心和受益村組負(fù)責(zé)。雖然大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心均設(shè)有水利員崗位，但由于人員偏少，年齡結(jié)構(gòu)不合理，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要兼顧許多地方行政工作，加上管理投入嚴(yán)重不足，使得水工程管理缺乏監(jiān)管，設(shè)施破壞嚴(yán)重，維修不及時(shí)。例如，鹽中灌區(qū)在2002年前由鹽中灌區(qū)管理處管理，撤銷灌區(qū)管理處后，由鹽中片區(qū)水管站管理進(jìn)水口，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理各自范圍內(nèi)渠系?，F(xiàn)狀是進(jìn)水口進(jìn)水是有保證的，但渠道管理效果則較差，鹽中灌區(qū)九龍堰2009年初整治完成后，當(dāng)年運(yùn)行情況非常好，但由于缺乏管理，僅僅過了4、5年，渠道就淤積得非常嚴(yán)重，效益銳減。部分小型水利工程雖然明確由村或組負(fù)責(zé)專管管理，但沒明確到人，管護(hù)經(jīng)費(fèi)沒得到落實(shí)，導(dǎo)致管理形同虛設(shè)、工程無人管理。

二是位置分散，重建輕管。小型農(nóng)田水利工程在全市分布較廣，建成后沒有專管機(jī)構(gòu)，缺乏后期管護(hù)，責(zé)、權(quán)、利不明確，表面上“人人有份”，實(shí)際上“人人無責(zé)”，形成政府建成后管不了、群眾使用又不管的局面，導(dǎo)致工程設(shè)備提前老化，渠道垮塌淤塞，利用率降低。

三是水利設(shè)施管護(hù)工作缺乏完整、規(guī)范的制度，致使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村委會(huì)和農(nóng)民等責(zé)任主體責(zé)任不明確，責(zé)任感不強(qiáng)，管理混亂。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村組爭取水利設(shè)施的積極性高，但管護(hù)工作嚴(yán)重不足，“重建輕管”的問題突出，群眾存在“等、靠、要”的思想，主人翁意識(shí)淡薄，水渠淤積、滲漏、斷裂后無人及時(shí)維護(hù)，引水保灌能力差，管護(hù)不到位導(dǎo)致工程使用周期不長，工程不能正常發(fā)揮效益。

2.4　基層干部參與農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)的積極性不高

由于我市農(nóng)田水利項(xiàng)目基本上是根據(jù)資金渠道的不同由各相關(guān)部門組織實(shí)施，項(xiàng)目的考核、考評(píng)、驗(yàn)收等也是針對(duì)各相關(guān)部門，項(xiàng)目區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組沒有多大責(zé)任，所以積極性不高。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)實(shí)施項(xiàng)目持消極態(tài)度，積極主動(dòng)配合相關(guān)部門做項(xiàng)目區(qū)群眾工作的積極性差。有的村組干部出于利益原因，消極抵制，甚至鼓動(dòng)群眾阻擾施工的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為興修水利的主體應(yīng)是農(nóng)民群眾，“誰受益，誰投資”，政府只能是引導(dǎo)鼓勵(lì)；而大多群眾認(rèn)為興修農(nóng)田水利是政府的事，與他們無關(guān)，特別是稅費(fèi)改革后，取消農(nóng)民義務(wù)工，群眾“力不出，工不出”，對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)不管不問，但是一旦項(xiàng)目建設(shè)影響到其個(gè)人利益時(shí)又阻擋施工，致使工程難以順利實(shí)施。此外由于農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)占用田土及其附著物毀損，沒有補(bǔ)償規(guī)定也在很大程度上影響了基層干部群眾參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性。在農(nóng)田水利工程建設(shè)中，修建道路、修建水利設(shè)施、整治田土，不可避免地要占用少數(shù)農(nóng)戶的承包田地和毀損其附著物，事關(guān)農(nóng)民的切身利益。而項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)費(fèi)中又未將補(bǔ)償和毀損附著物的資金列入預(yù)算，給項(xiàng)目實(shí)施帶來很大的障礙，當(dāng)事農(nóng)民阻撓施工的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，成為項(xiàng)目實(shí)施的難點(diǎn)問題。

2.5　水利管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，體制機(jī)制有待完善

新時(shí)期以來，各級(jí)財(cái)政對(duì)水利的投入逐年加大，全市水利事業(yè)快速發(fā)展，行業(yè)能力大幅度提升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十一五”、“十二五”期間全市水利總投入17.16億元，是“十五”期間水利投入的10倍，水利工作大規(guī)模的投入，促進(jìn)我市水利建設(shè)邁上了新的臺(tái)階。但是，各級(jí)財(cái)政基本沒有安排水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，隨著水利工程建設(shè)投入的增多，管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的矛盾則更加凸顯，工程建得越多，管護(hù)包袱越大。全市農(nóng)業(yè)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低(從上世紀(jì)90年代初起，全市大多數(shù)地方農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每年20元/畝，至今未變)，農(nóng)村稅費(fèi)體制改革后，水費(fèi)征收難度加大，近年來，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)索性就不再征收水費(fèi)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然征收了水費(fèi)，但也基本上沒有用在水利工程的管理維護(hù)上，致使工程損毀淤積嚴(yán)重，效益銳減。此外，水管單位人員偏少，待遇差，年齡結(jié)構(gòu)偏大，文化程度偏低也給工程管理帶來了很大的困難(例如，西邛渠管委會(huì)，目前的管理人員僅1人，且年齡已超過60歲，幾次要求退休，但由于無人接手，只有暫時(shí)繼續(xù)維持)，體制機(jī)制亟待完善。

3　水利建設(shè)與管理思路探索

黨的十九大的勝利召開，對(duì)水利工作提出了新的要求，也給西昌水利人提出了新的思考，為了適應(yīng)新形勢(shì)的需要，必須確立新的治水理念，進(jìn)一步提高水利工作隊(duì)伍人員素質(zhì)，水利管理與投入機(jī)制、運(yùn)營機(jī)制、水費(fèi)改革、水權(quán)拍賣與轉(zhuǎn)讓、基層水管單位隊(duì)伍建設(shè)等問題需要專題研究。筆者從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了一些梳理，希望探索出一些有用的思路。

3.1　科學(xué)規(guī)劃，防止盲目建設(shè)

政府應(yīng)重視農(nóng)田水利基本建設(shè)的規(guī)劃工作，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃并嚴(yán)格按規(guī)劃建設(shè)。在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，綜合開發(fā)。首先解決制約當(dāng)?shù)厣a(chǎn)發(fā)展而自身又難以解決的問題，要充分尊重民意，自下而上，自上而下反復(fù)論證，篩選最佳規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，避免因規(guī)劃設(shè)計(jì)方案不科學(xué)而造成項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，造成資金浪費(fèi)。

3.2　增強(qiáng)管理職能，協(xié)作配合打總體戰(zhàn)

市級(jí)成立統(tǒng)一的農(nóng)田水利建設(shè)工作機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)賦予該機(jī)構(gòu)一定的權(quán)力，對(duì)上級(jí)各個(gè)部門下達(dá)的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一設(shè)計(jì)，統(tǒng)一招投標(biāo)，統(tǒng)一檢查驗(yàn)收，避免各部門各行其事，各自為政。對(duì)同類型項(xiàng)目加大整合力度，打捆使用資金，真正做到中央要求的“統(tǒng)籌安排，連片推進(jìn)”，擴(kuò)大規(guī)模效益和示范效應(yīng)。這樣可以較好地解決各部門各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)，機(jī)構(gòu)重疊，人員重疊，項(xiàng)目重疊，重復(fù)建設(shè)等弊端，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模化，資金效益最大化。

3.3　完善政策規(guī)定，加大財(cái)政投入

(1)統(tǒng)一投資標(biāo)準(zhǔn)。相同建設(shè)內(nèi)容的小農(nóng)水工程、煙水配套工程、中低產(chǎn)田改造、標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)、商品糧基地建設(shè)等項(xiàng)目，國家在制定投資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)盡量統(tǒng)一，不能相差太大。

(2)項(xiàng)目預(yù)算資金要切合實(shí)際。上級(jí)部門應(yīng)當(dāng)充分考慮項(xiàng)目建設(shè)區(qū)實(shí)際情況，并對(duì)項(xiàng)目單位面積按要求建設(shè)所需資金量進(jìn)行足額測算，下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，使項(xiàng)目任務(wù)更加符合實(shí)際。從源頭上防止工程投入的“先天不足”。

(3)取消農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)配套資金。西昌市雖然近年來財(cái)政收入逐年增加，已跨入少數(shù)民族地區(qū)先進(jìn)行列，但總的來說財(cái)力還是不足，特別是近年來項(xiàng)目增多，需要的市級(jí)配套也很多，配套工程建設(shè)經(jīng)費(fèi)仍然困難，建議取消州、市兩級(jí)涉農(nóng)項(xiàng)目的配套經(jīng)費(fèi)。

(4)在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中增加毀損農(nóng)戶土地補(bǔ)償費(fèi)和毀損土地附著物補(bǔ)償費(fèi)，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

(5)增設(shè)項(xiàng)目管護(hù)費(fèi)。一是在項(xiàng)目預(yù)算中安排一定資金；二是地方政府每年按工程資金額度的2%～3%安排工程維護(hù)費(fèi)。以保障建成的工程處于良好狀態(tài)，充分發(fā)揮工程效益。

3.4　搞好項(xiàng)目儲(chǔ)備，加大向上爭取項(xiàng)目的力度

“十三五”期間，國家將繼續(xù)加大水利投入，農(nóng)田水利建設(shè)將迎來發(fā)展的大好機(jī)遇，市級(jí)相關(guān)部門要加大項(xiàng)目儲(chǔ)備和申報(bào)力度。市財(cái)政應(yīng)當(dāng)解決項(xiàng)目儲(chǔ)備的規(guī)劃設(shè)計(jì)、立項(xiàng)申報(bào)和前期工作經(jīng)費(fèi)，充分調(diào)動(dòng)各部門爭取項(xiàng)目的積極性。

3.5　建立管理機(jī)制，加強(qiáng)工程管護(hù)

農(nóng)田水利工程的管護(hù)與建設(shè)同等重要。對(duì)現(xiàn)有農(nóng)田水利項(xiàng)目，要落實(shí)管護(hù)主體和管護(hù)資金。對(duì)有專門機(jī)構(gòu)管護(hù)的水利工程，要盡快解決人員定崗定員問題，讓其在其位，謀其政，履其責(zé)。對(duì)絕大多數(shù)沒有專門機(jī)構(gòu)和專門人員管護(hù)的農(nóng)田水利項(xiàng)目，應(yīng)在工程建設(shè)資金總額中預(yù)算管護(hù)費(fèi)用，以便落實(shí)專人進(jìn)行工程維修管理。在項(xiàng)目未列入管護(hù)費(fèi)前，市財(cái)政應(yīng)落實(shí)一定資金對(duì)管護(hù)人員進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損的工程，要撥付專項(xiàng)資金及時(shí)進(jìn)行維修。

3.6　加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)宣傳，調(diào)動(dòng)干部群眾積極性

農(nóng)田水利項(xiàng)目確定下來后，項(xiàng)目實(shí)施部門應(yīng)該及時(shí)主動(dòng)地與項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，注意聽取他們的意見和建議，爭取他們的支持和配合。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社干部一道，深入到項(xiàng)目區(qū)群眾中去，宣講黨的惠農(nóng)政策，項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工程作用，使項(xiàng)目建設(shè)始終置于群眾的監(jiān)督之下，增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的透明度，使項(xiàng)目區(qū)群眾要我干變我要干，真正成為工程建設(shè)的主人翁，真正把項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)成自己的事來辦，充分發(fā)揮他們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使項(xiàng)目建設(shè)有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

4　結(jié)語

新時(shí)期水利任務(wù)十分艱巨，西昌水利人要發(fā)揚(yáng)“獻(xiàn)身、負(fù)責(zé)、求實(shí)”的水利精神，樹立科學(xué)的治水理念，求真務(wù)實(shí)，銳意創(chuàng)新，營造人水和諧的自然環(huán)境，努力把西昌市的水利工作推進(jìn)到新水平，為實(shí)現(xiàn)西昌水利中國夢(mèng)目標(biāo)而奮斗！